农村耕地流转补偿问题研究

作者简介：肖琴（1988.01-），女，汉，湖北仙桃，管理学学士，武汉工程大学，社会主义市场经济理论与实践。

摘要：一次偶然的机会让我接触到农村耕地被征收的过程，但是，家里耕地被征收的过程以及家里得到的补偿令人出乎意料。作者家乡所处地理位置可以算毗邻市区的近郊区，这里的补偿尚且是这个水平标准，那其他偏远地区的农地岂不是“白菜价”。这其中存在很多问题，一方面，这关系到失地农民的生活问题；另一方面，这也关系到国家的政策管理问题。因此，作者认为有必要对此问题做一些分析，研究，为找到真正适合我国国情的土地流转的补偿方法提出自己的一点建议。

关键词：农村土地；流转；土地补偿

改革开放三十多年以来，我国经济迅速发展。这些都得益于我国各个行业的蓬勃发展，给我国的经济奠定了坚实的基础。这些年，工业和房地产业发展迅速，城镇土地越来越少 ，投资者将眼光放到农村的耕地。地理位置稍微好点的农村处处可见至少7层楼以上的商品房以及各种加工厂，这直接导致农村耕地减少。虽然随着城市化的不断推进，农村的年轻人都选择外出务工，但是留在农村的中老年人以及少部分年轻人仍然是以农耕地为主要生产资料。耕地被征用将直接影响这部分人的生活。因此，合理的征地补偿对农民而言非常重要。但是我国受自身经济环境的局限，征地制度的不完善，在征地过程中被征地农民的切身利益不能得到维护，甚至由此引发的群体性事件屡见不鲜。因此，作者认为深入研究征地过程中存在的种种问题，对改革和完善征地制度以及其利益机制有着很重要的现实意义。

一、我国农村征地制度的演变过程

中华人民共和国刚刚成立不久，我国就根据当时的国情初步形成了自己的征地制度。随着经济的发展，我国的征地制度也在与时俱进，始终顺应国家当时的经济发展环境。从1953年国务院正式颁布了我国第一部土地征用法规——《国家建设征用土地办法》，到2007年10月1日施行的《物权法》的相关规定，我国的土地征用制度不断完善，与之相关的利益机制也不断变化，被征地农民的利益也一步步被重视起来。1987年1月开始实施《土地管理办法》，第二年9月全国人大修订《土地管理办法》，一方面提出了用途管制和耕地占用与补偿平衡的原则；另一方面提出了征地方案、补偿安置和补偿登记制度；此外，还提高了征地补偿的标准。这些规定的实质是想用法制手段来规范征地行为，维护被征地农民的利益。

2004年颁布《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，开始实行最严格的耕地管理，进一步强强调了对农民利益的维护。2006年出台《国务院关于加强土地调控有关问题的通知》规定：“被征地农民的社会保障费用，按有关规定纳入征地补偿安置费用，不足部分由当地政府从国有土地有偿使用收入中解决”。这些制度的出台更加全面的维护了失地农民的权益。再到2007年10月1日施行的《物权法》，其中的第42条规定：“为了公共利益的需要，按照法律规定的权限和程序，可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”

从征地制度的演变过程可以看出，虽然在早期我国就制定了相关的法律法规来规范征地过程，但是始终没有形成完整的制度体系。由于国家发展形势以及经济环境的局限和束缚，我国现行的土地征用制度不足以满足人们日益增长的利益需求，这样就形成了制度和人们期望的断层，现行制度的缺陷和不足也显露出来。

