检察机关提起公益诉讼探析

张宁红 乔舸平

内容摘要：公益诉讼是指特定的国家机关和相关的组织和个人，根据法律的授权，对违反法律、法规，侵犯国家利益、社会利益或不特定的他人利益的行为，向法院起诉，由法院依法追究相对人法律责任的活动。公益诉讼在我国目前还未正式纳入立法程序，司法实践中检察机关在提起公益诉讼方面作了一些有益的尝试，取得了明显的效果。检察机关提起公益诉讼，是我国建立公益诉讼制度，维护国家利益和社会公共利益，实现国家法治的客观需要。

关键词：检察机关 提起 公益诉讼

自检察制度产生以来，检察机关就以国家利益和公共利益代表的面目出现。在大陆法系国家，检察官有时作为行政审判组织的组成部分，代表政府或公共利益，参与行政诉讼活动。如德国的公益代表人制度，即由检察机关作为公益代表人，来实现对公共事务、公共利益的保护。英美法系国家强调对私人权利的保护，检察机关较少介入司法审查活动，只有在案件涉及公共利益时，法律才授权检察官以原告身份提起司法审查。如英美的私人检察总长制度即为检察机关维护国家或公共利益而参与行政诉讼的一项重要制度。

我国建国初期曾经赋予检察机关代表国家公益参与民事、行政诉讼的职权，新中国成立初期的《中央人民政府最高人民检察署暂行组织条例》（1951年）和人民检察院组织法（1954年）等法律，均确立了检察机关代表国家利益和社会公共利益提起民事诉讼的制度。检察机关在保护国家和社会公共利益方面，发挥了积极的作用。后来由于文化大革命，检察工作、检察制度都遭受严重破坏，1978年重建检察机关时，由于检察系统内部意见不统一，出于“惟刑事论”的思想，认为检察机关人力不足，无暇顾及民事、行政监督，致使检察机关的这一职责未能得以继续贯彻实施。而根据我国《民事诉讼法》、《行政诉讼法》中关于起诉权的规定，要提起诉讼必须是自身合法权益受到侵犯的自然人、法人或其他组织，否则依据“不告不理”原则无法启动审判程序。目前我国公益诉讼制度的缺失不利于加强对我国国有资产、社会公共事务的管理和监督，公益诉讼案件侵犯的对象主要是抽象的国家和社会公共利益，这样就常常出现在法律上无法找到一个适合的原告，使得国家和社会的公共利益白白地遭受损失，以至迫切要求建立公益诉讼制度的呼声越来越高。

一、检察机关作为公益诉讼的适格主体的法律依据

所谓主体适格，是指在具体案件的诉讼中，能够作为当事人进行诉讼的资格，且能获得本案判决的诉讼法上的权利或地位。我国《民事诉讼法》第108条规定：“原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织”;《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或其他组织认为行政机关或行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依据行政诉讼法向人民法院提起诉讼”。该原则的出发点在于，救济是与权利相关联的，因此只有那些自身权利受到威胁的人才有资格获得救济，其余任何人在法律面前都没有这种必要的资格。“直接利害关系原则”在避免公民滥用诉权，浪费司法资源方面起到很大的作用。但随着社会的进步和现代法治的发展，严格的“直接利害关系原则”受到了质疑和挑战。既然公益诉讼保护的是国家利益和社会公共利益，而国家利益和社会公共利益与公民个人的利益又是唇齿相依、休戚相关的，那么检察机关、任何组织和个人都可以依此顺理成章的成为公益诉讼的适格当事人，即具有原告资格。

