中欧气候变化伙伴关系十年：走向全方位务实合作

金玲

[提要] 经过十年的发展，中国和欧盟在应对气候变化领域内的合作已超越初期单向援助合作，形成多层次、跨领域和制度化的全方位合作，合作的根本驱动力也从政府转变为市场。作为国际社会应对气候变化的主要力量，中欧在建设应对气候变化的国际机制领域内的分歧正逐渐缩小，合作日益密切。不过，中欧光伏产品贸易争端表明，双方均需在应对气候变化与经济增长之间寻找可持续发展的平衡点。

[关键词] 气候变化伙伴关系、欧盟、中欧关系

[中国分类号] D822.350

[文献标识码]

A

[文章编号] 0452 8832 （2015）5期0038-13

自2005年建立“气候变化伙伴关系”以来，中欧应对气候变化合作呈现出多层次、跨领域和制度化的特征，双方围绕清洁发展机制、可再生能源、能效提高以及碳捕集和封存（Carbon Capture and Storage，以下简称CCS）等关键议题开展大量务实合作。随着中欧关系的深化和拓展，应对气候变化合作在中欧关系中的地位不断上升，内涵日益丰富。在经历了哥本哈根的“低谷”之后，中欧正努力缩小分歧，共同推动各方达成共识，推动国际气候治理机制建设。

一、中欧气候变化合作的发展历程

2005年中欧建立“气候变化伙伴关系”前，双方合作主要表现为单向援助，内容单一，政府主导。以“气候变化伙伴关系”的建立为标志，双方开始进入务实合作阶段，合作日益制度化和市场化。总体上，中欧在应对气候变化领域内的合作先后经历了从单向援助到双向互利合作，从环境领域扩展至气候变化、能源、城镇化等多领域，从政府主导到市场化合作等变化。随着合作不断深化，双方在国际气候谈判过程中的立场也愈益接近。

（一）从单向援助合作迈向国际协调

欧盟在1998年的对华第二份“沟通文件”中首次提及气候变化议题，就中国工业化进程加速对环境的可能影响表示“担忧”，提出“要确保中国承诺应对环境挑战”，并表示欧盟将“提供援助”。欧盟此时对气候变化问题的认知主要是环境维度，关注的是“中国发展可能带来的环境影响”，合作的主要方式是单向援助。在2001年出台的第三份对华政策文件中，欧盟突出能源与气候变化之关联，认为“中国作为第二大能源消费国，其能源产业规模决定了其政策具有重要国际影响，尤其是对大气污染和气候变化……欧盟应帮助中国发展适宜的战略和政策来应对气候变化”。但此时气候变化合作在中欧关系中仍处于附属地位，并非独立议题。欧盟也未超越援助视角，仅指望通过援助或施压等手段来塑造中国的发展模式。2003年欧盟对华政策文件将中欧应对气候变化合作置于“加强多边体系，合作应对全球挑战”框架之下，使中欧气候变化合作超越双边和援助范畴，纳入国际合作视角。

气候变化议题在欧盟对华政策中的上述特性在中欧关系发展中亦有体现。该议题最早出现在2002年中欧第五次领导人会议后发表的联合声明之中，如双方重视“对环境问题的承诺……对《联合国气候变化框架公约》（以下简称《公约》）和《京都议定书》的承诺……并强调《京都议定书》早日生效具有重要意义”。2003年的中欧峰会开始强调在《公约》和《京都议定书》框架下加强合作的重要性。在同年发表的第一份《中国对欧政策文件》中，尽管气候变化被置于环境合作框架下，未成为独立议题，但中方在文件中表示将“鼓励民间环保组织的交流，鼓励更多欧方企业通过平等竞争进入中国环保市场”，表明中方希望合作超越政府主导和援助合作的单一方式。

中欧应对气候变化合作初始阶段的上述特征既源于双方的关系模式，也是由各自气候变化政策进程所决定。从双边关系来看，欧盟此阶段对华政策重点是希望通过援助政策影响中国的发展模式。从各自气候变化政策进程来看，2001年批准《京都议定书》后，欧盟才开始进行综合性制度设计，制订具体的减排路线图计划，其气候变化政策尚处于起步阶段，并无成熟的经验与中国分享，其更关注中国是否会履行承诺。对于当时的中国而言，气候变化问题还没有真正纳入国家发展议程。