一、征用农村土地的现状

由于经济环境的区别、各地政府部門工作方式以及每个地区的居民受教育程度的不同，各地农村土地被征用所得补偿标准都不尽相同，本文以作者所在家乡的实际情况来加以分析。

1.被征地农民无权参与征地过程

从土地规划到价格谈判到最后正式签订租赁合同，整个征地过程被征地农民都没有参与，更加没有机会发表自己的意见。甚至有些土地的征用过程是不公开的，只有征地调查人员、乡政府的有关领导、征地单位和村委会的部分干部直接单方面磋商，跟土地密切相关的农民却完全不知晓个中情况，有些人到最后一刻才知道自己的土地已经不能使用了，但由于农民自身知识水平的限制以及害怕村委会的强权，他们也只能服从村委会的安排。虽然相关法规规定了征地程序，但是在农村法律法规的约束力有限，甚至连参与征地过程的村干部根本是法盲，他们根本没有按照规定程序处理，而是以自身的利益为主导因素，农民知道消息时，征地已经获得批准，这实质上剥夺了农民维护自身合法权益的机会，表现了征地的协调机制不公平。

2. 村委会的不能正确发挥其职能

根据我国法律的规定，农村土地属于农民集体所有，在农村土地经营、管理方面，农村土地可以由乡（镇）农村集体经济组织、村集体经济组织或村委会、村民小组经营管理。由于法律没有具体规定“集体”如何获得土地所有权的操作细则，所以村委会占有主导地位。农民并不参与集体土地的征收过程，村委会没有与村民或者有威望的代表村民利益的村民代表集体讨论该土地能否被征用，征用土地该如何补偿。此时，村委会往往将集体土地私有化，凭自己的意愿将集体土地出让给征地单位，不管此土地是否已承包给当地的村民，甚至撕毁合同这种蛮横的手段。而获得的利益村民无权分享，对以农地为生的村民来说不仅仅是丧失了对土地的使用权，更是失去了经济来源。

此外，农村地理位置往往都很偏僻，远离国家权力机关的控制范围，贪腐现象相对于透明度高的大城市来讲更加严重，再加上人们的自我保护意识不强，敬畏村干部的强权，在农村甚至还存在村干部为了达到自己的利益目的，利用当地的黑社会势力恐吓农民的现象。虽然我国一直在推进法治社会的建设，国务院也颁布了一系列法律法规来保护农村的利益，但是村干部依然我行我素。所以，在农村农民是绝对的弱势群体。即使征地单位按照国家规定的补偿标准给与农民相应的补偿金，但是实际到达农民手里的补偿金可能是缩水多倍的。其中大部分补偿金被村委会干部用于吃喝玩乐甚至直接进了村干部的腰包。

3.征地补偿有不合理之处

《土地管理法》规定，征用耕地的补偿费为征用前3年平均产值的6到10倍，安置补助费为4到6倍，两项的总和不得超过30倍。上海社科院提供的数据表明，若要征用长江三角洲的耕地，需以37.5万—45万元∕公顷的价格成交，耕地出让价格为210万—525万∕公顷，耕地市场价格为1125万—2250万。由此可以看出，农村集体及失地农民所得仅仅为出让价格的十分之一，是耕地市场价格的五十分之一。如果按农地的原有用途进行补偿，不能体现土地潜在的收益和其用途改变带来的价值大幅升高，而本应该被农民享受的收益却被正用着得到了。比如，某乡镇的土地被本地一化工厂征用，以2亩地为例，最后合同里表明：青苗补助费，安置补助费等等所有补助整合起来才15000元，合同规定前3年每年补助15000元，之后逐年递减。但实际情况是，只有土地转让合同的本年会受到补助，至于合同承诺的之后延续的补助不会继续补发，而这部分前是不是真的存在，还是被什么渠道消化了，被征地农民都不得未知，而农民也不会反复追究之间存在的问题。

三、如何切实保障农民的合法利益

现阶段，我国集体土地的所有权并不完整，农民不能维护自己的土地利益，地方政府也不能站在农民的立场，没有合理的土地定价机制作为依据，这种种问题导致被征地农民的利益得不到维护。三农问题是我国最重要的问题，在农村，土地作为大部分农民的谋生工具，关系着一部分农民的生计，生活问题，这也关乎我国的民生。所以务必要完善我国的征地制度，保障被征地农民的社会生活。

