改革开放以来我国城乡统筹规划的发展与实践

陈可石　闫安

内容提要：城乡统筹是党中央、国务院为破解“三农”难题，全面建设小康社会做出的重大战略决策。城乡统筹规划是这一系列政策部署的空间组织。从改革开放后城乡统筹规划概念提出至今走过了三十几个春秋，在创新与实践中不断探索城市化的中国模式，积累了宝贵经验，在更大程度上也反映了城乡统筹政策理论与规划实践之间的协同关系。

关键词：城乡统筹；城乡统筹规划；政策

中图分类号：F291.3 文献标识码：A 文章编号：1003-4161（2015）04-0085-04

一、引言

在城乡统筹的实践过程中，城乡统筹规划作为相关政策的空间组织，起着“龙头”引领的作用。《城乡规划法》第一条中就明确了城乡统筹规划具有“协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展”的重大历史责任。本文回顾中国城乡统筹规划的三十多年历程，总结城乡统筹政策与城乡统筹规划在制度设计与空间应对中的改革创新与问题，以期为未来城乡建设提供参考。

二、改革开放以来我国城乡统筹规划发展的历史脉络（1978-2012年）

（一）城乡统筹构想的提出与规划的初步应对（1978-2003年）

1978年家庭联产承包责任制的实行，通过农村生产方式的变革极大地提高了农业效率，是我国农业现代化与农村改革的开端。1983-1988年，农村经济中的乡镇企业产值快速增加。据统计，1978-1987年，乡镇企业产值年增速达到28%。1987年，非农产业产值首次超过农业产值。1988-2002年，城镇化建设发展迅速，但伴随农村资本与劳动力向城镇转移，农村发展速度逐渐放缓，城乡恩格尔系数比从1978年的1.177：1扩大到2002年的1.225：1，“三农”问题日益凸显。2003年我国城乡关系步入以工促农、以城带乡的重要发展阶段。“统筹城乡经济发展”的表述最早出现在2002年党的十六大报告中，开启了“城乡统筹”发展观指导下破除城乡二元体制的历史进程。2003年党的十六届三中全会将“统筹城乡发展”作为科学发展观的重要内容之一，“城乡统筹”成为解决“三农”问题的重要思路，标志着“城乡统筹”提升到国家发展的战略高度。总体来看，这一时期城乡统筹规划的重点在对国情与规划理论的思考并开始了对统筹模式的初步探索。

1.以“城乡一体化”为开端

城乡统筹概念提出以前，相关研究称为“城乡一体化”。1983年，苏南地区（长江三角洲的苏州、南京、无锡、常州）乡镇企业发展迅猛，成为苏南经济支柱并逐渐形成以乡村经济发展带动全域产业协调的发展模式，打破了城乡二元对立结构，是我国“城乡一体化”概念的提出者与先行者。1984年出台的《中共中央关于经济体制改革的决定》中指出，“充分发挥中心城市的作用，逐步形成以城市尤其是大中城市为依托的、不同规模的、开放式、网络性的经济区”。此后，上海、江苏、天津、辽宁等地区实施了中心城市与农村发展通盘考虑的发展战略，带动了“城乡一体规划”的进一步探索。1990年前后，相关实践转向城乡接合部的融合与空间重构。小城镇作为联系城市和农村的中间层次，在这一时期扮演了重要角色。城乡空间格局转变为大中城市一小城镇—农村的“三元结构”，为最终实现城乡一体化的协调发展创造了条件。2002年党的十六大提出“城乡统筹”发展战略后，明确了“城乡统筹”与“城乡一体化”之间方法与目的的关系，掀起了“城乡统筹”研究与实践的高潮。

2.城乡统筹模式的探索与规划应对

这一时期产生了影响深远的三大城乡统筹模式：其一，以城市为主导，以城带乡的珠江三角洲模式；其二，以乡村为主导，以乡镇企业拉动城乡经济发展的苏南模式；其三，城乡整体规划，如城乡统筹的上海模式、“工农协作、城乡结合”的北京模式。除上述三大主要模式外，各地因地制宜地探索适合的发展模式，以户籍制度改革为突破口的嘉兴模式、以解决农民工问题为突破口的重庆模式等均在这一时期孕育萌芽。城乡统筹规划在这一过程中虽然存在一定的滞后性，但对后期城市发展起到十分重要的引导作用，保证了发展的可持续性。以苏南模式为例，20世纪八九十年代的摸索中出现乡镇企业“村村点火”，城乡用地布局分散、基础设施配套薄弱、生态环境恶化等问题。后期针对这些问题通过统筹规划对乡镇空间进行重构，逐渐形成了工业化与城镇化共同发展的“新苏南模式”（见表1）。

