当前刑事立案监督工作机制之完善

付强

内容摘要：立案监督权是检察机关享有的诉讼监督权的重要组成部分。但在司法实践中却存在案件线索来源匮乏、启动标准模糊、监督信息有限、监督效果较差、工作机制不科学等问题。立足现有法律规定，通过健全信息发现机制、细化立案监督启动标准、完善立案监督调查机制、强化后续监督机制等工作机制，走出目前立案监督工作面临的困境。

关键词：制度设计 人权保障 存在问题 工作机制

在我国，立案是刑事诉讼程序中一个独立的诉讼阶段。司法实践中，有案不立、以罚代刑、不破不立、群众合法权益收到侵害的现象时有发生，立案监督案件当前呈现快速增长的势头。以北京市海淀区为例，2011年海淀区人民检察院受理当事人申请立案监督15件，2012年受理21件，2013年受理23件，从三年的受案数量看，2013年较之2011年增长了34.8%。对不应当立案而立案的案件撤案率大幅度提升。2011年海淀区人民检察院对不应当立案而立案监督撤案为0件，2013年在海淀区人民检察院受理的3起不应当立案而立案的案件来看，通知公安机关撤销案件2件，较之2011年增长了200%。实践中，由于刑事立案监督在制度设计和实际操作中还存在诸多问题，使得立案监督的效果不尽人意。检察机关作为刑事立案监督的主体，研究立案监督存在问题及成因，立足实际，完善刑事立案监督的工作机制对于保障刑事立案监督效力有着重要意义。

一、刑事立案监督是符合我国国情的制度设计

在世界范围来看，不论是英美法系或者大陆法系国家，都未将立案作为启动侦查的独立诉讼程序。在英国，只要有公民的告发，警察就可以对犯罪进行侦查。[1]《德国刑事诉讼法》规定检察院或警察机构部门得到有关犯罪情况报告，就应当对事实情况进行审查——即侦查。[2]上述国家均没有规定独立的立案程序，没有立案程序，也就不存在对立案的监督。基于此有部分学者认为立案程序本身即为一道多余的法定程序，主张取消立案程序，不需要特定的审批，直接参照其他国家和地区的做法，加强检察机关或法院对侦查措施的监督、制约。上述观点欠妥当，未认识到我国特殊的刑事诉讼制度。

我国的刑事诉讼流程分为立案、侦查、公诉、审判和执行五个相对独立的阶段。其中立案是刑事诉讼的启动程序，其内容包括受案、审查、决定刑事立案或者不立案等具体诉讼行为。在刑事诉讼中立案是对国家公权力的应用，立案决定标志着刑事追诉程序的启动，公民的合法权益潜在的受到不当侦查行为的侵害。需要通过侦查主体之外的机关行使立案监督权力对侦查主体进行制约。这样的制度设计符合权力制约理论。我国刑事诉讼法根据权力制约理论，科学的界定了立案主体和立案监督主体，将立案监督的权力赋予检察机关，为防止立案权力的滥用、有效打击犯罪和保障人权创设了制度上的条件。因此，我国《刑事诉讼法》规定的刑事立案监督是我国法律监督体系的重要组成部分，是与我国刑事诉讼程序相适应的法律制度。

二、刑事立案监督存在的问题

（一）刑事立案监督相关立法存在漏洞

2012年新修订的《刑事诉讼法》在很多方面都取得了进步，但在立案监督领域，几乎未有变化。立法上的漏洞，造成实践中刑事立案监督工作难以进行有效开展。

（二）难以发现立案阶段的案件信息

当前检察机关主要是通过两个方面发现立案监督案件线索，第一是在办理审查逮捕、审查起诉过程中自行发现;第二是控告申诉部门接受到的当事人提出的控告及群众来信来访。实践中由于检察机关并不了解公安机关受理案件时的相关信息，公安机关立案后又撤案的情况也不会通知检察机关，因此检察机关获取信息存在局限性和滞后性。因此，在立案的相关信息上，公安机关和检察机关存在信息不对称的问题，线索来源匮乏导致立案监督工作难以有效开展。

（三）刑事立案监督启动的标准过高

检察机关作为法律授权的立案监督主体，从程序上保障立案权力的合法行使，排除公安机关立案权力对社会生活的无序扩张，既是法律监督权的必然要求，又是现代法治国家的应有之义。因此，确定刑事立案监督的启动标准就显得尤为重要。

