我国“农民”转“市民”问题上政府角色定位研究

谷正艳

摘 要：“农民”转“市民”问题是近年来政府和公众关注的焦点，也是我国现代化发展和社会结构变迁的必然趋势，能否顺利进行，将直接影响整个国民经济发展的敏感神经。从“农民”转“市民”进程中政府角色的缺位入手，试图对政府在这一问题上的履责路径做以探讨。政府只有担当起制度创新推动者和管理服务创新者的角色，才能更好地推进“农民”转“市民”进程。

关键词：市民化；政府角色；定位

中图分类号：D033 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2015）09-0015-03

“农民”转“市民”问题不仅是实现城镇化，缓解城乡差距的直接推手，而且是实现“四化同步”的必由之路。据相关专家预计，到2020年，从农村转移到城市的人口规模将达3.2亿左右。怎样才能真正让數以亿计的“农民”顺畅地变为“市民”，已经成为全社会普遍关注的焦点。为此，城市政府必须对自身在“农民”转“市民”进程中的角色进行合理而准确的定位，履行好自己的职责。

引言

对于“农民”转“市民”的理解，在这里一定要注意两个基本概念，所谓“农民”即农民工这个特殊的群体；所谓“市民”是指农民工的市民化，而不是整体农民的市民化。市民化不仅是指农民工这一群体离开农村和农业、在城市社会生存和就业的这一地域和职业身份的转变，还意味着农民工要获得作为城市居民的身份和权利，形成城市化的生活方式及行为模式。这一过程一般要经历三个步骤：从事非农业生产活动、定居在城市、融入城市社会。

针对政府在这一问题上的角色定位，当前学术界有两种不同的声音，第一种认为在“农民”转“市民”问题上应完全放弃政府干预，让城市经济随经济的发展自由成长。第二种认为在“农民”转“市民”问题上必须加强政府干预，否则人口的自然流动将会造成城市的不堪重负和资源的过渡稀释。针对以上两种观点，有其合理成分，但又都有失偏颇。作为世界第一人口大国，首先，我国国内就业形势严峻，城乡差距大，如果政府放任城市经济的自由成长，必将会加剧现存的“城市病”，引发新的农村问题。所以在“农民”转“市民”问题上不能完全脱离政府的宏观调控，走市场化道路。其次，政府也不能完全主导我国的城市化道路。因为市场在我国经济活动中的作用日益增大，目前我国的农村经济已具备了支持城市化进程的能力，政府只有通过市场来调动民间的力量，才能有效地加速城市化进程。政府必须与市场形成合理的“分工协作”关系，充当维持市场秩序，保证社会公平的角色，成为服务型政府。

一、当前我国“农民”转“市民”问题上政府角色的缺位

近些年，政府虽然制定了一系列的政策和措施以推进农民工向市民转化，但进展却十分缓慢。究其原因，很大程度上是由于政府政策偏离所造成的，政府没有适时转变角色，为农民工市民化提供良好的外部环境。

（一）制度和政策供给的缺失

我国的政策导向虽然已经从改革开放前的限制农民进城务工转变为十八大以来的有序推进农业转移人口市民化，但是我国政府在这一问题上的配套制度改革与明确的政策导向相比却滞后很多。其中最大的制度障碍就是以户籍制度为标志的城乡分割制度。在市场经济条件下，户籍制度越来越成为制约我国经济和社会全面发展的短板。

与户籍制度这一母体性制度相配套的诸如就业、福利、教育、社会保障等载体性制度则进一步成为其“帮凶”，市民化进程举步维艰。虽然中央一再提出要改革户籍制度，但改革也仅限于一些中小城市。户籍制度的两大传统功能，即“保护城市劳动者优先获得就业机会的作用”和“排斥农村迁移者均等享受城市社会福利待遇的作用”[1]并没有从根本上得到撼动。绝大多数农民工进入的是收入低、工作环境差、待遇差、福利低劣的次属劳动力市场和首属劳动力市场的城市职工相比较他们获得的是“同工不同酬”、“同工不同时”、“同工不同权”的“三同三不同”地位[2]。另外，现行的农村土地制度也是构成农民工市民化的又一制度性障碍。由于土地流转制度不够完善，农民无法获得农村土地所有权带来的全部收益。在城市处于次属劳动力市场的农民工收入有限，而且又不能享有城市职工同等的社会保障，无形间增强了农民工对土地的依赖，因而只能像“候鸟”一样往返奔波于城乡之间，这种情况造成农村土地很难形成规模化经营，也不利于农民工的市民化。

（二）政府职能的错位

在分税制体制下，中央与地方的成本负担现状是影响“农民”转“市民”进程的又一衍生性的政策体制障碍。从理论上讲，农民工市民化作为现代化进程的重要组成部分，其成本理应主要由中央财政来承担，但在实践中却大多落在了地方财政身上，出现了所谓事权与财权、权利与义务不对等的状况。而且随着时间的沉淀，市民化的社会成本会随着农民工规模的增大而增大，解决这一问题的难度也会越来越大。而地方城市政府出于自身利益方面的考虑，对解决这一问题并没有很强的动力。根据测算，未来十年，农民工要真正实现市民化，平均每年要投入约1.6万亿元，这个巨额数字无论是对中央财政或是地方财政都是难以承受的，财政能力的不足致使城市政府在交通、住房、医疗、教育等方面都出现“心有余而力不足”的尴尬。