3.城乡规划法理根基的建设

城市与乡村一体化首先要求在制度上适用同一标准。1990年颁布的《城市规划法》是我国在城市规划、城市建设和城市管理方面的第一部法律。但由于本部法律中对乡村、小城镇的管理没有明确的标准，成为客观上造成“城乡分治”的制度缺陷。1993年，为规范农村规划建设，作为对《城市规划法》的补充，《村庄和集镇规划建设管理条例》出台，但仍未改变城乡规划分离的局面。邹兵等学者呼吁未来制度改革的理想出路是将《城市规划法》修改为《城乡规划法》，将城乡的人居环境建设纳入统一的规划管理之中。

（二）城乡统筹的政策建设与规划机制创新（2004-2012年）

2004-2012年，中央一号文件连续9年聚焦“三农”，强调了“三农”问题在我国社会主义现代化建设中“重中之重”的地位。2006年，面对区域发展极大不平衡的挑战，国家在“十一32”规划中提出社会主义新农村建设战略与区域发展总体战略，促进了各地新农村规划的建设。2010年中央一号文件再次强调了城乡统筹对实现全面小康社会的根本性作用，“把建设社会主义新农村和推进城镇化作为保持经济平稳较快发展的持久动力”。2011年，“十二五”规划以科学发展为主题，指导城乡统筹工作的目标更加明确，规划部署更加深入：明确了到2015年城镇化率提高4个百分点，城乡区域发展的协调性进一步增强的主要目标，创造性地提出建设国家城镇群格局的构想。总体上，这一时期城乡统筹规划的重点从政策理论研究转向空间组织，探索城乡统筹规划新方法、新途径，突出表现在：

1.规划编制体系的完善

一方面，这一时期的规划编制与审批走向法制化道路。城市总体规划的修编工作始于20世纪80年代初期。2005年开始的第三轮总规修编在空间规划上强调了对工业反哺农业，城市带动乡村，促进城乡协调发展的政策落实，按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布局的原则推进城镇化建设。此外，建设部于2005年开始主导全国编制《全国城镇体系规划》，明确了未来15年中国城镇化的方针与政策并提出以城市群为主体的全国城镇空间结构作为这一时期指导全国城镇化发展的纲领性文件。另一方面，2007年《城乡规划法》颁布，改变了城乡分别适用各自编制程序和规划体系的传统，将二者纳入同一个法定规划编制体系，是国家层面规划编制体系的重大改革。确立了目前城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划五个类别及总体规划、详细规划两个阶段的城乡规划体系（简称“五类别两阶段”）。各地方在《城乡规划法》基础上确立地方规划编制体系，其中一些实践是对《城乡规划法》下规划编制体系的进一步优化（见图2）。这一阶段新农村建设规划也体现在对村庄规划补充的专项规划中，如成都市要求新农村建设规划应达到修建性详细规划的深度。

2.规划覆盖城乡全域空间

为解决城乡空间利用的矛盾与冲突，强调规划区域整体空间的完整性，一些地区实施了空间全域覆盖的城乡规划，除城市空间外，还包括涵盖村庄居住空间、产业空间、基础及社会公共服务设施空间、旅游及文化遗产保护空间等类型的乡村空间规划。代表性的有2007年的《重庆市城乡总体规划（2007-2020）》，这是国务院批准的第一部城乡总体规划，总体规划将都市区全域视为一个整体，保证了城乡一体化规划的全域覆盖。此外，我国四个直辖市的行政区全覆盖规划、成都、张家港、昆山编制的管制区域覆盖整个市域的城市总体规划都体现了这一特征。