对于检察机关提起公益诉讼的法律依据，我们可以从以下三个角度阐述：

一是基本法角度。我国《宪法》第129条规定：“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”我国《人民检察院组织法》第一条也作出了相同的规定。《中华人民共和国检察官法》第6条规定：“检察官职责：依法进行法律监督工作;代表国家进行公诉”。不难看出，我国检察机关是法律的监督机关，它主要是通过监督国家机关及其工作人员执行法律、遵守法律，保证国家法律得到正确、统一实施来维护国家、社会的利益。检察机关提起民事公益诉讼，体现了宪法的人民主权和法治原则两个基本理念。但是我们也应当看到，检察机关提起民事诉讼虽然目前存在很多理论上的缺陷，但也存在必要性与可能性。因为根据我国国情，检察机关通过提起民事公益诉讼的方式弥补公共利益保护方面，特别是国有资产保护中存在的巨大漏洞具有现实的必要性和紧迫性，其作为传统的公益代表机关提起公益诉讼无疑是最适合的，是国家干预原则的直接体现。

二是诉讼法角度。我国的《刑事诉讼法》第8条、《民事诉讼法》第14条、《行政诉讼法》第10条均以基本原则的方式分别规定人民检察院对刑事诉讼、民事诉讼、行政诉讼实行法律监督。因而，检察机关作为法定的法律监督机关，对诉讼活动的监督应当是全方位的，监督的内涵是广泛的。笔者认为，提起公益诉讼，通过这种途径维护国家和社会公共利益，正是监督的内涵所在。

三是实体法角度。检察机关既然有权监督社会各机关、团体、企事业单位、公民是否遵守中华人民共和国宪法和法律的规定，那么对于违反实体法者，检察机关有权监督并让其受到法律的制裁。对于侵犯国家和社会公共利益者，在无适合当事人的情况下，为维护国家和社会公共利益，检察机关作为法律的监督者，依职权向法院提出诉讼请求符合法律的规定。

二、检察机关提起公益诉讼的案件范围

由于我国检察机关的性质和资源的紧张，检察机关不可能也没有必要参与所有的民事案件，其参与的公益诉讼案件应当有一个特定的范围既只能是涉及国家、社会和公民重大利益的案件。因此，我国的民事行政公益诉讼应贯彻公力救济有限原则，其范围、条件、程序都有严格的限制。

第一，国有资产流失案件。当前我国经济处于转轨时期，当事人对国有资产合资、联营、产权交易、签订合同过程中，以合法的形式掩盖非法目的，造成大额的国有资产流失，检察机关应当向人民法院提起诉讼;

第二，公害案件。公害案件也就是通常所说的直接造成不特定多数人的人身、财产损害的环境污染事件。近年来，环境污染事件明显增多，然而由此引起的诉讼却寥寥无几。其主要原因是我国现行法律确立的权利主体偏离了社会现实需要。赋予检察机关对这类案件的起诉权，就可以使公众利益受到保护。

第三，其他公共利益受到损害的案件。其他公共利益受到损害的案件，也必然造成公众的不满，因此而引起的争议也就客观存在。按照现行法律，对于上述事件，只有极少数享有起诉权或者任何公民、法人对这种行为均无起诉权。检察机关应当作为代表公共利益的法律主体，向法院起诉。

第四，没有起诉主体的民事案件。在民事纠纷中，有些没有起诉主体，无法向法院提起诉讼，而受害人的利益又须予以法律保护。例如，对于已经破产的国有企业，在清算中遗漏了债权，无法继续向债务人主张权利，对此检察机关可以作为原告起诉，代表国家向债务人主张权利。

三、检察机关参与公益诉讼的多种形式

（一）检察机关督促提起公益诉讼

所谓督促起诉，就是检察机关并不直接提起公益诉讼，而是敦促其他具有公益诉权的主体提起公益诉讼。如前所述，对于公益诉讼，检察机关保留最终的启动权。但这并非意味着检察机关对于任何公益诉讼均要亲自以原告的身份发动诉讼;检察机关是否以原告身份提起公益诉讼，取决于其多方面的考虑。督促起诉为检察机关直接提起公益诉讼积累了丰富的实践素材和经验。

（二）检察机关提起附带民事诉讼

在检察机关提起的刑事诉讼中，可以就涉及公益问题提起公益诉讼;此时，公益诉讼乃是在刑事诉讼中一并获得解决的。

（三）检察机关支持起诉

《民事诉讼法》第15条规定：“机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉”。该原则的直接措辞并没有提到“检察机关”，但通常认为，该条中的“机关”一词，就包括了“检察机关”。