《人民检察院立案监督工作问题解答》第10条规定：“……人民检察院通知公安机关立案的案件，应当从严掌握，一般应是能够逮捕、起诉、判刑的案件”。司法实践中，立案监督案件的考核也是“能捕、能诉、能判”的标准执行，应该说以“三能”作为刑事立案监督的条件可以提高刑事立案监督案件的成功率，并且还可以在公安机关面前树立法律监督者的权威形象。但是，“三能”标准本身也是有悖诉讼原理。“检察机关在立案监督时就已经确信证据达到了‘能捕、能诉、能判的标准，其后的批捕、起诉就只不过起了一个走过场的作用。刑事诉讼程序的设置被虚化，功能被倒置。”[3]以北京市海淀区为例，对应当立案而不立案的案件立案率、获得有罪判决率低。2011年至今我院受理应当不立案而立案的案件55件，其中公安机关主动立案或通知公安机关立案6件，立案率仅为10.9%;从立案后的延伸监督效果看，有3件被移送审查批准逮捕，而仅有1件被依法批准逮捕，并移送审查起诉。因此，将能够逮捕、起诉、判刑的案件标准作为刑事立案监督的启动标准，无疑会导致大量符合立案条件的案件线索被排除在立案监督的范围之外，对于被害人难以起到司法救济功能。

（四）监督过程中的调查权难以落实

最高人民检察院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定》第8条首次规定了人民检察院在立案阶段的调查核实权，并对调查的方式和公安机关配合调查的义务提出要求（可以询问办案人员和有关当事人，查阅、复印公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤销案件、治安处罚、劳动教养等相关法律文书及案卷材料，公安机关应当配合），但该项制度在操作过程中因缺乏明确的程序性规定，基层公安机关往往不配合。没有完整详细的调查，检察机关即使掌握了案件信息线索，无法核实公安机关（不）立案的理由是否正确，最终无法确定该案件是否符合立案条件。

三、完善刑事立案监督工作机制的对策

理论研究一定程度上能够推动立法的完善，但动辄以修改立法的建议来解决实践中的问题毕竟不是务实之举。在现有立法情况下，立足司法实践，完善立案监督的工作机制，对于提升刑事立案监督工作有着更为现实的意义。

（一）健全刑事立案监督案件线索的发现机制

要克服线索匮乏问题，首要的就是构建信息通报制度。最高人民检察院、公安部《关于刑事立案监督有关问题的规定》完善了信息交互制度，要求公安机关与人民检察院应当建立刑事案件信息通报制度;有条件的地方，还应当建立刑事案件信息共享平台;对于立案监督的案件，在审查逮捕、审查起诉时，检察机关应当及时录入刑事立案监督信息。这一措施为检察机关构建与公安机关的信息通报制度提供了制度保障。实践中需要解决信息通报的范围及时效性问题。首先，应当明确界定信息通报的范围。科学、合理的信息通报范围应当覆盖刑事案件发案、受理、立案、破案的动态全过程。其次，应当保障信息通报及时性，相关信息应及时录入信息共享平台。

（二）细化刑事立案监督的启动机制

刑事立案监督的启动标准应当从立案程序的属性和保障检察监督权威性出发，一方面开启立案监督程序对外具有指令性特征，为了维护法律监督的权威也必须慎重;另一方面，“能捕、能诉、能判”的标准违背了刑事诉讼的客观规律，在司法实践中会导致立案监督工作难以开展。在该阶段不应当提出过高要求。[4]立案监督包括必备要件和选择性要件两个方面：

第一是必备要件。首先要确认管辖权。其次，要确定是否符合刑事诉讼法规定的立案条件。第二是选择性条件。即在符合必备要件的前提后，符合选择性要件之一就可以启动立案监督程序。

1.公安机关对报案或者发现犯罪事实、犯罪嫌疑人而没有作出刑事立案决定的。这里需要注意公安机关“不立案”和“未立案”的实质区别，“不立案”是指公安机关已经接到报案或者发现了犯罪事实、犯罪嫌疑人的线索，经过审查后已决定不予立案，并出具了《不予立案决定书》;“未立案”则是由于公安机关没有接到报案，或者公安机关尚未发现犯罪事实或犯罪嫌疑人的线索，或者公安机关虽然发现了犯罪事实，但正在做立案前的审查核实工作，公安机关从而没有

