责任清单与廉政清单：在廉政制度建构中的作用与关系

唐万松

摘 要：权力清单制度的实施，明晰了政府及其工作人员所掌握的权力及权力的运行流程，而责任清单制度的设置则进一步明确了政府权力来源的合法性、责任界限、责任认定等，有利于廉洁政府的建设。只有给权力赋予相应的责任，廉洁的政治环境才能得以构建。廉政清单是公民权利的有力保障，应包含以下内容：良好的政治局面、廉洁高效的政治制度、体现公共利益的政策以及廉政理念和廉洁文化氛围。在廉政清单营造的清明的政治环境下，有助于责任的落实，而责任清单的完善也有助于廉政清单内容的丰富，二者相辅相成，相互完善，共同发展。

关键词：责任清单；廉政清单；制度建设

中图分类号：D630.9 文献标识码：A 文章编号：1674-9170（2015）04-0048-06

“在现代政治实践中，所谓责任政府并不是一种意志表示，而是一种政治原则以及建立在这种政治原则基础上的政府责任制度”[1]。政府是由职责不同的国家工作人员所组成的一个庞大的机构，所以，政府责任说到底是由每个工作人员的个人责任所组成。而责任是相对于权力的存在而言的，职位赋予在岗人员拥有支配某些资源的权力，同时也附带了支配资源后所要承担的后果——即权力行使后的责任，所谓“有权必有责，权责相对”。党的十八届三中全会审议通过的《全面深化改革若干重大问题的决定》，明确提出了“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程”[2]，各地各级党委、政府都相应地推出了本部门的“权力清单”，使权力公开透明运行。哪些地方权力过于集中，哪些环节存在权力滥用和寻租空间，老百姓都能看得清清楚楚；哪些是不作为、乱作为，权力是否越位、是否被滥用，群众也可以“按图索骥”。[3]此举不仅可以有效克服权力行使中的随意性、主观性和隐蔽性，让权力拥有者没有暗箱操作的机会，也是保护干部的一种有效手段。[4]

当然，仅仅晒出权力清单还不够，因为表面的权力清单无法体现出深层的权力运行过程及运行结果。因此，笔者认为在权力清单制度建立后，还需针对清单上的每项权力运行过程及结果确定权力背后相应的责任，并明确责任归属及责任的具体承担者，建立与权力清单相统一的“责任清单”。同时，根据权力运行的出轨情况制定具体、可操作的严格的惩罚措施，对权力主体在运用权力时起到规范警示作用。只有将权力、责任及义务有机结合起来，才能真正体现权力清单公开的价值，做到还权于民、还权于社会，确保权为民所用、情为民所系、利为民所谋，权力运行的公开透明才会有着力点。

一、责任清单：作用与意义

对于“责任”，《新华大字典》的解释是：责任，指应该做的事。[5]《汉语大词典》的解释是：一是使人担当起某种职务和职责。《新唐书·王珪薛收等传赞》：“观太宗之责任也，谋斯从，言斯听，才斯奋，洞然不疑。”二是份内应做的事。宋司马光《谏西征疏》：“所愧者圣恩深厚，责任至重。”三是做不好份内应做的事，因而应该承担的过失。如：追究责任。[6]《心理学大词典》认为，责任心是个性心理的重要品质，指一个人对其所属群体的共同活动、行为规范以及他所承担的任务的自觉态度，包括责任认识、责任感、负责行为等三种成份。[7]也有人将“责任心”界定为：一种自觉地把份内的事做好的重要人格特质，即个体对自我应负责任的自觉意识与积极履行的行为倾向。[8]综合以上可知，“责任”或“责任心”有以下两个方面的含义：一是份内应做的事；二是因为某种原因而未做好份内应做的事，因而需要承担的责任。因此，我们可将“责任清单”作如下界定：是指身处某一职位的个人或团体，拥有这一职位所赋予的可以开展某一项或几项活动的权力，而每一项权力背后都有相应的责任来界定其开展活动的程度及范围，即是否做好了其“份内”的事以及如果没有做好这一基于权力而赋予其开展的某项活动而应承担的相应过失。随着各层级部门权力清单的相继亮相，使老百姓知道了权力这只“老虎”的活动范围以及不同层级、不同岗位的不同“老虎”的活动区域。换句话说，也就是通过权力清单制度把权力老虎关进了笼子里，老虎的一举一动都处在老百姓的监督之下。

