基于大数据支持下的政策决策

作者简介：金江涛（1991.08-），男，汉，江西人，硕士研究生，云南民族大学，研究方向：公共政策与公共管理。

摘要：政策主体的决策关系到它所处理的社会问题和所发生作用的社会成员的实际利益，因而对于政策决策模式的分析和探索至关重要。在现代政策分析模式的发展过程中，出现了许多的决策模式。这些决策模式一般分为两类，即追求政策效率的自上而下的精英决策模式和追求民主的自下而上的公民参与决策模式。但是两种决策模式均存在缺陷。随着大数据时代的到来，已经为许多企业在部门管理，市场分析和战略决策方面做出了巨大贡献。因此，本文提出大数据分析作为一项新兴技术可以弥补上述两类决策模式的不足，在一定程度上做到公共政策决策的效率与民主的统一。

关键词：大数据；公共决策；决策效率；决策民主

纵观西方政策决策模式的发展脉络，从完全理性模式到有限理性模式再到渐进决策模式，看似总是围绕决策效率和决策民主之间进行争鸣。人们总是在追求决策效率与民主的统一。随着互联网时代的到来，社交网络、电子商务与移动通信把人类社会带入了一个以“PB”（1024TB）为单位的结构与非结构数据的新时代。[1]这些数据自云计算技术出现后，释放出超高价值。海量数据信息被进一步分析并作为辅助决策的重要工具。一项好的公共决策和企业决策一样，需要建立在大量的信息基础之上，因此，在公共决策中引入大数据分析能够对公共决策提供帮助。

一、自上而下的决策模式

1887年，美国第28届总统伍德罗·威尔逊（Woodrow Wilson）在《政治学季刊》上发表《行政学研究》一文，主张政治与行政分离。在此文中他警示公民参与行政管理活动带来的危险性：对政府日常的工作的监督和政府日常管理措施的选择直接施加公众批评，这无疑是一种愚蠢的妨害。他认为，公共行政管理者应该而且必须与外界隔离，否则就不能有效的发挥应有的功能。[2]由此可以看出威尔逊对于公民参与政策决策的敌对心理。继威尔逊之后，美国著名行政学家古德诺（Frank Johnson Goodnow）在其《政治与行政》一书中明确提出“政治是国家意志的表现，行政是国家意志的执行”。公民只能通过投票选举出他们在政策制定方面的代理人，而至于这些政策执行者做什么，怎么做公民则无权过问。也就是说在公众投完票后就可以休息了，接下来的一切公共事务都将交给他们的代理人，例如政策制定及监督。就像托马斯（John Clayton Thomas）所论述的那样在政治行政二分论的假设中，公共政策一旦形成，权力影响力应从选任的政策制定者自上而下地流向行政管理者，再流向公众。这里并不存在着影响力的逆向流动，即同时也允许来自公众的影响力经由行政管理者沿科层体系向上流动。因此，政府最终出台的政策往往反映的是政治精英的价值观和利益而不是公众的要求。

这一思想对决策者提出了很高并且是近乎理想化的要求。为了选择一个理性的政策，决策者必须做到：（1）了解所有的社会价值偏好及其相对权重；（2）了解可以获得的所有备选方案；（3）知道每一备选方案的所有结果；（4）计算每一备选方案的收益与成本之比；（5）选择其中最有效的政策方案。[3]这就是完全理性决策模式。该模式是建立在“理性人”假设和完全信息的基础之上，它要求决策者能够完全客观的看待问题，而这是不可能做到的。此后这种模式的追随者在一方面尽力避免全面理性模式的突出缺陷，另一方面发展出一种复杂折中的决策模式，例如赫伯特·西蒙的有限理性模式，A·埃澤奥尼（A.mitai Etzioni）的混合扫面模式和德洛尔（Yehezkel Dror）的最优化模式。这些规范决策模式无一不在强调决策理性和追求决策理性，他们试图找到一种让政治精英理性地作出决策的方式来巩固政治精英的地位。

总而言之，政策决策的效率取向要求精英决策。政治精英支配着政治权利，他们是政治的核心，决定着政治性质和方向。在政策过程中公民，这个受政策影响很大的客体却从未加入到这一过程中。

二、自下而上的决策模式

直到20世纪60年代，随着科学技术的不断发展以及经济发展水平的进一步提高，面对社会出现的种种变化，现代政府已经不能再用过去的管理理念和管理方法来处理问题了。在实践方面，联邦政府大规模的开展“伟大社会”运动和“最大限度可行性公民参与”运动。这说明联邦政府正在思考公共决策中的公民参与。在理论方面，以弗雷德里克森（H.George Frederickson）为代表的“新公共行政”的兴起。提出把社会公平加入到传统的目标和基本原理中。传统的公共行政学试图回答以下两个问题的答案：（1）我们怎样才能够利用可以利用的资源来提供更多更好的服务（效率）？（2）我们怎样才能够花费更少的资金来保持我们的服务水平（经济）？而新公共行政学则增加了这样一个问题：这种服务是否增进了社会公平？[4]当这种公平原则在政府部门中达成共识尤其是政策决策者赞同其必要性并在实际的社会治理过程中加以运用，那么公共管理中的公民参与就成为可能。公民不再是政策的旁观者，而是政策的制定者，执行者和监督者。

