社会资本办医政策路径探讨

樊国平

摘要：社会资本办医，是打破公立医院垄断，引入竞争，形成多元化办医格局，提高服务质量，降低成本，改善民生的有效方式。本文通过对我国实行多元化办医的现状分析及发展过程中可能存在的问题，借鉴国外多元化办医格局的经验，并提出优化我国实行多元化办医格局的政策建议。

关键词：医改；多元化；社会资本；优化

医疗改革取得的成就，社会资本办医的必要性以公立医疗机构为主导、非公立医疗机构共同发展，加快形成多元化办医格局，是医药卫生体制改革的基本原则和方向。2009-2011年是医改启动实施前三年，也是医改的起步阶段，经过努力，全民基本医保制度框架基本形成，国家基本药物制度初步建立，基层医疗卫生服务体系逐步健全，基本公共卫生服务均等化水平明显提高。人民群众看病就医的公平性、可及性、便利性得到较大改善，看病难、看病贵问题有所缓解，推动了民生保障和改善，也为扩大内需、促进经济发展创造了良好条件。但医改也面临诸多困难和挑战，改革的难点进一步聚焦，只有持续深入推进，才能不断扩大改革成效。2012年到2015年是新医改的攻坚阶段，大力发展非公立医院，既是新医改的要求，也是我国保障居民健康的必然选择。而且人口老龄化、生活方式以及生活环境的改变，我国慢性病已呈井喷之势，每年新增慢性病人达1700万人，如此沉重的疾病负担，公立医院独力难支，还需要政策进一步松绑，鼓励社会资本真正参与进来。

一、社会资本办医改的目的及发展目标

社会资本举办医疗机构是指除各级政府办的医疗机构，即通称公立医疗机构之外的其它各类社会资金举办的医疗机构，重点是社会团体、慈善机构、基金会、大型民营企业、个人、境外资本、合资、独资合作举办的医疗机构。

（一）目的

能有效促进社会资本投资良性发展，发展壮大民营经济，为国家整体经济发展助力，加快健康产业发展，培育新兴服务业，拉动群众健康需求，扩大内需的同时。对于人们看病难，看病贵的难解之题，应该推进公立医院改革，从而盘活医疗改革全局。

（二）发展目标

中期目标：调整和优化医疗服务体系的所有制结构，到2015年，实现社会资本举办医疗机构的床位数和服务量占总量（或医疗机构总量）的20%，更好地满足城乡群众日益增长的多层次、多样化医疗服务需求。

最终目标：经过10年乃至更长的时间的努力，使社会资本举办医疗机构的服务量占到总量的40%以上，使非公立医疗机构能够充分发挥激活医疗服务市场的作用。

二、多元化办医格局的现状

（一）当今国际社会主要国家或地区多元办医状况

动员社会资本投资卫生领域，缓解政府财政压力，增强本国医疗服务供给能力，是当今世界大多数国家的通行做法。

法国：现有约1200家民营医疗机构，大约60%的外科、30%的产科、30%的继续和康复护理、20%的精神科等医疗工作由民营医院承担。民营医院大致完成了50%的化疗、20%的急诊、30%的透析、80%的门诊。

德国：共有私立医院约1240所，其床位占45%。

美国：2009年入院人数3748万，其中私立医院入院人数为3067万人，占81.83%。总门诊量74155.1万人，其中私立医院为53321.6万人，占71.91。医院总数量5795家，其中私立医院3916家，占67.58%。总床位数94.43万张，其中私立医院为67.85万张，占71.85%

日本：2005年有私立医院7247家，占医院总数的80.2%。私立医院病床数为111.58万张，占医院总床位数的68.5%。私立诊所为92333家，占总诊所数量的94.5%。私立诊所病床数为17.08万张，占诊所总床位数的96.8%。

韩国：私立医疗体系在整个医疗机构中占据90%左右。

印度：私人医疗机构数量占到所有医疗机构数量的93%，私人医疗机构的床位数量占所有床位数的64%，医生数量为总数的80-85%。有57%的医院和32%的床位属于私立提供者，80%的医务人员在私立医疗服务机构工作，1/3的住院病人和3/4的门诊病人利用私立医疗机构，私立医疗的支出占了整个卫生费用的75%。