1.完善土地征收程序，保障土地征收的公平正义

完善土地征收程序，落实被征地农民在整个过程中的参与权，知情权和决策权。首先，当集体所有的土地被纳入规划范围的时候，土地所有者（農民）有权知道征地单位征用土地的目的，征收的范围，征地单位打算如何补偿和安置他们。其次，当知晓征地单位的征收目的、范围以及补偿标准后，他们有权根据自己的需求，要求征地单位调整补偿和安置的标准。如果征地单位日后的建设项目可能影响村民的生活质量，危害他们的生命安全，村民可以否决此次征地行为。同时，也要设置科学合理的救济措施，保证在发生争议时，被征收土地者可以通过多种救济途径维护自己的利益。

2. 强化村委会在征地过程中的作用

在我国农村，村委会作为农民的“代言人”，要始终将农民的利益放在首位，一切为农民考虑，尽最大力量为农民谋福利。在征地过程中，村委会要善于组织村民参与其中；善于权衡各方利益；还应尽量避免发生冲突，将伤害降到最低。这要求村委会干部具备一定的知识储备以及良好的素质。首先，在村委会干部的选拔过程中，应以候选人的综合能力为着重点，严格杜绝关系户。其次，村委会干部应该定时定期学习国家的政策法规，结合自己所在地的具体情况组织当地农民学习有关农村土地征用的法律、政策，增强广大农民的维权意识，带领农民用法律的武器保护自己。最后，村委会要规范农村土地的承包、租赁的程序，严格按照国家法律法规的规定开展土地流转业务。

此外，村委会干部要杜绝贪污腐败，遵纪守法，严格要求自己。

3.加强监管力度，保证补偿到位

要保证补偿能够如数的发放到农民，政府要加强监管力度。虽然国家制定的法律法规确实能够维护失地农民的利益，但是难保所有的征地过程都是符合法律规定的。有些单位为了达到自己征地的目的，会使用一些不光彩的手段。或者，征地单位并没有按照合同的规定向失地农民支付应有的补偿金或只支付部分。为了避免这种种情况，更高的权利机关应该加强监管力度，真真正正的保证农民的补偿到位。

4.完善土地征收的补偿方式，加大征地补偿力度

目前，我国的征地补偿标准制定是以土地的原用途（当时的用途）作为依据，而没有将土地的衍生价值、土地的增值考虑在内。这样的标准对农民有失公平，现如今国家大力发展农业，农业收入不断提高，还有政策内的补贴，补偿标准不考虑这些难以服众，征地过程中容易产生矛盾。因此，政府要完善征地的补偿方式，加大征地的补偿力度，保障失地农民的生活。

一方面，制定补偿标准根据当地的具体情况，包括被征收土地所在的地理位置、该地区的经济发展水平，还要考虑国家的经济发展趋势。另一方面，设置多元化的补偿方式。除了给与失地农民现金的补偿，还可以相应提供合适的就业机会，使被征地农民有其他的经济来源，也可以为这些失地农民办理保险，保障他们日后的生活。另外，政府可以组织专业的团队帮助失地农民管理他们的补偿金，当然，要在被征地农民同意的情况下实施。

5.成立专业的土地流转管理组织

成立专业的组织来管理土地流转。参与土地征用过程的主体之一—失地农民，到现阶段他们的受教育程度普遍偏低，甚至大部分的农民都是文盲。但是以这样的文化水平完全不会利用法律的武器来保护自己的权益不受侵害，所以单凭农民自己的能力不能保障自己的利益。政府应该组织专业的技术人员帮助评估被征用土地的价值，农民的生活保障额度，制定合理的征用土地补偿标准。在补偿金的发放以及各种补偿不到位的情况下，还可以给与法律援助，帮助失地农民维权。（作者单位：武汉工程大学）

参考文献：

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