法治视野下我国弱势群体的行政救助

农红梅

摘 要：在现代法律文明下，弱势群体的生存现状能反映一个国家的文明程度。我国已建立起以基本生活救助制度、专项救助制度以及临时救助制度为内容的行政救助体系，但不管是行政救助体系本身还是具体的实践都面临诸多问题。本文尝试从法治视野审视我国弱势群体的行政救助，分析我国行政救助制度存在的问题，并提出解决方案，以期对行政救助相关问题的解决有所帮助。

关键词：行政救助；弱勢群体；权利保障

严格来说，行政救助原本并非一个专业的法律术语，而只是国内行政法学者们在研究国外行政法相关理论的意译词。目前，行政法学界对行政救助的概念尚未达成统一共识，但学者们的观点大体可被划归为广义的行政救助和狭义的行政救助两个层次。广义的行政救助范围极其宽泛，包括行政主体对生活贫困者在医疗、卫生等方面的基本生活保障，行政主体对个人、组织、群体的经济上或非经济上的鼓励、扶持等，甚至还有学者将行政主体为公民提供的公共设施等公共服务也纳入行政救助的范畴。狭义的行政救助指，依据法律法规的规定，行政主体对年老、疾病、丧失劳动能力等特定对象给予一定的物质救援和帮助。随着社会的进步和经济的发展，上述广义和狭义两种观点都存在一定问题：广义的行政救助将行政主体提供公共服务等公共管理行为纳入行政救助的范畴显然与行政救助本身救援、帮助的特性无太多关联；狭义的行政救助仅将救助的形式限定在物质帮助范畴又过于狭窄，从与时俱进的角度出发，行政主体对特定主体非物质上的帮助乃至文化上、精神上的救助都可能成为行政救助的形式。笔者认为，行政救助指依据法律、法规的规定，行政主体对年老、疾病、丧失劳动能力等特定对象或者特定情况下处于困境的公民给予物质利益、与物质相关等利益、人身权利、精神文化等方面救援、帮助的具体行政行为。

2002年3月朱镕基总理在第九届全国人民代表大会第五次会议所作的报告中指出“对弱势群体要给予援助”，这是我国第一次以官方形式使用“弱势群体”一词。从行政救助的性质看，行政救助是当某些社会成员的生存现状在社会生活水平之下且其生存权面临威胁时政府采取的一项保障制度。行政救助的性质决定了行政救助的对象为弱势群体，这一群体大致分为两类：一类是常态下的特定对象，如老年人、残疾人、妇女、儿童、城市失业人口、下岗工人、农村贫困农民等；另一类是特定情况下非常态的救助对象，如遭受自然灾害、突发意外事件等的公民。

一、我国弱势群体行政救助之现状

依据内容划分，我国对于弱势群体的行政救助可分为3大类：第一类是基本生活救助制度，包括最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助3项内容；第二类是专项救助制度，包括医疗、教育、住房、就业4方面的救助；第三类是临时救助制度，临时救助是行政救助各项救助的兜底。①

（一）基本生活救助制度

第一、最低生活保障。最低生活保障制度分为两大类，一类是城市居民的最低生活保障，另一类是关于农村的最低生活保障。我国1999年颁布实施的《城市居民最低生活保障条例》是我国城市居民全面开始享有最低生活保障的标志。2007年7月国务院下发的《关于全国建立农村最低生活保障制度的通知》规定了我国农村的最低生活保障。

第二、特困人员供养。特困人员供养，是对特定人群进行的行政救助，包括老年人、残疾人、未成年人、城市流浪乞讨人员等特殊群体。《老年人权益保障法》规定了对城市老年人和农村老年人的救助问题。《残疾人保障法》规定了应对残疾人进行保护和救助。2003年“孙志刚案”发生后，我国颁布实施的《城市生活无着落人员救助办法》使得我国对流浪乞讨人员的管理由强制收容转变为自愿救助。此外，我国《未成年人保护法》、《农村五保供养工作条例》等，也有对相关特定人群行政救助的规定。

第三、受灾人员救助。国务院颁布的《自然灾害救助条例》规定了我国自然灾害的救助问题，为规范相关部门的自然灾害救助工作提供了法律依据。

（二）专项救助制度

第一、医疗救助。我国的医疗救助制度是保障弱势群体获得基本医疗卫生服务的制度。2009年，我国民政部联合多部门发布的《关于完善城乡医疗救助制度的意见》规定要对困难群众进行多种方式的救助。此外，《社会救助暂行办法》第五章规定了我国医疗救助的申请人员、医疗救助的方式等内容。

第二、教育救助。我国教育救助的相关规定分布在多部法律及行政法规中，比如《义务教育法》规定了义务教育阶段不收学杂费，教育部联合民政部发布的《关于进一步做好城乡特殊困难未成年人教育救助工作的通知》规定了教育救助4类对象、救助实施的具体程序等。

