论转变政府职能的核心

余娜

[摘要] 关于政府与市场的关系，西方经济学发展史上可以分为两个大的派别，它们贯穿于整个西方经济学的八次革命中，即经济自由主义和国家干预主义，这两大派别的历史地位随着经济形势的变化而变化。改革开放37年来，为适应经济和社会发展的新形势，我国政府不断地调整政府职能，与社会主义市场经济的历史发展过程相对应。

[关键词] 国家干预主义；经济自由主义；政府职能；主体性

[DOI] 10.13939/j.cnki.zgsc.2015.30.098

2013年十八届三中全会的召开，政府职能曾再次成为关键词，会议提出：“科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。要健全宏观调控体系，全面正确履行政府职能，优化政府组织结构，提高科学管理水平。”这样的表述看起来是把市场与政府的关系理顺了，政府的职能在于建立统一开放、竞争有序的市场体系，目的是使市场在资源配置中起决定性的作用，政府与市场的关系是服务与被服务的关系。但就中国而言，转变政府职能最终的目的何在？经历了几十年的经济高速发展，逐渐脱贫致富的中国人更加关注自己的生活质量，“民生”一词的背后关系着十几亿人的衣食住行和生老病死。中国老百姓的“改革心愿”很单纯，也很直接，比如说：“房子何时买得起”、“空气何时变清新”、“看病何时不再难”、“食品安全何时不担忧”，转变政府职能的最终目的不应该只是对经济体制或是政治体制的改革，关键在于直指民心。

1 西方经济学中政府与市场的关系

关于政府与市场的关系，西方经济学发展史上可以分为两个大的派别，它们贯穿于整个西方经济学的八次革命中，即经济自由主义和国家干预主义，这两大派别的历史地位随着经济形势的变化而变化。从亚当-斯密到凯恩斯之前，西方经济学经历了古典和新古典两个时期，在长达近两百年的历史里，经济自由主义占据压倒优势，成为占统治地位的经济思想。古典学派和新古典学派的经济学家们都基本上承袭了古典自由主义的传统，认为要实现经济的增长，必须实行自由放任的经济制度，让市场机制白发作用以实现资源的有效配置。亚当-斯密主张让每一个人在不违反正义的法律前提下，完全听其自由，允许其采用符合自己愿望的方式去追求自身的利益，以自己的劳动及资本与其他任何人或组织相竞争。国家的职能就是对外防御敌人入侵，对内保障个人权益和自由，在经济方面主要举办公共福利事业和兴建公共设施。除此之外，应对市场采取自由放任原则，不需要任何措施加以干预。新古典经济学派尽管在经济学概念和理论基础上有别于古典经济学派，并较多地涉及政府对市场的干预，但在基本理论上仍承袭古典经济学派的学说，主张将政府对市场的干预控制在最低限度。这就是所谓主张自由竞争，由自由市场的力量来协调社会经济活动，而国家则为其提供必要的法律与制度条件，并承担某些不适合由市场来协调的经济活动的经济自由主义。到了19世纪末20世纪初，垄断资本和国家政权的结合使自由资本主义进入国家垄断资本主义。这时，尽管西方经济学家们仍然在颂扬自由资本主义思想，信奉国家不干预经济生活的学说，但已与实际情况很不相符。罗斯福“新政”是美国以行政力量对经济进行全面干预的一种国家垄断资本主义实验性措施，是西方经济思潮从自由放任论向政府干预论转变的一个重要里程碑。在罗斯福“新政”的背景下，早在1926年就发表了《自由放任主义终结》的英国经济学家凯恩斯，在资本主义经济危机到来之际，于1936年发表了《就业利息和货币通论》一书，批判传统理论，系统地提出了国家干预经济的理论和政策，并立即在西方世界产生巨大影响，被称之为“凯恩斯革命”。美国前总统经济顾问委员会主席赫伯特斯坦曾指出“大萧条引出了凯恩斯的理论，并且为它提供了传播市场”。如果换个角度说，则是罗斯福“新政”为凯恩斯理论提供了更为直接的根据。不难看出，作为西方经济理论代表的两大基本流派，几乎贯穿于资本主义发展的整个过程，并且总是随着经济现实的变化而此消彼长。两者既相互对立，又相互影响，并在一定程度上互相吸收和融合。

2 改革开放后我国政府职能的转变

政府职能亦称行政职能，是国家行政机关，依法对国家和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。政府职能反映着公共行政的基本内容和活动方向，是公共行政的本质表现。政府职能的四大内容：政治职能，指政府为维护国家统治阶级的利益，对外保护国家安全，对内维持社会秩序的职能；经济职能，指政府为国家经济的发展，对社会经济生活进行管理的职能；文化职能是指政府为满足人民日益增长的文化生活的需要，依法对文化事业所实施的管理；社会公共服务职能，指除政治、经济、文化职能以外政府必须承担的其他职能。