由于公民加入到政策过程中来，政策决策模式就不能依靠精英主宰一切的理性决策，而应该选择其他的方式。美国政策分析家林德布洛姆在1953年在与达尔合著的《政治、经济及福利》一书中首次提出“渐进主义”的概念。[5]他通过对社会政治过程的分析，提出“渐进决策”模式，并认为社会政治过程包含四种形态，即价格体系、层级体系、多元体制和议价。这四种模式都不能由单独的决策者单方面作出决策，决策是彼此间相互作用相互调整的结果。可以说，林德布洛姆的渐进决策模式是多方参与，相互磨合的过程。格雷厄姆·T·阿利森（Graham Y. Allison）在描述1962年古巴导弹危机的《决策精要》（1971）一书中，探讨了决策过程的另一些不同方法。作为阿利森提出的三种决策模型之一的政府政治模型就认为大多数的政策并不是由一个理性行动者做出的，甚至也不是由官僚组织的上层集团做出的。它是一个讨价还价的过程，这种讨价还价是在具有不同利益目标和权势的个体和群体之间展开的。[6]此后，一些学者提出了针对公民参与的决策模型，例如特里·库伯（Terry L Cooper）等的协作管理模式（2006），托马斯（John Clayton Thomas）的有效决策模型（1995），阿肯·冯（Archon Fung）的制度设计选择模式（2003）。这些模式都相信在公共管理过程中公民智慧是一种重要的资源。

总而言之，政策决策的民主取向，要求在政策决策过程中加入公民参与。公民参与政策决策增进了政治民主化，加强了公民作为社会的主人翁意识。但是，应该看到的是，公民参与也存在一些问题。在我国，面对高科技含量的公共项目，公民参与公共事务能力有限，以及受教育程度和潜在利益的影响，不同的公民有不同的认识和判断事物的标准，并且在政策过程中的讨价还价极易耽误处理问题的最佳时机，缺乏效率。

三、大数据决策模式

由上述两种公共决策理念而产生的两类决策模式，均有各自的不足。追求政策效率的自上而下的精英决策模式缺乏民主，追求民主的自下而上的公民参与决策模式缺乏效率。因此，需要一种新型的方式能将二者结合，在一定程度上达到决策的效率和民主。

（一）大数据的兴起

随着科学技术的迅猛发展，以网络信息传播技术为依托的互联网网站等新媒体的运用，到以网络信息交互技术为支撑的博客、微博、微信等自媒体形态的迅速普及，社会化信息在互联网上的汇聚量正在呈指数增长。[7]在云计算技术出现以后，这些数量庞大种类广泛的信息数据被联系在一起，形成了前所未有的价值，大数据时代正在来临。

（二）大数据的概念

大数据并非一个确切的概念。最初这个概念是指需要处理的信息量过大，已经超出了一般电脑在处理数据时所能使用的内存量，因此工程师们必须改进处理数据的工具。而维克托·迈尔·舍恩伯格认为大数据是人们在大规模数据的基础上可以做到的事，而这些事在小规模的数据的基础上是无法完成的。（三）大数据的核心

大数据的核心就是預测。维克托·迈尔·舍恩伯格在他的《大数据时代》一书中列举了许多案例来介绍大数据的力量。例如，谷歌公司通过用户在网上的搜索记录来预测冬季流感的传播。美国著名计算机专家奥伦·埃齐奥尼（Oren Etzionzi）通过建立一个基于在41天之内的12000个机票价格样本基础之上的预测系统，就让美国航空业损失数百万潜在收益。

（四）一种基于大数据支持下的决策模式

实际上，大数据的优势就是凭借对大量的结构化的数据信息的分析，了解个人或组织的偏好，辅助决策。那么，大数据是否能在政府决策过程中得到有效应用？答案是肯定的。在科学技术还不发达的时候，由于政策决策者掌握的信息有限，只能凭借有限信息或是样本信息作出“有限理性”的决策，决策结果不具有普遍性，最终影响政策效果。随着科技的不断进步，数据成为新兴的生产要素。由于这些数据就是由社会中的每一个人所提供的，然后把每一个人的“偏好”汇集在一起形成具有导向。如果政策决策者能够利用大数据分析推进电子政务建设，则可以很好的作出代表广大人民利益的重要决策。

2015年，在全国两会召开前，中国政府网与人民网、新华网等网站，发起“2015政府工作报告我来写——我为政府工作献一策”活动。公开征集社会各界对2015年政府工作报告的意见建议。建言献策的类别包括简政放权、“三农”、就业创业、教育、医疗、环保、反腐等方面。根据央视数据统计，在一个多月的时间里，网民建言就有4.1万条，报送起草组建言有914条。参与两会的人数是有限的，但是会场外面的人数是十分庞大的，政府通过开通两会内场与外场的民众建言渠道，将会场外的大数据建言引入会场内，让那些形成集体偏好的重要意见直接成为两会议案。大数据决策颠覆了自上而下的精英决策模式。可以展望未来，在我国的政治协商会议召开的同时允许引入大数据进行时时的民意数据信息分析及预测。通过这种时时的数据传递实现了政策决策既有效率又发扬民主。（作者单位：云南民族大学）

参考文献：

[1][英]维克托·迈尔·舍恩伯格、肯尼斯·库克耶：《大数据时代》，盛杨燕、周涛译，浙江人民出版社2012版，推荐序一。

[2][美]约翰·克莱顿·托马斯：《公共决策中的公民参与》，孙柏瑛译，中国人民大学出版社2014版，第14页。

[3][美]托马斯·R·戴伊：《理解公共政策》，谢明译，中国人民大学出版社2011版，第14页。

[4]丁煌：《西方行政学说史》，武汉大学出版社2014版，第305页。

[5]陈振明：《公共政策学—政策分析的理论、方法和技术》，中国人民大学出版社2004版，第51页。