（二）合作日益机制化和市场化

中欧“气候变化伙伴关系”的建立使气候变化问题成为双边关系的重点领域和独立议题，双方合作也逐渐突破了单向援助，演变为跨越环境、能源、低碳经济等多领域的双向合作。

为落实“气候变化伙伴关系”，中欧于2006年达成《中欧气候变化伙伴关系滚动工作计划》，确定主要合作方式包括欧盟通过项目援助与中方加强在CCS项目、清洁能源、低碳技术开发、气候变化意识和能力改善等方面的合作，主要项目有近零排放项目（Near Zero Emission Coal）、清洁发展机制（Clean Development Mechanism，以下简称CDM）促进项目以及省级气候变化合作和清洁能源中心项目等。2006年中欧领导人峰会联合声明指出：“围绕气候变化合作，双方均认识到鼓励私营部门参与并投资应对气候变化问题以及为此提供激励措施的重要性，认为中欧在此领域开展合作面临重要的、潜在的经济机遇。”此后，在市场力量推动下，中欧在可再生能源领域内形成了深度的价值链依存关系，为“气候变化伙伴关系”的发展注入了持久的推动力。

2010年，中欧将“气候变化伙伴关系”下的对话机制升级为部长级，共同发起了一系列相关领域的政策对话，包括环境、森林、能源交通以及可持续城市化等，双方合作开始具有战略性和全面性。2012年中欧第十四次领导人会晤联合公报首次从国家发展规划的层面论及中欧气候变化合作。根据中国“十二五”规划、欧盟2008年气候变化与能源一揽子计划以及2050年低碳战略，中欧决心实现适合自身经济发展的低碳、绿色经济转型，双方同意就与气候变化相关的国内政策进一步加强对话，并就具体气候变化立法分享经验。在《中欧合作2020战略规划》中，双方更进一步同意建立绿色低碳发展的战略政策框架以积极应对全球气候变化。

中欧各自气候变化政策的调整是推动“气候变化伙伴关系”建立以及合作内容和方式发生转变的重要因素。欧盟希望通过加强与中国等发展中国家之间的合作来发挥其在“后京都”国际气候谈判中的领导作用，因此加大了对中欧应对气候变化合作的政策支持力度。从其内部气候变化政策发展来看，欧盟的减排、可再生能源和能效政策框架己形成，碳排放交易体系也开始生效。因此，欧盟希望通过合作来输出其气候变化政策模式，并为其可再生能源产品寻求外部市场。

中国应对气候变化思路的转变也是中欧合作深化的重要因素。中国政府于2007年6月发布了第一份《国家气候变化计划》，提出了应对气候变化的原则和控制温室气体排放的目标。国务院设立了国家气候变化领导小组，并由总理任组长。中国政府对可再生能源和能效问题的认识也发生了很大变化，从简单地解决环境污染目标，转变为将上述技术领域内自主创新和制造能力视为中长期发展战略，将可再生能源产业的发展作为工业战略的重要组成部分。

二、中欧气候变化合作的主要领域和现状

中欧“气候变化伙伴关系”建立以来，双方合作的多领域、多层次格局基本形成，包括提升气候变化意识和加强应对气候变化能力，以及在CCS以及碳排放交易体系领域内的技术合作与经验共享。双方市场行为体之间的产业和经贸合作日益密切，成为应对气候变化合作最根本的推动力量。中欧“气候变化伙伴关系”框架下的重点合作领域有以下三方面：

（一）清洁发展机制合作

清洁发展机制是在《公约》附加协议《京都议定书》框架下建立起来的，目标是鼓励发达国家在发展中国家投资减排项目，并计算由此产生的减排量来充抵其部分减排义务。2007年，中国一欧盟CDM促进项目启动，欧盟委员会为项目提供了280万欧元的资金。

