试论公共组织管理层次与管理幅度的权衡

关克鑫

摘要：组织是现代社会实现良性运转的重要纽带，在公共管理过程中，设计良好，运行有效的组织发挥着非常重要的作用。本文从发挥公共组织的核心问题公共组织的结构问题出发，重点探讨了公共组织中管理层次和管理幅度这一对矛盾，通过对管理层次和管理幅度对公共管理事业的影响及其在具体的管理活动中的确立方法的分析，得出要权衡管理层次和管理幅度，综合的品德结构、互补的知识结构、优化的智能结构、配套的专业结构、梯形的年龄结构和协调的气质结构等等诸多方面协同配套的科学合理的公共组织结构是发挥公共组织功效的关键的结论。

关键词：公共组织 管理层次 管理幅度

0 引言

组织的出现，提高了社会公众活动的效率，公共管理的有效实施，离不开一定的组织载体。可以说掌握公共组织理论是有效实施公共管理的重要基础，这也正是公共组织及其理论的重要性所在。

1 组织的理解和认识

“组织”一词，不同人有不同的理解。中文“组织”一词源于“纺织”，古有“树桑麻，习组织”之说。在英文里，“组织”（Organization）则源于“器官”（Organ）。1873年，英国哲学家斯宾塞将“组织”一词引入社会学领域，而后现代组织理论的奠基人之一的巴纳德赋予了组织一个全新的定义：“一个有意识的协调两个或两个以上活动与力量的系统。”现代管理学认为，组织是指在一定的社会环境中，人们通过相互交往而形成的具有共同心理意识，并为实现某一特定目标而按一定的方式联合起来的有机整体。这也是迄今较为权威的定义。那么何谓公共组织呢？我较为同意张成福老师的观点，“公共组织，从广义而言，是指凡不是以盈利为目的、以服务大众，提高公共利益为宗旨的组织；狭义上讲，乃是行使行政权，达成公共目的的组织。”

2 组织在公共管理中的关键作用的核心因素

既然公共组织及其理论有有效实施公共管理的重要基础，那么发挥公共组织在公共管理中的关键作用的核心因素到底在哪呢？作者以为，在于体制，亦即公共组织的结构，公共管理通过公共权力的有效实现为基础，而权力的实现又在体制中得以体现，权力是公共管理的抽象“内核”，而体制是权力的外在的静态结构，而公共管理则是权力和体制运行和实践的动态过程。也就是说，体制是权力的物化，权力通过体制实现，而体制的状况直接决定了行政权力实现的程度。

3 体制的核心问题

那么体制的核心问题又在于什么呢？体制从根本上说，是完成某一任务、实现某一目标或领导某一事业所需要的机构设置和权力划分程度，它是公共关系的制度化和体系化。所以，体制的核心问题，亦即发挥公共组织及其理论在公共管理中的关键作用的核心因素是：公共组织的结构，即机构设置问题，其体现在管理技术和理论上，即是管理层次和管理幅度的权衡。

结构实际上可以理解为各种构成因素的联系方式，纵向联系和横向联系，这两种联系自然引出管理层次和管理幅度的问题。管理层次是公共组织内部纵向划分的等级数，管理幅度是公共组织内部横向划分类别数。

首先从管理层次上讲：管理者是社会的精英分子，管理者素质的高低直接关系到管理水平和管理工作的成败。高、中、基三层领导者要具备良好的管理素质。具体来说，要有良好的思想意识和政治品德；要有适合于组织本身的通才和专才比例；要么远见卓识、善于谋划，要么思想敏锐、积极活跃，要么运筹帷幄、指揮若定，要么身先士卒、任劳任怨，要么舌战群儒、左右逢源；是老年，您就“深谋远虑”，是中年你就“勇于擎天”，是青年，您就“奋发有为”。

接着来看管理幅度：在具体的定制管理幅度时，管理者必须考虑两个重要的因素。一是部下需要接受指导的时间以及部下的专业技术能力。二是大部分员工都不喜欢被严密监督，严密的监督会导致员工士气的低落。洛克希勒公司的经验表明，决定一位管理人员的控制幅度的因素有下面六项：①部下工作的相似程度；②部下工作地点的远近；③部下工作的复杂性；④部下工作所需的监督及控制程度；⑤部下对协调所需的程度；⑥部下必须参与的计划的重要性和复杂性。综合这六项因素，然后确定理想的控制幅度。一般来说，部下的工作越复杂，就越需要监督，控制幅度越小。反之亦然。当然，还要考虑最后确定的幅度能不能使员工有满意度，能够提高员工的士气。

二者综合起来来看，从一般上来讲，当人员一定时，层次和幅度呈反比例关系。在管理中强调管理层次和幅度的适度，主要应该本着这样的原则：如果幅度过小，将会造成管理层次的增加，使得沟通更加困难和复杂，而且也会影响基层成员的自尊心，容易使其产生微不足道的自卑感。 反之，如果幅度过大，则管理层次减少，人与人之间的关系就越复杂。这就提示我们，一个管理者如果管理的下属太多，就会引起复杂的人际关系。因此，不仅要把幅度控制在适度的范围，还要加强部门和人员之间的沟通。

4 结束语

总之，管理层次上要高层、中层、基层具体问题具体分析，管理幅度上，要因人因时因事而制宜，从而实现综合的品德结构、互补的知识结构、优化的智能结构、配套的专业结构、梯形的年龄结构和协调的气质结构等等诸多方面协同配套的科学合理的公共组织结构。这才是发挥公共组织及其理论在公共管理中的重要作用的关键所在。

参考文献：

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