区域经济一体化背景下行政立法协调研究

2015-05-30王振

商 2015年3期

作者简介：王振（1987.06- ），男，汉，湖北崇阳人，广东外语外贸大学在读研究生。

摘要：随着我国经济的快速发展，各地方的经济联系是越来越紧密，但是各地方政府即使是有着共同文化传承的相邻地方也因基于种种原因如保护地方经济发展等的存在，致使各地方行政立法出现不一致甚至是冲突。如何解决此问题，促进区域经济一体化进一步的发展，选择行政立法协调是一种不错的方式。

关键词：区域经济一体化；地方保护主义；立法协调

进入21世纪，我国经济社会发展呈现出一个显著的现象：区域经济一体化进程势不可挡，由点到线，由线到面，覆盖我国大部分地区。一国的区域经济一体化是指在一个主权国家范围内，地域上较接近或地理文化特征较相似的省区之间、省内各地区之间、城市之间，按照区域经济发展的总体目标，充分发挥地区优势，通过合理的地域分工，在全区域内优化配置生产要素，推动区域经济协调发展，以提高区域经济总体效益的动态过程①。

一、法制统一②是区域经济一体化发展客观要求

区域经济一体化要求遵从市场规律，从更大的地域空间范围来审视整个区域的经济和社会发展，同时在区域主体之间为实现共同利益而结成分工协作、互惠共赢的社会连带关系。③区域市场经济是有序的经济形态，不仅要求跨区域内法制不冲突，还要求地方立法为其提供良好的法制环境。然而，为追求自身利益最大化，具有地方行政立法权的各级政府制定了大量的互相冲突的地方行政法律规范，致使市场经济秩序混乱，既伤人，又伤已，不利于区域市场经济的长期稳定发展。为此，区域经济一体化要求有序、公平、无壁垒的竞争环境，要求和谐的区域经济协作，这些都必须依赖于统一的法制环境。统一法制区域竞争能力的一种体现，是区域经济发展的长效保障，经济区域的发展不仅取决于统一的法制环境，而且必将受益于区域法制统一。一个公开透明可预期的统一市场规则和法制环境必将成为经济区域在国际、国内竞争和持续发展的核心优势。

二、经济一体化背景下法制统一实现的途径——行政协调立法模式

当市场经济和社会发展到一定阶段之后，法制环境对一个区域经济发展的影响力和重要性无疑会逐步上升成为关键的因素之一。④如何在经济一体化背景下实现经济区域法制统一，不同的学者有不同的观点：第一种观点：以经济区来替代现行行政区划，并以此为基础建立统一的行政和司法机构，对各行政区域的经济和社会发展进行有法律拘束力的规划和规制；⑤第二种观点：把某些省市的部分区域划归另一省市，从而扩大某一省市的发展空间；⑥第三种观点：在现行行政区域不变的前提下，建立跨行政区域的管理机构等；第四种观点：建立跨行政区划的统一的行政立法机构，以此协调一国内地方行政立法冲突；⑦第五种观点：有立法权的地方政府通过与其他地方政府协商先形成立法共识，再各自按照共识无大变动立法，或”政府不是立法主体参与立法协调”⑧（包括其行政区划以外的地方政府）立法过程，以解决法制冲突。这个模式可以分为政府作为立法主体型和参与型；等等。

以上几种观点，总的来说可以划分为以下三种模式，前二种可归为一类，即调整现有行政区划模式，实行大行政区；第三种和第四种观点可归为，建立统一行政层级，或者说增加行政层级模式。第五种观点为行政立法协调模式。对于以上观点，基于我国国情考虑，本人基本支持行政立法协调模式观点。

第一，对于调整行政区划模式的观点。重新调整行政区，以经济区为地方行政立法主体，虽然在一定程度上有利于地方法制的统一，地方政府立法的落实能够得到保障，一定程度上减少地方保护，促进区域经济的发展等好处，但是其与我国国情不合等因素，注定不能适用于我国，调整行政区划模式主要存在以下大的缺陷：1.大行政区模式已被否定。通过调整现行行政区划，以经济区域（大行政区）代替现有行政区划来实现地方行政共同立法、区域法制统一的目的，从理论上来说看似可行性较大，但是回顾历史，大行政区已不适用于我国，与我国行政区划法律体系和政策体系相悖，已被国家否定，走大行政区的回头路是行不能的。2.经济不能作为行政区划分及调整的唯一标准。行政区的划分及调整是一个综合性、复杂的课题，不能仅以经济为限，不可忽略政治、经济、文化、历史、地理、人口等客观因素。虽说经济区域经济部分的因素占较大的比重，但仅经济因素就调整行政区划还是不够的。3.不利于社会稳定。第一，行政区划的划定一划定后就由相应法律规范保障，改变行政区划不仅意味着公共权力在地区之间的重新分配，而且意味着相应的法律规范也要跟有大的变动，不利于法律规范的稳定。第二，陈剩勇教授认为，对现行的行政区划的重新调整涉及面广且复杂，很可能比要解决问题本身还要困难和复杂，搞得不好恐怕治丝益棼，引发难以预料的后果。