欧盟是主要的CDM项目投资方和减排额度最主要的购买方，中国则是CDM减排额度最大供应方，2013年50.59%的CDM项目注册在中国，主要集中在水电、风能等方面。中欧CDM促进项目在帮助中国减排方面发挥了重要作用。例如，欧盟设备在中国的CDM项目占比47%，主要集中在可再生能源领域，尤其是风能和生物质能利用领域。从中国CDM项目购买碳信用（CarbonCredits），成为欧盟成员国履行《京都议定书》承诺和私人企业实现欧盟排放交易体系目标的重要手段。根据英国非政府组织“沙袋”（Sandbag）的统计，中国2009年53%的核证减排量都被欧洲企业购买以履行其减排承诺。中欧CDM合作帮助中国政府和企业认识到气候变化投资的商业吸引力，也推动了碳减排量交易意识在中国的扩展。

但CDM合作也面临两方面的不确定性，一是其对可持续发展的影响，二是技术转让。欧中CDM促进项目报告指出：“CDM的核心目标是支持发展中国家的可持续发展，但在中国的实施并未完全实现上述目标。CDM机制缺乏总体协调，项目各攸关方以资本为导向，目的只是实现自身利润，对于合作推动可持续发展没有兴趣；攸关方对于可持续发展也没有充分理解，缺乏将经济发展、环境保护和社会改善纳入整体框架的全局视野。”在技术转让方面，最具争议的是知识产权保护问题。欧方认为中方“未提供足够的知识产权保护”，因此不向中方转让环境友好产品的核心技术，只出口二级产品。中方则认为欧盟企业过度保护，妨碍了技术的推广运用。上述报告认为：“欧盟需要认识到，支持向中国转让技术，欧盟同样受益。技术转让给欧洲企业带来的贸易潜力不仅在中国的CDM市场，可提高其在全球环境技术市场上的竞争力。”

（二）碳捕集和封存（CCS）项目合作

CCS技术具有较大减排潜力，其在发电领域的应用将对应对气候变化产生积极作用。中欧煤炭利用近零排放发电技术（以下简称NZEC）合作是双方在CCS领域开展的重要项目。中欧NZEC合作分三个阶段开展，即开展能力建设和示范项目的预可行性研究、开展示范工程的可行性研究，以及到2020年在中国建设和运行CCS示范工程。

2006年11月，中国、欧盟和英国签署谅解备忘录，启动第一阶段NZEC合作项目，包括中英NZEC合作项目、中欧CCS合作项目以及中欧CCS监管活动支持项目。2009年，欧盟委员会通过了《新兴发展中国家的碳捕集和地质存储：资助欧中煤炭利用近零排放发电技术项目》的沟通文件。2009年10月，中欧NZEC合作第一阶段结束。同年11月30日，在第十二次中欧领导人峰会上，双方签署了《关于通过碳捕集与封存示范项目开展煤炭利用近零排放发电技术合作的谅解备忘录》，开启第二阶段合作。中欧NZEC第二阶段合作分为两期，第一期的中心工作是对国内的候选项目进行比较，遴选3个项目开展可行性研究，并进一步选出1个项目作为第二期的支持对象；第二期中心工作是通过对选出项目的资金与技术支持，协助企业完成工程详细勘察、可行性研究及工程设计，目前正在进行的是第二阶段第一期合作。

现今，CCS项目仍处于试点阶段，商业化还面临高成本及技术、安全、环境风险等不确定因素，合作成果有限。有观点认为，中欧CCS合作项目存在的问题主要包括技术实施所引起的电价成本上升，以及技术创新和方法学、规章欠缺所引发的操作上的不确定性，中国能否获得相应设备也是一个问题。

（三）清洁能源技术与经贸合作

中欧都面临共同的能源与气候安全挑战，都制定了相似的发展转型路线，包括通过发展可再生能源和提高能效确保能源安全。“欧盟2020战略”致力于实现“智能、可持续和包容性增长”，而中国的“十二五”规划也追求绿色、低碳增长目标，这为双方的低碳转型提供了巨大的机遇。能源安全和可持续城市化是体现双方共同利益的战略合作点。

欧洲是可再生能源利用领域内的先行者。可再生能源发电在欧盟电力占比从2000年的13.6%增至2011年的20.4%，增长率高达50%，其中最主要的增幅来自风能发电和太阳能光伏发电。2014年欧盟可再生能源发展报告显示，2010年，欧盟光伏发电在全球占比70%，其风能发电则在全球占比44%。2011年，欧盟27国在世界清洁能源领域内的专利数在全球占比44%。相比之下，中国则是发展速度最快、市场潜力最大的国家，2001-2011年间中国可再生能源发电在全球占比18.6%。据联合国环境计划年度可再生能源投资报告，2014年中国是最大的可再生能源投资国，投资额相较2013年上升了39%，达895亿欧元。