3.多规合一

“多规合一”的规划改革，是为解决各部门、各专业在规划协调过程中出现空间不统一、规划衔接不紧密的问题而构建的规划协调机制。目前主要有“两规”、“三规”、“四规”等形式。2004年，浙江省在县市域总体规划中首创了将《县市域总体规划》与《土地利用综合规划》相衔接的“两规合一”机制。“三规合一”一般指经济社会发展规划、城乡规划与土地利用规划的衔接，在全国范围内普及最为广泛。“四规”及“多规合一”的具体内容根据各地方实际选取，保证各部门规划在同一空间平台上展开，密切了规划衔接，促进了规划的落地实施。

4.城乡统筹的区域协同视角

进入21世纪以来，我国一直在努力探索优化国土开发格局的长远规划，逐步形成了以东部率先、西部大开发、东北振兴、中部崛起“四大板块”布局为核心的区域发展总体战略。在总体发展战略的部署下，根据各区域经济社会发展的不同程度，在城乡统筹规划中探索相应的技术方法。东部特别是东部沿海经济发达地区重点在发挥对整个城市区域的带动作用，实施全域覆盖的城市总体规划，将基础设施和社会服务设施渗透到农村地区。中西部经济欠发达地区，城乡统筹规划重在优化城乡空间结构、加大骨干基础设施建设投入，夯实农业基础，积极提升以城带乡的辐射促进能力。2007年，国家发展改革委员会批准重庆市和成都市设立全国统筹城乡综合配套改革试验区就是加快中西部发展，推动区域协调的重点战略部署，对全国其他地区统筹城乡发展提供了示范效应。

二、近年来我国城乡统筹的新政策与规划的新发展（2013年至今）

2013年是我国经济社会发展的一个重要节点：2012年底党的十八次全国代表大会做出了全面深化改革的战略部署，2013年11月十八届中央委员会第三次全体会议进行了深化研究，出台了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》。同年12月，中央召开了城镇化工作会议，强调了城镇化对于我国的重大现实意义和深远历史意义，提出了推进城镇化的六大主要任务，这是中央首次就城镇化工作进行的全面部署。习近平总书记在会上提出了“建立空间规划体系”、“形成一张蓝图”、“城市规划要由扩张性规划逐步转向限定城市边界、优化空间结构的规划”，以及“切实保护耕地、园地、菜地等农业空间，划定生态红线”等工作任务，将规划具体工作提升到国家发展策略层面。

刚刚过去的2014年也是我国城镇化和区域规划发展历程中极为重要的一年。在推进新型城镇化建设的同时，区域协调发展和规划编制得到空前重视，上海自由贸易区、丝绸之路经济带的建设开启了以对外开放和国际合作带动区域发展的新尝试，在区域协调发展体制机制建立的过程中，相应的规划编制进行了许多尝试和探索。政府工作报告中关于在2015年提升城镇规划建设水平方面，通过实施统筹“四大板块”和“三个支撑带”的战略组合开拓区域发展新空间的部署，将为城乡统筹规划提供新的发展机遇。

2015年被定位为“全面深化改革关键之年”，政府工作报告明确提出“用改革的办法解决城镇化难点问题”并针对户籍、土地与财税问题提出一系列具体措施，显示了中央政府加大改革力度，解决“三农”问题的决心和智慧。总结近年来我国城乡统筹规划的新发展，有以下几大亮点。

（一）新型城镇化建设

1.以人为本的新型城镇化

2014年3月，《国家新型城镇化规划（2014-2020年）》出台，对城镇化的规划管理、空间布局和城镇建设等都提出了明确要求，是指导我国推进区域规划编制、改革和实施管理的重要指南。新型城镇化是人为核心的质量型、内涵型城镇化，要完成城乡规划在发展理念、城乡关系、政府边界和规划视角四个方面的深刻转型：由偏重经济增长转向经济社会生态全面协调发展，由偏重城市发展转向城乡统筹发展，由政府主导转向市场主导，由偏重城市物质形态扩展转向满足人的需求，促进人的全面发展，促进共同富裕。

2.生态文明理念下的新型城镇化与新型城乡统筹

人多地少且人均资源稀缺的国情决定我国的城市化需要面对人与自然生态的矛盾。2014年，党的十八大将生态文明建设纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局，为解决人地矛盾，提升环境质量提供了生态文明的价值取向。生态文明理念下的城乡统筹发展要求城乡建设从增量开发转向存量挖潜，不得超越城市空间增长边界，不得突破生态保护红线。重视生态评估，尊重自然与文化遗产，在提升村庄生活条件的同时，注重乡村聚落风貌的保护，建设美丽中国。目前，我国已有部分城市编制了基本生态控制线规划，如深圳、东莞、无锡、武汉等。