第三、住房救助。我国《社会救助暂行办法》规定住房救助的对象包括住房有困难的最低生活保障家庭及分散供养的特困人员两大类，救助的形式包括配租公共租赁住房、农村危房改造等多种形式。此外，《关于深化城镇住房制度改革的决定》、《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》以及《经济适用住房管理办法》这3个规范性文件确立了我国的经济适用房制度，《廉租住房保障办法》规定了对城市低收入住房困难家庭给予廉租住房保障的救助。

第四、就业救助。我国存在大量关于就业救助的专项法律法规，比如《就业促进法》、《残疾人就业条例》、《关于进一步做好下岗失业人员再就业的通知》等。

（三）临时救助制度

2014年《社会救助暂行办法》颁行后，国务院发布《关于全面建立临时救助制度的通知》决定在全国范围内建立临时救助制度。临时救助制度在我国还是一项新兴的制度，该制度的建立有两方面作用：一方面是弥补其他救助制度所不能覆盖的盲区；另一方面是救助对象经其他救助制度救助后仍需要被救助的，临时救助制度可以发挥再次救助的保底功能。

二、我国弱势群体行政救助面临的困境

从我国对于弱势群体进行保护的3类行政救助制度来看，我国的行政救助体系基本能涵盖我国弱势群体的基本需求。但我国行政救助存在的一些问题影响了其对弱势群体权利的保障。

（一）行政救助体系不完善，各救助制度之间衔接不畅

首先，行政救助法律规范的立法层次较低，欠缺规范性。我国存在大量行政救助方面的法律行为规范，但集中以较低层次的法律规范形式出现，立法随意性较大。其次，未严格区分行政救助与社会救助。行政救助与社会救助是两个不同的概念，两者在实施主体、救助性质、救助的行为模式以及法律后果等方面都存在很大的差异，而我国立法过程中往往将这两者规定在同一法律規范中，导致相关救助的责任主体不明晰、责任方式不清楚。最后，各行政救助制度衔接不畅。由于行政救助的立法层次低，可以制定行政救助方面法律法规的适格主体有很多，立法主体多而分散，这导致行政救助体系内各具体制度容易发生矛盾和冲突。

此外，我国当前行政救助的法律规范多表现为单行法，而且某些法律规范的出台存在基于现实形势所迫而被动立法回应现实需求的特征，②因此，行政救助体系中的各具体制度零散而不统一。这都使得各行政救助制度之间的衔接出现问题。

（二）行政救助重实体轻程序

“当前，忽视对程序制度的建设是我国行政救助制度面临的重要问题之一。”③整体来看，我国行政救助法律规范重实体轻程序，具体表现为：行政救助法律规范中救助程序的规定明显偏少，缺乏有关必要程序的规定。我国现有的行政救助法律规范中，存在一定关于救助程序的内容，但主要集中于行政救助的申请程序，缺乏后续变更、撤销、终止等行政救助退出程序的规定。此外，我国行政法中普遍存在的公众参与程序、监督程序、信息公开程序等在行政救助法律规范中都没有体现。

行政救助相关程序的不完备将导致两方面的不利后果：一方面，行政救助缺少退出程序的规定，会引发国家行政救助的对象只进不出，大大增加国家救助压力，救助资源得不到有效利用；另一方面，公众参与程序、监督程序、信息公开程序等程序的缺失容易导致行政机关在行政救助过程中恣意行使权力，影响行政救助运行中的公平、公正。

（三）行政救助权利救济不充分

救济是保障权利实现的核心要素，没有救济的权利只能算是法律规定的一纸空文，而我国行政救助法律规范对权利救济的规定并不充分。

首先，行政救助救济的受案范围过窄。我国旧《行政诉讼法》第11条第6款将行政救助救济的受案范围限定于行政机关没有按照法律规定发给抚恤金。我国新《行政诉讼法》第12条第10款将受案范围扩展至行政机关没有按照法律规定支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇。我国《行政复议法》第6条第10款也将行政机关没有按照法律规定支付抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇纳入了行政复议的范围。可以看出，只有抚恤金、最低生活保障待遇或者社会保险待遇的发放问题才能通过行政诉讼或行政复议予以救济。而实践中，公民在面对行政机关救助不当、救助不公、无故停发、私自减发、无故迟发救助物资款项等情况时，该采取怎样的救济途径，法律都没有规定。

第二，行政救助在救济过程中的程序机制不完备。当前，我国行政救助的救济主要通过行政诉讼和行政复议两种途径。行政诉讼的优势在于公正性，但对于弱势群体而言存在费用高、程序多、耗时长的弊端。行政复议的优势在于能同时审查行政救助案件的合法性与合理性，且行政救助相对人的花费较低，缺点在于行政复议属于内部解决途径，双方当事人没有公开的举证、质证等环节，容易出现上下级包庇的情况。此外，不管是行政复议还是行政诉讼，都对书面的案卷材料等提出较高要求，而多数行政机关在行政救助过程中缺少制作相应的案卷材料，这也为弱势群体提起行政诉讼或申请行政复议增加了难度。