第二，对于建立统一行政层级，或者说增加行政層级模式。这种模式是将区域治理模式回归到上下级行政关系层面；或者在现有行政区基础不变，建立一级跨行政区划的行政管理机构或者区域性的合作立法机构。在我国现行的立法和政策体系下，增加一级行政管理机构或立法机构当作地方行政立法机构，不仅无法律依据，而且也无政策方面的支持。从法律角度讲，我国《宪法》、《立法法》和《地方组织法》等法律，对这种超越行政区划的行政管理机构或区域行政立法机构作为地方立法主体是没有规定的，如果自行设立此等机构，就是违宪违法。从国家政策角度讲，如国家“十一五”规划纲要⑨和国家“十二五”规划纲要⑩等表明减少行政层级才是国家政府结构改革的必然趋势，而增加行政层级明显是“逆势而为”。另外，奥斯特罗姆、蒂博特和瓦伦认为，在大都市区建立大型的政府组织，可能会产生回应迟缓、服务成本上升、效率低下、公共生活敝等问题，B11等等。因此，在我国，由于缺乏法律和政策依据等原因，此方案明显是行不通的。

第三，对于行政立法协调模式的观点。笔者支持此观点主要是因为：第一，没有突破现行法律框架。宪法、法律规定省、自治区、直辖区、较大市的人民政府有一定的行政立法权B12，这是地方行政合作立法的前提。第二，毗邻的地缘优势。现有的各经济圈从地理位置上看，相互接壤，互相毗邻，形成不可分割的连绵之势，如长三角经济圈的16个主要城市分别在苏、浙、沪三地，同处长江入海形成的扇形总和平原，有利于形成强大的地缘优势，为法制统一提供极大的便利。堪称世界法制统一典范的欧盟，如果不是由于各成员国相互毗邻，恐怕今天的合作与交往还只是停留于纸面上。第三，经济圈发展推动。随着经济社会快速发展，单个行政区划已经不能满足发展的需求，为顺应市场经济的发展，目前已经形成或正在形成不少的跨行政区的经济圈，如东部地区出现有首都经济圈、长江三角洲经济圈、珠江三角洲经济圈等，中部有太原城市群、皖江城市带、鄱阳湖生态经济区、武汉城市圈等经济圈，西部等等经济圈。经济圈发展已成为带动我国经济社会发展重要动力，减少经济区域法制冲突，实现法制统一是必然的趋势，而政府协商立法又是实现区域法制统一可行有效的方法。第五，实践基础指导。东三省、沈阳等八市、北京和天津等五省市以及其他跨区域合作立法的框架协议等签订后，确实推动以上框架协议签订各方的经济社会发展，为我国跨区域合作立法提供了一定的实践经验，为其他的地立政府合作立法有一定的指导作用。第六，政府公信力的约束。区域内地方政府与地方政府间的合作立法协议一旦签订，则受之约束。政府签订的协议受到社会各方面的监督，违反就可能承担相应的不利后果，如“报复”B13，公信力受损等。

这种模式笔者虽然有着以上的支持的理由，但是不可否认的是此模式也有着不足之处，从目前实践情况看主要有以下几方面：一是行政协商立法达成的共识内容原则性的规定过多，实际操作性不是很强；二、行政协商立法的立法程序设计目前不规范，多处于理论探讨阶段；三是行政协商立法所达成的协议一般没有规定强制执行以及责任条款，靠的是协议各方的自觉履行，相互之间的信任而产生的约束力，而没有规定违反共识后的法律责任追究等事后监督；等等。不过，以上这些缺陷不如调整行政规划对国家法制和战略有很大的冲击，不像增加行政层级那样“逆势而为”，是可以相对较小的成本来弥补的。

三、经济一体化背景下地方行政立法协调的理论与实践意义

（一）为我国区域经济一体化中解决地方行政立法冲突提供理论参考。目前，各经济区域内或多或少的都存在法制冲突，法制冲突直接导致了地区间流通市场建立受到严重阻碍。但是如何解决区域内不同地方的法制冲突，无论是从理论界还是务实界，都没有一种得到大家公认的有效可行的方法。目前为此，本人认为做得较好的是2006年东三省签订的《政府立法协作框架协议》，该协议不仅仅划定立法协作的范围，而且提出三种行政立法协作模式，即紧密型、半紧密型和分散型协作。以上三种模式，设计的目标是共同确定一个立法版本，基本上不作改动的能在签订协议的三个省内经过立法程序被通过、适用，这有利于预防和解决区域内各行政区划间的法制冲突，从而减少、消除行政壁垒，为区域营造良好的法治环境。笔者认为本文提出的地方行政立法协调的模式，是在没有“大动作”下可行的做法，可为减少区域法制冲突提供指导，至少可以提供一种思路或建议。