同时，推行“权力清单”是责任所系。威尔逊曾在《国会制政体》一书中说道：“任何事情，不论是政府的事情还是仅仅是做买卖，都必须有一个人当家作主，权力和对行使权力严格负责，是构成好政府的要素。”[9]法治政府行政应“授之有据、行之有规、错之有责”，公布各级政府工作部门及工作人员的权力，在一定意义上也是对各权力主体责任的公布。一方面，民众就可以根据权力清单知道政府的权力运行轨迹、办事流程；另一方面，实际上也增强了政府的责任意识，权力行使处于民众监督之下，促使权力主体更加慎重地看待和行使手中的权力，以最大程度地降低权力滥用的几率。

当然，权力清单要想真正发挥作用，责任清单还得及时跟上。既要强调权力与责任的对等性，也要有针对权力运行的问责机制。[10]大量事实表明，在权力运行中没有相应的追责机制，就会出现职能惰性或者胡乱作为，导致贪腐现象频发，不仅影响了政府形象的权威性，同时也降低了民众对政府的可信度。为此，与权力清单相伴而生的责任清单能在更大程度上保证政府部门阳光行政，确保权力主体一旦不作为、乱作为，就必须为其越轨行为付出相应的代价。王岐山指出，“中央和国家机关党委（党组）书记是党风廉政建设第一责任人。推进党风廉政建设的关键在落实责任，根本在敢于担当，要联系实际拿出具体措施，形成实实在在的工作支撑”[11]。不管是在进行党风廉政建设还是在日常的职责履行过程中，责任的具体落实都具有十分重要的作用。

责任清单制度的设置有助于明确政府权力来源的合法性。只强调权力而忽视责任，是不可能达到权力清单制度设计初衷的。从“权力—责任”相吻合的公共行政逻辑出发，责任清单的设置有助于反观权力清单中相关权力本身存在的合法性，可以从源头上对权力本身进行监督。显然这是一种更深层次、更为本质的权力监督，在我国法制社会建设还有待健全的背景下，具有重大的现实意义。因为政府权力在运行过程中，不仅有可能存在权力实施主体道德、品质低下的问题，同时权力实施主体所实施的权力本身是否具有合法性也是一个问题。其次，尽管一些行政机关列出了自己的权力清单，但其中的很多权力是通过本部门的自我立法、自己建立一些规章制度来进行自我赋权，从而扩大自己牟利的权力，却不存在相应的责任。

责任清单制度的确立有助于明确责任界限。按照权力的行使必然伴随着责任的承担这一逻辑，在目前我们所强调的治理背景及参与式管理的背景下，权力的分散及多元化的实施必然也会带来责任的多元，使得原来政府由单一的权力主体被分散到多元的主体中。同时，多元的权力主体必然会产生多元的责任主体，而在多元责任主体的前提下，很难对责任主体边界进行勘定，进而要对这些多元的责任主体进行责任认定并不是一件简单的事情。责任界限的模糊带来的责任应承担量与实际承担量的认定以及对失责行为进行追责等问题，在实践操作中仍有很大的困难。我们可以根据一份完整的权力清单基础上设置的责任清单来划定责任边界，明确权力背后的责任。