三、弱势群体行政救助的完善

（一）健全行政救助体系，加强各救助制度衔接

只有健全了行政救助体系，各具体救助制度之间才能有序衔接共同发挥作用。这一目标的实现需要我们从多方面采取措施。

首先，积极推进出台全国性、专门性的《行政救助法》，明确行政救助的法律地位。制定专门性的《行政救助法》将对行政救助体系产生3方面影响：第一，与社会救助区别开，制定专门性的《行政救助法》，将明确行政救助独特而重要的法律地位，增加行政救助法律规范的权威性；第二，《行政救助法》中可以对立法机构的立法行为进行规范，避免立法机构立法的随意性，解决目前各行政救助法律规范之间重叠、交叉，甚至冲突的问题；第三，《行政救助法》的制定应兼顾现有各单行法的内容，统筹各项行政救助制度，使行政救助体系清晰完整。

其次，行政机关在具体行政救助过程中，应明确各救助制度的救助主体、救助范围和救助对象，避免重复救助或遗漏救助。在具体实践中，行政机关需要明确不同救助制度的救助范围和对象，遵循统一科学的救助实施标准和规范的技术操作准则，避免在救助过程中出现重复救助或遗漏救助的现象。

最后，行政救助相关立法应当具备适当的预见性与超前性。滞后性在我国行政救助领域显得尤为明显，比如，“非典”和“孙志刚案”使得原本存在的问题暴露后，《突发公共卫生事件应急条例》和《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》才得以颁布。因此，对于行政救助制度立法而言，应注重与时俱进，适当增强其预见性与超前性。

（二）构建行政救助的救助程序

在现代法治社会，程序的重要性愈加明显。正当程序的运行一方面可以为实体正义的实现保驾护航，一方面也是程序正义的体现。对于行政救助而言同样如此，完善的救助程序会促进行政救助的实施更加公正、有序。具体看来，需要从以下6点构建行政救助的救助程序：（1）完善行政救助的启动程序：行政救助的启动程序有依申请启动和依职权启动两种方式，目前我国依申请启动行政救助的规定较多，缺少依职权启动行政救助的规定，需要加以完善；（2）建立行政救助的审查批准程序：行政机关在收到申请人的救助申请后，需要及时对相关情况进行审查，经审查符合条件的应及时批准申请，不符合条件也应及时通知；（3）引入行政救助的听证程序：行政主体在做出救助标准、救助范围等决策前应听取公众意见，行政主体在做出拒绝救助、撤销救助等不利于当事人的决定时应举行听证程序；（4）建立事后审查监督程序：行政机关在实施行政救助后，应对当事人的财务、就业等状况进行定期或不定期的跟踪审查；（5）建立行政救助退出程序：经过事后审查监督，行政机关应对不符合救助条件的当事人依据不同情况下做出变更、撤销、终止行政救助等决定；（6）建立案卷管理制度：案卷管理制度要求案件材料合法取得且必须在行政救助相关程序中收集取得、案卷的制定和管理有序规范。

（三）完善行政救助救济制度

针对行政救助救济的受案范围过窄问题，可以从以下两点加以解决：一方面，扩大行政救助救济的受案范围。立法可以扩大行政救助救济的受案范围，将可能发生的行政机关的救助不当、救助不公、无故停发、私自减发、无故迟发救助物资款项等行为，也纳入行政诉讼及行政复议的受案范围。另一方面，完善行政救助在救济过程中的程序机制。法律援助在一定程度上缓解了弱势群体参加行政诉讼面临的费用高等压力，为我国行政救助相对人救济权利的实现提供了一定的支撑。但由于我国法律援助的受助对象范围较窄，法律援助的經费有限，许多弱势群体得不到相应援助。因此，有必要扩大法律援助的受助对象，增加法律援助的经费，以保障弱势群体可以通过行政诉讼途径实现自身救济权利。对于行政复议面临的问题，可以规定特定机关对行政复议行为的公正性予以监督，以保障行政救助案件进入行政复议阶段的公正性。此外，行政机关在具体的行政救助过程中应做好案卷制定和管理工作，避免因案卷材料缺失增加行政诉讼或行政复议的难度。（作者单位：广西大学）

注解：

① 此划分依据国务院2014年2月21日颁布的《社会救助暂行办法》、国务院2014年10月3号颁布的《国务院关于全面建立临时救助制度的通知》及2014年10月27日民政部副部长窦玉沛在民政部就《国务院关于全国建立临时救助制度的通知》新闻发布会上的讲话。

② 2003年3月“孙志刚案”发生后，国务院于2003年6月出台《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》并废除《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》可以体现行政救助立法的这一特征。

③ 应松年：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2009年版，第208页。

参考文献：

[1] 胡可用、曲淑辉：《社会救助暂行办法释义》，中国法制出版社2014年版。

[2] 席能：《行政救助法治化问题研究》，中国检察出版社2011年版。

[3] 应松年：《行政法与行政诉讼法》，法律出版社2011年版。

[4] 王治坤：《中国社会救助发展报告（2013）》，中国社会出版社2015年版。

[5] 李珍：《社会保障理论》，中国劳动社会保障出版社2013年版。

[6] 朱力：《脆弱群体与社会支持》，《江苏社会科学》2005年第6期。

[7] 李昌麟：《弱势群体保护法律问题研究》，《中国法学》2004年第2期。