（二）有利于提升区域立法质量，维护国家法制的稳定。我国是一个单一制的国家，必须维护国家法制的统一和尊严。我国《宪法》和《立法法》规定，国家一切法律、行政法规、地方性法规和规章以及其他规范性文件都不得同宪法相抵触，下位法不得同上位法相抵触，同位阶的法律规范应当保持和谐统一。国家法制的统一，是维护国家统一和社会稳定，促进经济协调发展、社会全面进步的基石，是完善社會主义市场经济体制的重要保障。

按照我国的立法体制，各经济圈有着不同数目及不同层级的地方政府立法主体，如长三角经济圈就在三个省级立法主体，分别是江苏省、浙江省、上海市人民政府；五个较大市地方立法主体，分别是南京市、苏州市、无锡市、杭州市、宁波市人民政府；等等。这些省、市人民政府可在不同宪法、行政法规、同级或者上级地方性法规、省级政府（较大的市）规章等上位法相抵触的前提下，可以根据其行政区的具体情况和实际需要制定地方规章。经过多年的发展，各省、市根据各地区改革、发展、稳定的需要制定了不少具有地方特色的地方规章，为各地区的经济、社会发展和城市管理提供了法制保障。但是，随着经济的快速发展，因各行政区划分割，地方利益的驱动和缺乏有效的立法协调，各地或多或少的存在地方保护主义、规定不同的政策优惠等区域壁垒的问题；有的地方性规章存在重复立法、互相抄袭；等等。这些问题的存在，不仅影响了地方立法的质量，也不利于我国法制的统一。因此，做好地方行政立法协调，是提高区域立法质量，维护我国法制统一的重要途径。

（三）完善了市场经济法律制度，促进区域经济发展。“社会主义市场经济的有效运行有赖于自由、公平的社会主义市场竞争秩序。而建立和维护这种秩序，无疑应成为社会主义市场经济法律制度的根本任务。”B14我国市场经济的法律体系是以市场为轴心，如何减少区域内行政立法冲突、引导并保障区域市场经济协调发展，这将是完善中国特色法律体系面临的新课题。而区域行政立法模式的构建，成为介于中央立法与地方立法之间的一种新的立法形式。就重要的区域经济圈而言，如：珠三角经济圈，长三角经济圈，武汉城市圈等等，在某种程度上已达到经济发展的瓶颈，区域行政立法模式的构建促进市场经济制度的完善，这无疑将为这些经济圈的发展提供广阔的发展空间，更有力带动全国经济发展。

（四）使立法更有针对性见。有的经济区域内地方行政规章“大而全、小而全”B15，立法重复与互相抄袭现象严重，不仅浪费了地方政府有限的人力、物力、财力，也无形中淡化和削弱了法律法规的权威性。每一项新的立法形式的出现必定是对某种特定社会需要的回应，区域行政立法就是对区域经济一体化这一客观背景的回应。它的产生具有很强的针对性，其针对的是区域经济一体化发展中各地方行政立法分片分块而造成不当竞争、资源浪费、环境安全以及难以形成整体竞争力等问题而设计；是针对区域内各行政区的共同性的或者必须依靠区域合力解决的问题产生；是针对于解决地方行政立法存在的地方保护主义、对不同地区的市场主体制度不同政策优惠的问题的需要；等等。需要在区域内建立起统一的法律机制，依靠法律手段协调区域经济发展，以促进区域经济一体化向更健康的方向发展。（作者单位：广东外语外贸大学）

本文课题：广东外语外贸大学研究生科研创新项目资助，课题编号：14GWCXXM-28。

注解：

①宋巨盛：《长三角洲区域经济一体化研究》，《当代财经》，2003年第2期。

②法制统一不等于法制同一。法制统一有范围限制，即地方政府合作立法应该着重于地方政府所共同面对的问题和需要统一的事项。同时法制统一强调内容上的包容性，不抹杀各地立法的地方特色。

③[法]狄骧：《宪法论》，钱克新译，商务印书馆，1962年版，第63页。

④吴道富：《试论长三角区域经济一体化进程中的法制建设》，载《长三角法学论坛——论长三角法制协调》，上海社会科学出版社，2005年版，第31页。

⑤中国科学院可持续发展战略研究组：《2004中国可持续发展战略报告》，科学出版社2004年版，第63页。

⑥丁汀：《长三角经济一体化3种方案》，《财经时报》，2003年3月22日。

⑦王春业：《区域行政立法模式研究——以区域经济一体化为背景》，法律出版社，2009年版。

⑧石佑启、潘高峰：《论区域经济经济一体化中政府合作的立法协调》，广东社会科学，2014年第3期。

⑨《中国国民经济和社会发展第十一个五年规划纲要》第三十条明确规定深化政府机构改革，优化组织结构，减少行政层级。

⑩《中国国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》第四十六条指出按照转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的要求，加快建立法治政府和服务型政府。第四十六条条第一条规定继续优化政府结构、行政层级、职能责任，坚定推进大部门制改革。