（三）政府管理的缺责

目前，“农民”转“市民”的困境，其中很重要的一个原因是城市政府社会管理的缺失，甚至存在着一定的角色空位现象。首先，在机构设置上，缺乏对农民工管理的专门机构。只是到了2008年国家才成立了一个专门管理农民工的农民工工作司。然而，“农民”转“市民”问题涉及方方面面的改革和工作，因此，单纯的一个农民工工作司显然是难以胜任的。其次，管理方式缺乏灵活性。农民工工作在城市，户口却在农村，而当前我国的选举、社会保障、司法救济等都和户口挂钩，这给他们实现自身合法权益带来很多不便。同时，政府往往将管理重点放在维护社会治安和稳定上，在履行社会服务职能方面却缺乏经验。改革开放以来形成的强国家——弱社会模式，导致农民工社会参与度不高，这也在一定程度上制约着“农民”转“市民”进程。

（四）政府价值观的偏差

长期以来，一些城市政府出于发展城市经济的考虑，一方面希望大批廉价农民工进城，他们虽然也能够承认农民工为城市建设所做出的贡献，但同时也担心这一具有无限供给潜力的庞大群体进城后会造成人口膨胀、住房紧张、交通拥挤、环境恶化等“城市病”问题，担心农民进城会挤占城市职工的就业岗位。作为公共事务管理者的政府，在制定公共政策时本应有义务按照公平正义的原则进行社会资本再分配。但是一些地方政府往往为了追求利益而摒弃公平正义的信念，剥夺了农民工本应享有的国民待遇，并没有真正发挥其作为社会资本配置主体的作用。

二、今后我国“农民”转“市民”进程中政府角色定位

“农民”转“市民”问题不仅是农民工自身发展的要求，也是全面建成小康社会的必然要求。党的十八大以来，中央多次提到：加快改革户籍制度，有序推进农业转移人口市民化。而政府作为这一进程的主导者，必须明确自身在这一进程中应扮演的角色，切实履行好自己的职责，推动城市化进程的正常运转。

（一）制度创新的推动者

在推进“农民”转“市民”的进程中，政府的制度供给明显不足，为了给农民工群体的市民化提供良好的制度条件和制度保障、尽早地融入城市，政府必须大胆地进行制度创新。

1.改革户籍制度

在我国，市民化进程之所以呈现出“农民—农民工—市民”的中国路径，根本原因在于城乡二元结构下的户籍制度。这一制度人为地造成了农民工与市民的对立，既无效率，也不能兼顾公平。在这一路径中，从农民到农民工的转化比较顺利，而从农民工到市民的转化则十分缓慢。一纸城市户籍的限制，抬高了农民工进城的门槛。因此，政府应逐渐推进户籍制度改革，有步骤地弱化、消解城市户口上附加的各种特权，取消和户籍捆绑在一起的不合理的福利待遇，取消城乡差别，恢复户籍制度本身的管理功能，逐步取消农民进城落户的限制，变城乡二元户籍管理制度为一元户籍管理制度，统一登记为“居民户口”，达到凭身份证“一证走天下”，实现社会的公平、公正。另外，还要加快户籍管理的立法步伐，尽快制定出新的户籍管理法规，在法律的层面使农民工的相关权利切实得到保护。政府应该逐步放宽中小城市的户籍，甚至可以取消户籍制度，对于中小城市而言，接纳农民工的潜力相对较大些，当然，在一些大城市短时间内要完全取消户籍制度也是不现实的。

2.创新土地制度，构建农民退出农业、农村的新型机制

土地的不可流动性是制约“农民”轉“市民”的重要因素。要想让农民工没有后顾之忧地在城市工作和生活，必须解决其在农村的土地收益问题。国家实行土地承包30年不变的政策，目的是为了保障农民的利益，然而，这种政策使土地成为农民福利的同时，也造就了农民头上的枷锁，造就了今天农民工一只脚在农村，一只脚在城市的尴尬“两栖”局面。因此，必须割断农民工与农村土地的“脐带”，使他们勇敢地走出农村，走向城市。土地流转的受阻，“既不利于土地的规模化经营和农村现代化建设，更不利于农民工从农村的退出和城市的融入”[3]。因此，政府必须构建土地流转制度和流转机制，加快土地流转；建立和健全农民自愿退出农村的机制，让农民按照“依法、自愿、有偿”原则，将承包的土地经营权流转；政府要建立对土地流转的监督机制，对流转采取的模式、程序、及相关约束条件等做出明确规定，以确保农村土地合理流转，杜绝改变其农业用途，达到最大限度的资本化，为农民工融入城市提供资金支持。