3.重视城市设计对法定规划的补充作用

我国《城市规划编制办法》第八条中，建议“在编制城市规划的各个阶段都应当运用城市设计的方法，综合考虑环境、人文因素和居民生活、生产的需要，对城市空间环境做出统一规划，提高城市环境质量、生活质量和城市环境的艺术水平”。改革开放以来，城市设计学科经历了30多年的发展，积累了一定的理论与实践成果，是对法定规划的重要补充形式（见图3）。要实现“望得见山、看得到水、记得住乡愁”的城镇建设愿景，城市设计应当充分发挥其多学科交叉、注重实践、关注城市人文价值与艺术价值，涵盖城市各尺度要素等特点，与法定规划充分的协调，作为对传统规划在城市空间、形态设计、地域文化与特色风貌等内容上的补充，在未来的新型城镇化建设方面发挥更加重要的作用，从而提升城乡统筹的建设水平。

（二）区域发展视野下的城乡统筹

1.以城市群的构建推动城乡融合

我国虽然自2003年起就开始进行城市群规划，但普遍集中在城市（特别是中心城市）自身建设与城市间利益协调。因此，城市群的发展应当尽快向城乡统筹、区域一体的高级形式演进。2013年新型城镇化战略中将城市群作为主要的工作内容，以城市群为主体形态，促进大中小城市和小城镇合理分工、功能互补、协同发展。积极东部城市群的引领作用，逐步培植中西部城市群。城市群内部大中型城镇产业升级提高国际竞争力，中小城市、小城镇多元化、特色化发展，以城市群内大中小城市的共建共享推动新型城镇化与新农村建设。

2.拓展统筹区域发展新空间

2015年，政府工作报告中对未来区域统筹发展做了新的战略部署，提出了“四大板块”、“三个支撑带”相统筹的战略组合。以“三个支撑带”中京津冀一体化规划为例，将由总规划、交通规划和环保规划组成，包括重点完善区域内重大基础设施建设、推进基本服务均等化、加强生态建设和环境保护等内容。区域发展新空间的拓展将为新型城镇化注入强大动力，也为解决区域内城乡统筹问题的解决提供了新方法。

三、城乡统筹规划实践中存在的突出问题

（一）城市决策者误读统筹内涵造成规划的低效执行

城乡统筹的内涵在学术界没有定论，一些地方在城乡统筹规划实践中存在简单理解造成的误读，突出表现在城乡关系的误读与统筹过程中的平均主义。城乡关系上，最常见的问题是将城乡“一体化”理解为城乡“一样化”。城乡统筹的目的不是让所有乡村都变成城市，而是破除城乡二元结构的藩篱，在市场经济的主体下各要素的合理流动与最优配置。健康的城乡统筹，应是城市更像城市，乡村更像乡村，二者的生产生活方式、居住形态、环境特征、人口密度、文化特色等差异加大但公共服务水平、生活质量、幸福指数等接近或一样。统筹过程中的平均主义突出表现在一些地区将统筹城乡公共服务设施均等化理解为“均质化”，忽视资源配置过程中应兼顾公平与效率的原则。一些地区片面追求工程量作为业绩考核标准，出现了通达十几户自然村的“村村通工程”，造成公共资源的浪费，不利于通过社会公共产品配给引导自然村向中心村镇组团集聚来重构城乡集约发展的空间结构。

（二）城乡统筹规划被异化为转移乡村建设用地的规划

城市化过程中，一些以城乡统筹为目标，旨在优化用地结构的改革政策，在实施中出现了偏差，城乡统筹的初衷被异化，成为掠夺乡村建设用地服务城市建设的幌子。2008年，国土资源部根据《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》（国发[2004]28号），颁布城乡建设用地增减挂钩试点管理办法。此项政策的出台以保护耕地、保障农民土地权益为出发点，严格写明应维护集体和农户土地合法权益。但由于城市缺地，农民缺钱的现实，这一政策实施中最突出的问题表现在一些地区行政者头脑中保留的城市主义惯性导致一些地区在试点外擅自开展“挂钩”，增加城市建设用地以及违反禁止跨县域范围调剂使用周转指标的规定，挂钩指标“满天飞”。有学者指出，一些地区勇于进行机制创新，但实施中容易走样：“宅基地换房”过程中存在“取大给小”的问题，“万顷良田”工程中农民跨村安置增大了耕作半径，反而加剧了“三农”问题。这些问题如果没有严格的监管将成为借助“城乡统筹”名义的最后一轮“圈地运动”。