改革开放37年来，为适应经济和社会发展的新形势，政府不断地适时调整政府职能，与社会主义市场经济的历史发展过程相对应，我国政府职能重心的转变也经历了以下几个重要阶段。改革开放以前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，其根本特征就是否定和排斥市场作用，完全由政府通过国家计划进行资源配置。当时主导的传统观念认为，市场经济是资本主义特有的，计划经济才是社会主义经济的基本特征。因此，改革开放要在实践上突破计划经济体制的束缚，就必须在思想上突破否定和排斥市场的传统观念的束缚。20世纪80年代，随着改革开放实践的推进，我们对政府（计划）和市场关系的认识逐步摆脱了传统观念的束缚，对推动改革和发展起了重要作用，特别是1992年年初邓小平同志在视察南方重要谈话中明确指出：“计划多一点还是市场多一点，不是社会主义与资本主义的本质区别。计划经济不等于社会主义，资本主义也有计划；市场经济不等于资本主义，社会主义也有市场。计划和市场都是经济手段。”这个精辟论断，使我们对政府（计划）和市场关系的认识有了重大突破。随后党的十四大明确提出：“我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制”，“就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用”。这一重大理论突破，对推动我国改革开放和经济社会发展发挥了极为重要的作用。在党的十四大提出市场作用的定位之后，我们党一直在继续探索适应改革和发展客观实际变化要求的准确定位。党的十六大提出“在更大程度上发挥市场在资源配置中的基础性作用”，同时删去了“在国家宏观调控下”的定语。党的十七大提出“从制度上更好发挥市场在资源配置中的基础性作用”。党的十八大进一步提出“更大程度更广范围发挥市场在资源配置中的基础性作用”。从党的十六大到十八大，在市场基础性作用前面所加的关键词虽有所不同，但都集中在强调改革取向是增强市场作用。这些重要论断为此次《决定》提出“使市场在资源配置中起决定性作用”在思想和理论上作了准备。

3 转变政府职能的核心在于明确“主体性”

从实践的效果来看，我国的社会主义市场经济虽迅速发展，但政府职能的调整仍然滞后，不仅带有历史遗留“直接干预经济”的烙印，而且社会管理与公共服务不到位。具体表现为：在GDP至上的政绩观驱使下，地方政府大搞政绩工程、形象工程，造成人、财、物的浪费，影响经济稳定和可持续发展；各级财政支出的相当部分投向竞争性行业，公共服务和公共产品投入很低，社会发展滞后。从西方经济学的八次革命来看，无论是经济自由主义还是国家干预主义，都不是万能的，它们与经济现实紧密相连，并在服务于经济现实的过程中得到补充和发展。由此，我们认为，通过对中国现实经济矛盾的分析，不论制度层次，还是体制、结构及运行机制、经营管理、对外经济关系各层次，其矛盾的根本和核心问题，都在于劳动者的社会主体地位没有得到确认和保证，从而抑制了劳动者素质技能的提高与发挥，并引发各层次的矛盾。

事实上转变政府职能的理论核心不仅在于一次又一次的改革，或是强调政府与市场的关系，而在于：一个听命于谁、为谁服务的政府，还有“市场”的主体是谁？转变政府职能的背后，还是一个固有的阶级属性问题。西方国家所要求的“政府”，是一个忠实执行资产阶级意志、全面维护资本主义秩序的政府，他们认为只要确立劳动者是“资源”的观念和体制，并给其劳动力以相应的价格，创造劳动力的买方市场，不仅能给资本所有者提供利润，还能给社会提供稳定，劳动者是作为“资源”的一部分存在于市场与政府的关系中的。而以劳动者为主体的中国特色社会主义市场经济体制，既不同于资本主义的雇佣劳动制度，也不同于传统的计划经济模式，我们需要的是一个以劳动者为主体，为无产阶级服务的政府，政府所服务的主体理所当然是劳动者，不明确主体性，一切改革、措施都显得苍白无力。中国的劳动者之所以能够成为主体，原因在于自从人类社会产生以来，劳动者就始终是社会财富的创造者，他们以自身的劳动维系着人类的生存与社会的发展，这是劳动者主体的基本体现，随着市场经济的产生和发展，人们劳动的动机、目的有了进一步的演变，但作为主体的地位却没有变，这应该成为经济与社会发展的基本原动力。中国的历史是劳动者创造的，劳动者是文明的主体，也是历史的主体。所以转变政府职能的核心必须明确“主体性”，这是前提，也是当前转变政府职能的关键。