台湾地区：2011年医疗机构总数为21135家。其中私立医院为425家，占总医院数量的83.83%。私立诊所20174家，占诊所总数量的97.80%。私立医疗机构病床数为114232张，占医疗机构床位总数的71.18%。

（二）我国多元办医发展概况

截至2011年底，中国已有民营医院8053所，占全国医院总数的37.2%。医改3年以来，我国民营医院的数量增加了56.2%，门诊量增加了57.9%，住院量增加了101.2%。社会资本办医已经成为我国医疗服务体系的重要组成部分，其社会知名度、患者认可度逐年上升，在缓解群众就医困难方面发挥了一定作用。

三、多元化办医格局可能存在的问题

（一）公立医院集团化或规模化扩张对非公立医疗机构的挤出效应。

（二）非公立医疗机构培养的人才向公立医院的流失。

（三）非公立医院医疗团队和管理团队的建设难。

（四）医师多点执业推行难。

（五）“标准壁垒”和“行政壁垒”。

四、优化多元化办医格局的基本思路

（一）规划先行，加快完善我国社会资本办医发展战略和实施细则

2010年，《国务院关于鼓励和引导民间投资健康发展的若干意见》（简称“新36条”）发布。“新36条”旨在创造公平竞争、平等准入的市场环境，进一步拓宽民间投资的领域和范围，发挥国有资本和社会办经济各自的积极性，推动我国经济结构优化升级不断完善。医疗服务业作为现代服务业的重要组成部分，与经济社会各领域融合度很高、产业规模很大，发展潜力巨大。鼓励和引导社会资本办医，推动医疗服务业大发展，是当前稳增长、调结构、惠民生的必然要求。建议有关部门，尽快制订社会资本办医的中长期规划，完善相关配套政策及其实施细则。

（二）统筹兼顾，为社会办医合理预留乃至让渡空间

为社会资本办医预留发展空间，是各地普遍的做法。当前，在公立医院强大的竞争压力下，保证社会资本能够顺利利用预留空间是必须加以解决的问题。要采取有力措施逐步控制公立医院的扩张态势，既要防止公立医院蚕食为社会办医预留的发展空间，又要安排好公立医院从适宜社会资本办医的领域有计划、有步骤地退出，为社会办医疗机构发展让渡必要的空间。

（三）强化监管，引导社会资本办医走良性发展之路

树立监管就是服务，监管就是鼓励，监督就是引导的理念，进一步健全管理体制，完善监管机制，加强对社会办医疗机构的医疗行为的监管，清理医疗服务市场环境，整顿医疗服务市场秩序，打击和清除不法机构，维护合法经营者的利益和声誉，维护人民健康，保护守法诚信经营者的声誉。创造性地加强医疗质量动态监管，加大人才培训力度，推动医疗质量的持续改进，健全社会办医疗机构的医疗风险的防范机制，最大限度地控制的防止不良事件的发生。

五、优化多元化办医格局的建议

（一）加强组织领导，寻求重点突破

破解社会办医疗机构政策落实难，离不开提高各级领导执行政策的积极性和自觉性。建议将社会办医疗机构发展状况纳入各级相关行政主管部门政绩考核指标，为政策执行者转变观念创造条件，为打破“玻璃门”现象提供基础。

各级卫生行政部门应设立民营医疗机构管理部门，并明确其管理职能，把现在分散在多个部门的社会办医疗机构

行政管理职能统一起来，完善社会办医疗机构行政管理体制。

各地应把公立医院整体转制作为破解发展社会资本办医难题的一个突破口。调研发现，在公立医疗资源相对过剩地区，实行规模以上公立医院整体转制，是尽快激活区域内医疗市场的一条途径。建议在一些公立医院多家并存的县（市），适当转制一些公立医院，以形成公立与非公立医院相对均衡的市场竞争格局。