（四）检察机关独立诉讼

检察机关独立提起公益诉讼，是检察机关参与公益诉讼最为完整的一种形式。在这种形式中，检察机关享有诉讼中原告人所能够享有的一切权能，同时还拥有一般的诉讼原告人所不具有的特殊权能，这就是对诉讼审判过程的监督权。这种监督权是客观存在的，正是这种监督权的客观存在，构成了检察机关独立诉讼与其他主体提起公益诉讼之间的本质区别。这种形式在实践中正处在不断推广之中。

四、检察机关提起公益诉讼的立法建议

随着一些地方检察机关偿试和探索检察机关提起公益诉讼，检察机关提起公益诉讼对于保护国家、社会公众利益的重要性已逐渐体现出来。但是由于目前我国法律尚未明确赋予检察机关提起公益诉讼的权利，这就给实际操作带来了许多困难。如果法律不赋予检察机关提起公益诉讼权的话，这些国家利益、社会公众利益就不能很好地得到保护。因此，笔者建议在民事诉讼法中对检察机关提起公益诉讼的权利作出明文规定。

第一，修改《民事诉讼法》，在总则中规定一项基本原则：在国家利益、社会公共利益及有关公民重要权利受到侵害而无人起诉时，人民检察机关有权向人民法院提起民事诉讼，追究违法者的民事责任，以保护国家、社会和公民的合法权益。

第二，制定一个独立的《公益诉讼法》。目前的民事诉讼法主要适用于私益诉讼，对公益诉讼只能作出一个原则性的规定。其他的法律，尤其是实体法，如民法、经济法等等，由于其性质的缘故，也不可能对公益诉讼的程序事项作出过多的周密的规范，只能规定一些实体性的事项。而公益诉讼制度既涉及大量的程序问题，又涉及较多的实体问题，是实体和程序兼顾的综合性法律制度，因而应当作出单独的立法规定。单独制定《公益诉讼法》还有一个好处，就是可以强化对公民、社会组织以及检察机关等国家机构等公益诉权的切实保障，从而使公益诉讼制度能够真正发挥作用，确保国家利益和公共利益不受损害，或者在受到损害后能够获得有效的司法救济。

第三，完善立法，系统规定检察监督的方式和程序。应明确列举人民检察机关可以提起民事公诉的案件类型。同时，立法也应当规定一个兜底条款，对公益诉讼设定若干标准，供法院在判断时具体加以运用。

第四，建立“民事公诉人”制度。在检察机关内部，通过考核等程序，确立民事公诉人资格制度。根据该制度，凡被赋予民事公诉人资格的检察官，在符合法定条件下，可以独立提起公益诉讼，同时在必要时，也可以在涉及弱势群体保护的案件中参与诉讼，支持诉讼，监督诉讼的公正处理。

第五，充分发挥检察建议的作用。通过公益诉讼的提起和进行，检察机关会发现很多涉及社会公共政策、公共管理以及公共立法等方面的问题，对于这些问题，检察机关应当本着通过一案、解决一片的原则，积极提出检察建议，以促进立法完善和行政管理机制的完善。

总之，通过检察机关对公益诉讼的积极探索，及从我国的社会现状和未来发展趋势来看，公益诉讼制度在我国都有其设立的必要性和紧迫性。中共中央十八届四中全会提出探索建立检察机关提起公益诉讼的制度，通过赋予检察机关提起公益诉讼的权力，拓宽检察院对民事诉讼的监督权，使检察院有权参与、提起民事诉讼，特别是公益诉讼，以法治思维、法治方式有效的化解社会矛盾，更能体现社会主义的法治理念，依法治国的基本方略，对激发公民个人乃至全社会保护国家利益和社会公共利益的积极性有深远影响，对我国加快实现法治社会也将起到很大的促进作用。