责任清单制度的确立有助于责任的认定。权力主体的多元使得责任承担的分散，分散的责任在各个主体之间容易产生“踢皮球”现象，使责任的承担难以落实到具体的个人。而问责的前提和必要条件首先就是对问责对象的清晰界定。然而，多元的责任主体及模糊的责任边界都为认定责任对象带来许多障碍，并进而带来问责力度的减弱，也就相当于降低了逃避责任的风险和成本，实际上是纵容了不负责任的行为。[12]责任清单的设置，一方面明确了每项权力背后所包含的责任，使权力的实施主体认识到要实施这项权力以及怎样实施所包含的风险与成本——即实施后要承担怎样的责任和后果；另一方面，有了与权力清单相配套的明确的责任清单，可以根据每一项权力实施的结果来进行责任的认定——即对一些行为过失进行追责，这也是对权力进行监督的一个有力措施。

总之，有权就必有责，权力与责任是对等的。一个人只有明确并接受权力背后的责任为前提，才能确保权力得到正确行使。现代社会是法治社会，其本质是“权利社会”，而不是“权力社会”[13]，权力清单制度的最终目的是维护并保障公民的合法权利，没有责任清单来对权力运行进行制约，与权力清单制定之初所期望的可能会不一样，在实践中的权力运行因为诸多因素导致越轨，公民的合法权益就不能得到有效保障。所以，为确保权力清单发挥正当的功能作用，与其相配套的责任清单的梳理和制定刻不容缓。

二、廉政清单：公民权利的有力保障

“廉政”是一种状态，一种政治行为的代名词，体现的是政府工作人员在履行职责的过程中办事公正廉洁，不以权谋私。《现代汉语词典》对“廉政”的解释是“使政治廉洁”。同时又将“廉洁”解释为“不损公肥私；不贪污”[14]。

随着社会的进步与政府勤廉、服务意识的增强，对于政府部门及其工作人员“廉政”要求的理性认识也在日益深化。“廉政”作为一个与政治相关的术语，其基本涵义可以从以下四个方面来体现：其一，在“政德”方面，各级政府官员应树立起勤廉奉公的职业道德与不淫不贪的品质以为民之表率；其二，在“政制”上，设置廉洁高效的政治和法律制度；其三，在“政局”上，营造公正廉明的政治局面和政治氛围；其四，在“政策”制定上，政治清明的政策措施能够取信于民。简单来说，所谓“廉政”，就是以为民服务的政德为基础，辅之以公正廉明的政制，二者结合建立起良好的政局，并制定出符合人民大众利益的政策。廉政清单就是政府及其工作人员拥有根植内心的廉政理念，体现出高尚的政德；是设置廉洁制度以保障“政制”的廉洁高效；是政府及其工作人员廉洁从政，营造良好的政治局面；也是出台最大限度体现公民需要的政策，打造廉洁政府。

廉政清单所包含的内容之一就是树立廉政理念、营造廉政文化，廉洁政府建设过程中不仅要有法治，而且还要有德治。孔子曰：“为政以德，譬如北辰，居其所而众星拱之。”①道德是人们在社会伦理生活中遵循的内在规范，是由一定社会经济关系决定的，依靠社会舆论、传统习惯和人们内心信念来维系的，表现为善恶对立的心理意识、原则规范和行为活动的总和。[15]“为政者”的道德，即为政之德，是指行政人员在行使行政权力的过程中应该遵循的，包括满足公共行政管理职业道德，能够调节行政人员在开展行政行为的过程中主体与客体之间关系的道德准则与行为规范。是否从社会公共利益的全局出发，是判断政府及其工作人员是否具有为政之德的标准，要求行政人员在必要的时候必须以自我节制和自我牺牲为前提条件，调节政府行为与社会大众公共利益之间的关系，倡导行政行为的“善”。透过根植于内心的廉政理念之下的行政行为所营造的廉政文化氛围，对廉洁政府的打造具有重要意义。正如美国学者凯瑟琳·G·德纳特在《公共服务中的伦理》中所说：“组织背景与行政官员个人的发展，都是任何一种为政之德研究所必需的完整的组成部分。”[16]