（二）推动政策创新，促进人才流动

积极推进人事管理、社会保障、医师多点执业、科研立项等制约人才自由流动政策的创新。

鼓励各地政府就给予部分社会办医疗机构一定数量的事业编制指标进行试点。

探索允许部分公办医疗机构人员到社会办医疗机构工作，将来还可以回到原单位工作，并恢复事业单位身份的管理办法。

鼓励和引导医务人员在公立和非公立机构间自由流动。取消医师多点执业必须取得第一执业地点同意的规定。

健全医务人员基本医疗保险和养老保险等社会保障政策，完善公立医院医务人员自由流动后其事业单位身份的保留或解除事业单位身份后的社会保障如何解决等相关政策。

将社会办医疗机构纳入各地引进人才专项计划并同公立医院享受相同政策。

（三）消除发展壁垒，全面开放市场

全面开放医疗服务市场。从准入、医保定点、医院定级、大型医用设备配置、建设用地、筹资融资、税收征管等方面，逐步排除影响市场开放和市场进入有形壁垒和无形壁垒。

各地在制定本地区域卫生规划、医疗机构设置规划和其他医疗卫生资源配置规划时，要尽早明确社会资本办医能够进入的区域以及举办医疗机构的类别、专业和规模等，使社会资本可以通过公开渠道了解和掌握什么地方可以办医院、什么地方可以办门诊部等重要信息。

（四）加大改革力度，优化发展环境。

建议根据医疗机构经营的行业特点，适当延长其税收减免期限。营利性医疗机构自用房产、土地，报主管地税机关备案后，自取得执业登记之日起，5年内免征房产税、城镇土地使用税。营利性医疗机构新设后，按照高新技术企业税收政策，享受企业所得税“两免三减半”政策，此后按15%的税率征收企业所得税。

积极落实社会办医疗机构医保定点政策。社会办医疗机构与公立医疗在医保定点管理上一视同仁。符合医保定点管理相关规定的社会办医疗机构，可按程序申请成为城镇基本医疗保险、新型农村合作医疗、工伤保险、生育保险、医疗救助等社会保障定点服务单位，执行与公立医疗机构相同政策，审批机构不得拖延审批时间或以任何理由拒绝审批。

各地实施医改措施时，对实行药品零差率等政策的社会举办的医疗机构，应给予相应的补助，为社会办医疗机构的发展营造平等竞争的环境。

（五）加强监管力度，确保良性发展

在各项医疗服务规范及各方面技术质量监控活动中将社会办医疗机构纳入。严禁社会办医疗机构超范围服务，依法打击非法行医活动和医疗欺诈行为。规范社会办医疗机构医疗广告发布行为，严禁发布虚假、违法医疗广告。加强对社会办医疗机构的质量监管，要把社会办医疗机构纳入医疗质量控制评价体系，通过日常监督管理、医疗机构校验和医师定期考核等手段，对社会办医疗机构及其医务人员执业情况进行检查、评估和审核。培育和增强社会办医疗机构的社会责任感。增强非公立医疗机构的社会责任意识，坚持以病人为中心，加强医德医风建设，做到诚信执业。进一步培育和完善社会办医疗机构行业协会，充分发挥其在行业自律等方面的积极作用。

（六）实现公平宣传，重塑社会形象

建立社会办医院和公立医院公平宣传的环境。新闻媒体在对社会办医疗机构医患关系的报道上实事求是，给社会办医院在纠纷的处理和工作环境上创造一些较为宽松的条件。

为社会办医疗机构创造经验交流、技术交流、机构管理等各方面平台。有计划、有目的培养典型社会办机构，加强宣传引导，提高其社会公信力和美誉度，树立其良好社会形象。（作者单位：河北经贸大学）

参考文献：

[1]《国务院关于印发“十二五”期间深化医药卫生体制改革规划暨实施方案的通知》

[2]闫磊磊，王欢，张亮.从新医改方案解析社会资本发展公立医院的政策环境[J].中国卫生事业管理杂志，2009，（第9期）.

[3]熊季霞，陆荣强.新医改背景下公立医院理事会型治理模式的特点及评价[J].中国卫生事业管理，2012，（第9期）.

[4]潘洪其.编读互动：医改应放开社会资本准入[J].浙江经济杂志，2011，（第23期）.