“限塑令”的失灵及其矫治

雷诗情 李志磊 贺梦肖

摘要：“限塑令”颁布距今已有8年，其在解决“白色污染”问题及加强环保方面取得了一定成效。但是结果并未符合预期，原因在于“限塑令”的执行存在问题。本文通过对这些问题进行分析，提出相关针对性的建议，以进一步完善“限塑令”这一公共政策，推动节能减排和生态文明建设。

关键词：限塑令；政策执行；公共政策

一、“限塑令”出台背景及其执行现状

1.出台背景。为治理白色污染、倡导生态文明和推进节能减排工作、构建资源节约型、环境友好型社会，2007年12月31日中华人民共和国国务院办公厅下发了《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》（简称“限塑令”）。规定：“从2008年6月1日起在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025毫米的塑料购物袋”；“自2008年6月1日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”。①

2.执行现状。2009年8月26日国家发改委发布权威统计，表明与“限塑令”实施前相比，全国超市塑料袋使用量减少了2/3，减少塑料消耗约27万吨，加上其他商品零售场所可减少塑料消耗40万吨至50万吨，每年可节约石油240万吨至300万吨，减少二氧化碳排放量760万吨至960万吨。②但是，“民间限塑政策研究小组”调查发现，从2008年6月中到10月底，商品零售场所对“有偿使用”制度的整体执行度在下降：农贸市场不执行的比率达到71%，比“限塑令”实施首月上升了17%；各类小商铺不执行的比率达到65%，比6月份上升了21%。专门商品的零售店（如服装店、蔬果商店、复印店等）的执行率持续走低，从一开始的3～4成下降到不足1/4。③北京地球村等多家NGO组织的联合调查数据显示，2600多名被调查者中的95.7%声称，他们经常去的农贸市场都在免费提供超薄塑料袋。在著名民间环保组织“自然之友”编写的《中国环境发展报告（2009）》绿皮书中，对“限塑”问题下的结论是：远未完成的任务。④

二、“限塑令”在当前执行中所处困境

一个政策的周期包括问题认定、政策形成、政策选择、政策实施、政策评估以及政策的变更和终结。政策自身、执行机构、目标团体作为政策执行要素，其中任一方出问题，都可能导致政策失灵。“限塑令”之所以没有取得预期的效果，关键在于执行中所处的困境。

1.政策宣传不到位。政策宣传的到位对政策的贯彻实施起着不可忽视的作用。一项政策制定后，通过新闻媒体文件或者口头等方式宣传，使更多的人知道并了解该政策，更有利于政策的施行。然而，现实中，很多人甚至没有听说过“限塑令”；有些即使听说过“限塑令”，但对于“限塑令”具体内容是什么并不了解。

2.政策主客体的困境。政策执行主体是政策执行的直接实践者，是影响政策执行的最直接因素，决定决策执行的成就。[1]在执行公共政策时，需要具备专业环保知识和法律知识的工作人员。在“限塑令”政策中，政策客体为广大塑料购物袋生产商、销售商和消费者。生产商和销售商，为了获取较高的利润，往往倾向于生产成本低且不符合“限塑令”标准的塑料购物袋。

3.政策执行中各部门、各地区缺乏协调。一项政策的执行，往往需要相关部门和相关地区的合作。而“限塑令”的六条内容都只规定了相关政府部门的单向行为责任，而没有就政府部门与其他行为主体间的合作互动作出规范。[2]此外，我们发现某一地区使用的违法塑料袋大都是由其他地区生产商提供的，这就加大了本地区限塑令的施行难度。

4.“行政主导型”的管理体制。通过“限塑令”的具体内容，我们看出都是针对政府各部门的职责权限做出规定，主要采取的是行政手段。虽然也采用了经济手段这一政策工具，但是塑料购物袋使用付费是政府对消费者的一种惩罚，将为环保买单的成本转嫁到了消费者身上，而塑料购物袋生产厂家和销售商都躲避了为环保买单这一项义务，从而以一种隐形的方式为生产商、商场、超市等商家带来了利润。

三、如何进一步推进、完善“限塑令”的执行

作为一种治理“白色污染”的政策形式，“限塑令”的出台契合时机、顺应潮流，为了让其发挥出实质效果，我们应该从以下几方面完善限塑令的执行：

第一，加强对“限塑令”的宣传。政府有必要强化政策价值宣传力度、广度、深度、久度。[3]让广大公众知晓“限塑令”这一政策，同时宣传塑料购物袋对环境的危害，鼓励消费者减少对塑料袋的使用，提高公众的环保意识。学校应加强对学生环保意识的培养和提升，在课堂上融入环保教育理念，使学生从小树立生态环保意识。

第二，加强对政策执行主客体的教育。针对相关部门工作人员，要对他们进行培训，提高其政策知识和相关环保法律法规意识，提高他们解决塑料购物袋使用中出现问题的能力。针对广大塑料购物袋生产商和销售商，地方政府应明确规定其按照政策法规标准来生产，杜绝地下生产、政策寻租等违规行为。

第三，加强各部门、各地区之间的合作。发改委、商务、质监、工商等部门要各司其职、各负其责，通力协作、密切配合，确保各项限产限售限用措施落实到位。要加强行政监察和执法监督检查，切实落实执法责任追究制度，强化地方各级人民政府和国务院有关部门的责任。此外，各个地区也应加强合作，在应对违法塑料购物袋涌入问题上通力合作，加大对其惩治力度，避免违规塑料购物袋的流通。

第四，变“政府强制管理”为“多方治理”。治理则是一个上下互动的管理过程，它主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理。[4]“限塑令”的执行，不仅需要政府的监督监管，还需要与社会环保组织、NGO、NPO等民间团体的合作，而这些组织往往具备较高的宣传能力。通过民间环保组织进一步宣传环保意识，来调动社会各阶层人员参与到白色污染的治理中，将“限塑令”政策落实到位。

此外，制定与“限塑令”相关的补充性政策法规，加大科技投入，积极研发出塑料购物袋的替代品，设立环保基金等措施也将有利于“限塑令”政策的实施。（作者单位：1，3.云南民族大学；2.上海对外经贸大学）

注解：

①《国务院办公厅关于限制生产销售使用塑料购物袋的通知》。

②经济日报（2009-8-27）http：//www.ndrc.gov.cn/xwfb/t20090826 297992.htm（发改委网站）

③凌军辉，姚玉洁.收费版“限塑令”能否限住白色污染？[EB/OL]新华网.http：//news.xinhuanet.com/focus/

④谁为免费塑料袋的死灰复燃负责？[EB/OL]http：//env.people.com.cn/GB/106985/9403577.html.

参考文献：

[1]张兆本.新公共政策分析[M]北京：人民出版社，2006.

[2]蒋文能.管理、治理与公众参与——“限塑令”实施一周年案例分析[J].学术论坛，2010，（6）：78-83.

[3]姚军.“限塑令”后的政策补丁建议[J].生产力研究，2009，（10）：86-93.

[4]俞可平.治理和善治引论[J].马克思主义与现实，1999，（5）.