（三）城乡规划相关法制体系的不健全影响规划落地

规划领域内，尽管《城乡规划法》的出台是我国城乡规划发展史上具有里程碑意义的重大进步。但《城乡规划法》中只有城乡统筹的原则，没有具体明确的要求，导致在规划改革中存在较多困惑，如全域层面究竟是需要多个规划还是一个规划的指导更有利于实施，如何改变由于规划管理事权分隔导致统筹规划的编制与实施依然存在城、镇、乡、村分离的现状，如何避免“五大类两阶段”城乡规划编制体系中规划衔接的内容重置问题，如何解决城乡统筹最佳的县域单元规划未在《城乡规划法》内提及的问题等，城乡统筹规划的法制建设任重道远。多规合一的规划成果不具备法定效力，仍要落实到土地利用总体规划、经济和社会发展规划、城乡规划，法定规划的修订则需要更长周期。规划领域外，只有户籍制度改革，解决与民生相关的就业、就医、住房、上学等问题，才能真正实现人的城市化，只有城乡统一的土地市场形成，才能真正有效地配置土地资源。

四、结语与展望

城乡统筹是一项综合性的系统工程，城乡一体化需要实现经济社会一体化、基本公共服务均等化和平等权利基础上的体制一体化，不是一两次规划就可以完成的历史命题，而是在长期理论与实践的互动中探寻具有中国特色城镇化道路的过程。总结城乡统筹发展历程可以窥探其未来方向。

（一）法制建设

完善城乡规划法规体系，做到有法可依。修改《城乡规划法》、《土地管理法》以及与就业、户籍、社保相关法律法规，为城乡经济社会的一体化发展提供保障。强化法律监督机制，做到有法必依，提升规划的公共参与程度与规划执行的透明度。以法制约束建设行为，做到执法必严，严厉打击侵犯农民权益的现象。

（二）协同发展

伴随城市化的深入，城乡统筹规划必然从单纯的空间规划转向经济、社会、文化、生态、全方位的法定规划。在“五个统筹”发展观指引下，大中小城市和小城镇协调发展、强调都市圈、城市群、城市带的带动作用；抓住“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带建设的契机，提升城乡统筹的水平；密切规划制定、执行过程中各部门、各专业的协调机制，实现法制建设、制度建设与城乡统筹的同步推进。

（三）新农村与新型城镇化复合推进

新农村与小城镇建设均是实现现代化的基础工作，应当持续推进。2015年的中央一号文件是对我国近十年来新农村建设的工作的总结与新部署，要求围绕城乡发展一体化，深入推进新农村建设。着力解决当前农村基础设施薄弱，基本公共服务水平较低，农村人居环境改善，农村老龄化、空心化等突出问题。在经济发展新常态下，加快提升农村基础设施水平，推进城乡基本公共服务均等化。

（四）改革驱动

建设统一、立体的国家空间规划体系，促进多规融合，扩大“三规合一”试点，提升规划管理水平，创新规划实施的工作协同机制，实现“一个空间一个规划”。在中央一号文件指引下，深化农村改革，构建新型农业经营体系，激活农村“沉睡的资本”。再次，要鼓励多元主体参与，明确政府、企业、人民在城乡统筹中的权责，自下而上与自上而下相结合地推进城乡统筹发展。

（五）学术引领

一是要建设覆盖全国领土的空间信息数据库，在规划信息数据完备的基础上实现理性的空间管制并逐步建立起规划信息的支撑系统，让城乡统筹建设作为智慧城市的一部分；二是要将前沿规划思想应用于城乡建设，还要善于从城市规划的百年实践中总结经验，反对摊大饼式的城市扩张和车轮上的城市，尊重现代文明与传统农耕文明的智慧，将城市和乡村各自的优点结合在一起，以迸发出新的希望、新的生活、新的文明，让农业更强、农民更富、农村更美。

责编：晨曦；校对：阳光