廉政清单所包含的内容之二是设置廉洁制度以保障政治制度的廉洁高效。著名哲学家孟德斯鸠说过：“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验，防止权力滥用的办法，就是用权力约束权力，权力不受约束必然产生腐败。”[17]而廉洁的政治制度可以说是一项约束权力的“权力”。根据“机会—意愿”视角下的反腐建设思路（见图1）来看：

从高机会、高意愿的A区，通过政府不断建立规范化的约束机制，减少腐败行为的机会，降落到C区；在外在制度约束的不断强化下，高成本和高风险逐渐成为公务员决策的主要因素，从而降低腐败行为的意愿，最终达到低机会和低意愿的D区。从理论上讲，A→D的行为过程也可以经过A→B→D，但这条路径是不稳定的，也是难以实现的。因为在制度的约束没有改变之前，要降低腐败行为意愿几乎是不可能的。虽然在实践中，我们有通过宣传教育的手段来达到降低腐败行为的尝试，但结果并不能达到预期的效果。

从以上分析不难看出廉洁高效的政治制度和法律制度在廉政清单设置中具有不可替代的作用，规章制度就是对行政行为的规范。加强行政机关制度建设，可以有效规范机关工作人员的权力行使过程；有利于提高机关工作人员依法行政的意识与能力。此外，制度建设是建立健全惩治和预防腐败体系工作规划的重要内容， “加强反腐倡廉法律法规制度建设，把权力关进制度的笼子里”就是最鲜明的体现。

廉政清单所包含的内容之三是良好的政治局面。良好政治局面的建立，有利于政府及其全体工作人员的廉洁从政。在我国历史长河中，曾出现如“文景之治、贞观之治以及开元盛世、康乾盛世”等大好局面。这些盛世局面就是当政者励精图治创下的良好政治局面，是我国古代社会政治稳定、经济发展、社会和谐的表现。古代的盛世局面对当今构建和谐社会具有十分重要的借鉴意义。首先，随着社会的不断发展和历史的进步，应该适时调整治国方略。其次，治国方略在一定时期内要保持其稳定性与连续性，避免因大政方针的频繁变动引发政治上的动荡。反腐败是一个长期的任务，不可能一蹴而就，除了需要下大力气，还需要坚持不懈，党和政府要保持反腐政策的稳定性与连续性，并且能随着新情况、新问题的出现制定出台新的反腐败政策。最后，在发展经济的同时，政府与企业必须肩负起相应的社会责任。随着公民社会的发展，人民对反腐要求越来越强烈，建立政府及其工作人员廉洁从政、政治清明的和谐社会是所有公民的共同愿望。

廉政清单所包含的内容之四是制定并实施最大限度体现公民权利的政策。江泽民在学习《邓小平文选》第三卷报告会上的讲话中说：“邓小平同志尊重群众、热爱人民，总是时刻关注最广大人民的利益和愿望，把‘人民拥护不拥护、‘人民赞成不赞成、‘人民高兴不高兴、‘人民答应不答应作为制定各项方针政策的出发点和归宿”[18]。B·盖伊·彼得斯在《政府未来的治理模式》一书中也说到：“在这样一个时代里，如果没有公众的积极参与，政府很难使其行动合法化。”[19]此外，公民社会理论、治理理论、社区治理模式、参与模式等都强调现代社会政策制定主体的多元化，其实质是要求在政策制定过程中要多层面、多角度、多方位地呈现公共利益，保障人民群众的权利。这也是现代政府治理、社会治理、国家治理的基本原则与要求。

要打造廉洁政治，党和政府必须建立廉洁政治制度，树立廉洁理念、营造廉洁文化氛围，倡导工作人员廉洁从政，从而建立廉洁政府。而廉政清单的设置，是政府主动向公众展示自身的廉洁情况，主动接受公众监督，从而有助于增强政府行政行为的合法性，提升政府的公信力。