做出立案决定。

2.公安机关有罪不究、以罚代刑降格处理的情形。实践中存在公安机关将刑事案件治安处罚或者已经刑事立案但又改为治安处罚的案件，其实质是公安机关对刑事案件作为非刑事案件降格处理，相当于撤销案件。

3.人民检察院认为应当对犯罪嫌疑人追究刑事责任，但公安机关已将被拘留、监视居住或者取保候审的犯罪嫌疑人以不涉嫌犯罪为由解除强制措施或撤销案件的。

4.人民检察院发现正在被执行刑罚的罪犯在判决宣告以前，还有其他公安机关已经掌握、发现的犯罪事实应当立案侦查而公安机关已决定不立案侦查的。

（三）完善刑事立案监督的程序机制

当前我国刑事立案监督的程序不够完善，对于一些必有程序缺少具体的操作规则，使得立案监督的效果大打折扣。只有完善刑事立案监督程序机制，才能突破立案监督工作面临的瓶颈。

1.规范案件线索的受理。对于被害人及其法定代理人、近亲属的控告申诉。检察机关应当立即受理登记，制作《案件线索登记表》，该登记表应包括案件线索名称、受理人、受理时间等必备的要素;对社会公众的举报，依照控告申诉程序办理，为了保证刑事立案监督的准确性，必要时可以要求举报人提供有关材料，以便调查核实;对于检察机关在工作中自行发现的案件线索，各部门应及时向侦查监督部门移送本部门发现的立案监督线索，由侦查监督部门填写相关的审查资料;

2.细化立案监督的调查机制。《人民检察院刑事诉讼规则（试行）》第555条、556条均规定了检察机关在受理立案监督的案件线索后，可以调查核实有关证据材料，询问办案人员、当事人，查阅复制公安机关相关法律文书及案卷材料。通过调查可以核实案件信息的真实性以及案件事实是否达到立案的标准，可以说调查的效果是决定检察机关是否通知公安机关立案的关键，对于确保刑事立案监督的质量有着重要意义。但需要明确的是立案监督中行使的调查权性质上与侦查权有着本质区别。检察机关行使调查权应以不影响公安机关的侦查为前提：

第一，从调查方式上讲，检察机关的调查以书面审查为主，必要的时候依照法律程序可以询问办案人员和有关当事人，查阅、复印公安机关刑事受案、立案、破案等登记表册和立案、不立案、撤销案件、治安处罚、劳动教养等相关法律文书及案卷材料。

第二，从调查内容上讲，一方面，对案件线索的实体内容进行调查，核实其是否符合立案的条件。需要调查是否有犯罪事实或者犯罪嫌疑人，同时要核实需要追究刑事责任的证据是否真实存在。另一方面，检察机关应当调查不立案的理由是否真实。如公安机关已经立案的，检察机关应要求公安机关提供立案的相关法律文书。如果核实公安机关的回复不真实，根据情况发出纠正违法意见书，督促公安机关立案;

（四）加强刑事立案监督后续督促机制

为保证立案监督案件的质量和效果，侦查监督部门可以通过介入侦查活动，发挥引导侦查取证的作用。《刑事立案监督规定》赋予检察机关发催办函的方式以保障检察机关立案监督效果。由于我国并未采取检警一体的模式，而是检警关系是分工配合、相互制约的模式，在引导侦查的方式上，检察机关应当把重点放到监督上来，因为引导侦查既不是领导侦查，也不是指挥侦查，更不是代替侦查。在后续的引导侦查阶段，检察机关要通过案件会商、座谈纪要、提前介入等方式与公安机关减少分歧、增加共识、明确分工，发挥各自机关的优势，在配合中加强监督，在监督中体现配合，保障刑事立案监督的效果。

改进和完善刑事立案监督工作机制对于保障刑事立案监督的效果有着重要意义。如霍姆斯所言“法律的生命在于经验而不在于逻辑”，当前我国新一轮的司法改革已经起航，以此轮司法改革为契机，立足我国国情，建立起符合我国刑事诉讼要求的一套刑事立案监督工作机制，更好的维护司法公正和法制的统一。

注释：

[1]王以真：《外国刑事诉讼法学》，北京大学出版社1994年版，第169页。

[2]《德国刑事诉讼法典》，李昌珂译，中国政法大学出版社1995年版，第78页。

[3]王志刚：《论立案监督程序的正当化构建》，载《行政与法》2009年第9期。

[4]林冰：《刑事立案监督问题研究》，载《检察实务问题研究》2004年第8期。