3.完善社会保障制度

传统的社会保障制度是一种因城乡、身份等的不同而不同的封闭的市民社会保障体系。为了使农民工真正融入城市，转化为市民，必须逐步建立和完善城乡一体化的社会保障制度，由政府向全体公民提供平等的社会保障服务。农民工的社会保障建设是一个系统而复杂的工程，要马上实现农民工与城市居民相同的社会保障对于现实的政府财力来说也是不可能的事情。应遵循“分类指导、分类实施、逐步完善”[4]的原则，逐步建立符合农民工自身特征的医疗保险制度，解决农民工看病贵、看病难的问题；完善农民工失业保险和社会救助制度，保障农民工失业后的基本生活问题；建立长效的农民工养老制度全国联网机制，促进人口的合理流动。

（二）管理服务的创新者

1.政府要树立正确的公共服务理念

政府政策偏离是农民工问题产生的原因，因此，这一问题的解决也应以政府服务的回归而终结。政府在保障农民工权益中的缺位和错位，使得今天一些城市政府对农民工的态度依然是“经济吸纳、社会拒入”。农民工大都被排斥在城市主流社会之外，很多时候，一些地方政府认为管理农民工是为了减少社会问题的产生，这既不利于我国的城市化进程，也不利于和谐社会的构建。对此，城市政府应转变观念，增强服务理念，消除对农民工固有的偏见和歧视，实行无差别化的管理。要将农民工视为城市的平等一员，纳入城市公共服务体系，公平、务实、平等的为其提供各种公共服务，建立“民生为主、政绩次之”的“服务型政府”。构建新的城乡一体化公共服务体系，切实考虑农民工对公共服务的现实要求，在社会保障、就业促进、子女教育、人户衔接等方面为农民工提供贴心到位的服务，赋予农民工在城市生活的能力，建立有利于农民工享受公共服务的工作机制和合理的政策。

2.政府要加强农民工管理机构建设

各级政府要建立专门的农民工管理与服务相结合的常设机构。确立领导责任制，细化行政领导在市民化进程中应承担的职责和权限等，同时建立综合性的官员考核制度，转变单纯依靠GDP的一元化考核指标，提高官员考核中民生指标所占的比重，加强群众监督，从而调动领导干部对“农民”转“市民”工作的重视，激发官员推动市民化进程的热情。明确界定户籍、就业、社会保障、教育等部门的角色和职能，争取各司其职，各负其责。同时，农民工群体也要积极地参与到与农民工有关的社会利益格局的设计中去，使政府做出有利于他们的决定，确保农民工群体的利益得到认可、保证。

3.政府应加大对农民工的培训力度

职业技能培训是增强农民工就业竞争力的重要手段。对于农民工来讲，在城市生存受限，主要是由于其综合素质较低。农民工要想真正融入城市，由“乡下人”转变为“城里人”，就要不断提高自身素质和能力。目前，中國劳动力市场上基本上是供大于求，出于自身利益的考虑，用人单位大都不愿意在职业培训方面对农民工进行额外的投资，而农民工自身又无力承担。针对这种缺位，政府有责任把农民工的培训纳入到政府财政预算之内，实行“同城待遇”，为农民工提供与市民同等的职业技能培训，逐步建立培训投资多样化机制。另外，政府还应注意农民工随迁子女的教育问题，因为这关乎着农民工子女能否最终真正融入城市社会，实现市民化。

4.政府应积极推动农民工与市民的对接

长期以来，无论是城市政府或是城市居民，大都认为对农民工素质低下，因为农民工的大量存在给城市带来了压力、带来了不安定。有些市民甚至认为农民工“抢了自己的饭碗”、威胁到自身的生命财产安全等等。为此，地方政府应改变以城市取向为主导的观念，以媒体为依托，多角度、全方位地宣传农民工群体的先进事迹，增加对农民工传统美德方面的宣传，肯定他们的社会贡献，塑造正面典型形象。通过宣传，增进城市市民对农民工的了解，消除偏见，改变之前对农民工群体普遍存在的刻板印象，为农民工与市民的和谐相处营造良好环境。政府要加强对农民工的思想政治教育，强化其法律意识，树立团队观念，使其勇敢地“走出去”，提升对城市的归属感和认同感。

总之，随着我国城镇化进程的不断推进，“农民”转“市民”问题显得更为迫切。而居于主导地位的政府对此具有不可推卸的责任，在未来，如何正确定位政府在“农民”转“市民”进程中的角色，避免在实践中出现错位、缺位、越位的现象，已成为各级政府的一项重要任务。

参考文献：

[1]蔡.户籍制度改革与城乡社会福利制度统筹[J].经济学动态，2010（12）.

[2]陆学艺.当代中国社会流动[M].北京：社会科学文献出版社，2004：316.

[3]刘传江，徐建玲，等.中国农民工市民化进程研究[M].北京：人民出版社，2008：45.

[4]王春光.城乡结构：中国社会转型中的迟滞者[J].中国农业大学学报，2007（1）.