三、责任清单与廉政清单的关系

责任是权力的共生物，有什么样的权力，就要承担什么样的责任。而是否承担了责任以及承担责任性质（积极或消极）、承担责任的程度等就与廉政相关了。要弄清楚责任清单与廉政清单之间的关系，首先要弄清楚责任与廉政两者之间的区别与联系。首先，就责任而言，责任更多的是与具体的权力、岗位和个人相联系的。比如，我们常说某人拥有做什么事情的权力，但同时也要对这件事负责任；我们说某人在那一岗位上就要对那个岗位负责。所以，就责任而言，其更多表现的是具体的、个别的。其次，就廉政来说，它是一个比较宏观的概念，更多的是强调一种廉洁从政的环境。比如，我们不说某个人或某个单位廉政，而是说他们廉洁。所以，廉政更多强调的是具有宏观性的、群体性的。最后，积极责任的承担是廉政构建的基础，有助于廉政氛围的形成；廉政的环境反过来也能促进责任的落实，二者是相辅相成、相互促进、相互完善的关系。

责任清单构建是廉政清单构建的前提与基础，也就是说廉政清单的形成有赖于责任清单的落实。政府要打造一个廉洁、政治清明的行政文化环境，只依赖于权力清单制度是远远不够的，因为老百姓透过权力清单看到的只是政府及其工作人员手中握有多少权力，而看不到每项权力背后有什么责任以及怎样承担责任。相对处于“弱权”地位的老百姓来说，利用权力清单进行监督，其作用范围还是有限的。而责任清单的构建出台，无疑是赋予了老百姓更多监督的权力，同时也向打造廉洁政府迈出了重要的一步。要构建阳光政府、责任政府、廉洁政府，政府就必须使自身责任明晰化，列出一份详细、完整的责任清单。

廉政清单可以促进责任清单的落实与完善。“经济基础决定上层建筑，上层建筑又反作用于经济基础”。其实，廉政清单制度的构建也有类似的作用，可以反过来促进责任清单的落实与完善。在由廉政清单制度所营造的政府廉洁行政的文化氛围下，能对个体的行政行为者形成感染力，使其遵循廉政文化的导向与激励作用，为发自内心的勇于承担责任的勇气提供动力。从麦格雷戈著名的“Y理论”中，我们知道“只要情况适当，一般人不但会学会承担责任，且能学会争取责任。常见的规避责任，缺乏志向，以及只重视保障等等的现象，是后天习得的结果，非先天的本性”[20]。我们有理由相信，在大力倡导建设廉洁政府的今天，麦格雷戈所说的“适当情况”就是具有责任清单与廉政清单所共同营造的廉政文化氛围。同时，在廉政清单制度的作用下，形成人人勇于承担责任、主动承担责任的精神风貌，完善责任清单的建设。

所有的制度建设都是在特定的历史时期针对特定的社会环境制定的，所以责任清单制度与廉政清单制度并不是一个固定不变的框架，而是一个灵活、开放的制度框架，它要随着社会环境的变化，根据反腐败的新情况、新问题、舆情焦点的变化不断地发展与完善。因此，要把政府及其工作人员应该肩负的责任都纳入到责任清单里，并不断地丰富廉政清单的内容，使责任清单与廉政清单在实践的检验中不断发展、相互促进、共同完善。

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责任编校 陈 瑶

Responsibility List and Clean-Government List： the Function and Relation of the Construction of the Anti-corruption System

TANG Wansong （School of Political Science and Public Administration， Wuhan University， Wuhan 430072， Hubei， China）

Abstract： The implementation of the power list system demarcates the power of the government and that of its staff. The setting up of the list of duties further confirms the legal source of power， clarifies the borderline of duties and identifies responsibilities， which is conducive to the construction of the clean government. Only when power is endowed with responsibility can the environment of clean governance be constructed. “Clean-government list” guarantees civil rights， which should take into its sphere an honest political environment， an effective and clean political system， policies representing public interests， ideologies of clean governance and clean cultural atmosphere. “Responsibility list” is also helpful to improve the integrity of the contents of the clean list， the two complementing， mutually improving and developing each other.

Key words： responsibility list； clean-government list； system construction