2009年5月第十一次中欧领导人会晤期间签署的《中欧清洁能源中心联合声明》提出，建立中欧清洁能源中心，通过建立示范园区实现中欧在清洁能源方面的合作。中欧清洁能源中心的主要职能是促进中欧之间技术转让和交流，涉及清洁煤、可再生能源、低能耗建筑及智能电网等领域。同时，在欧洲大力补贴支持光伏发电产业背景下，中国光伏企业充分利用欧洲的技术、市场和资本，获得了快速发展。据统计，截至2009年底，中国自欧盟引进技术3万项，其中风电、太阳能光伏发电和核电为代表的清洁能源技术占相当比例。欧盟是中国光伏产品和风能组件产品最主要的市场，2012年欧盟27国75%的光伏元件、40%的风能元件来自中国。中国光伏产业结构呈现“两头在外”的特点，其产品出口中一般贸易的比重为32.06%，加工贸易为64.7%，其原材料和相关设备的进口主要依赖欧盟。中欧在光伏产业链已形成上下游共生关系，一损俱损。因此，中欧发生光伏产品贸易摩擦时，欧盟内部18个成员国反对对华采取贸易救济措施，超过1000家光伏产品上下游企业集体上书欧盟委员会要求放弃对中国太阳能企业征收惩罚性关税。欧洲平价太阳能联盟提供的数据显示，如果欧盟对中国的光伏产品实施制裁，三年内将导致欧盟24.2万人失业。

三、 中欧在国际气候谈判中共识扩大

中国是最大的发展中国家，欧盟是最大的发达国家联合体，双方围绕气候变化问题的斗争与妥协对气候变化国际治理机制有决定性影响。尽管由于发展阶段不同，双方在国际气候谈判问题上的分歧大于共识，但在国际排放格局变化和内部政策变化的双重作用下，中欧分歧缩小、共识扩大，正成为推动建成国际气候治理统一框架的重要行为体。中欧是对气候变化机制发展做出最大贡献的行为体，也是气候变化机制形成以来最大的受益方，如果未来机制充满不确定性，中欧也将是最大的受损方。

（一）中欧在《公约》和《京都议定书》中的核心作用

欧洲国家对能源与环境问题的关注由来已久。随着政府环保法规的不断完善以及绿色技术的发展，欧盟逐渐在其内部形成了政府、非政府环保组织以及环保企业之间的良性互动，奠定了其在国际气候谈判舞台上的领导地位。《公约》规定发达国家和发展中国家应该承担不同的减排义务，发达国家应该率先采取减排行动，使其温室气体排放水平降至1990年的水平。为了支持《公约》和履行“共同但有区别的责任”，欧盟积极领导和推进国际气候谈判，最早提出温室气体减排目标。在1997年于日本东京进行的国际气候变化谈判中，欧盟不仅在议程设定方面发挥了巨大的作用，还以达成一项具有约束力的温室气体减排协议为首要目标，并通过设立清晰目标和率先行动发挥引领作用。欧盟15国在《京都议定书》中承诺，在2008-2012年间将使其排放量较之于1990年水平削减8%，此为《京都议定书》附件B中所有国家削减比例最高者。

中国是气候变化谈判中发展中国家利益的坚定维护者。1991年6月通过的《北京宣言》明确了“历史责任、发展中国家发展权、发达国家率先行动以及向发展中国家提供援助的义务”。在中国推动下，“共同但有区别的责任”最终成为《公约》的原则，对随后的国际谈判产生了重要影响。在《京都议定书》谈判过程中，尽管中欧代表的利益不同，但相较于中美之间的分歧，中欧在“发达国家率先减排以及发展中国家自愿承诺”问题上的立场更为接近。2001年美国退出《京都议定书》后，其他伞形集团国家立场也出现倒退。为了挽救议定书，欧盟在伞形国家集团和发展中国家之间进行斡旋。2005年2月，《京都议定书》生效，这既是国际气候变化机制的里程碑，也是欧盟外交成功的里程碑。

（二）“后京都”议程谈判与中欧共识的扩大

《京都议定书》生效后，欧盟开始倡导“后京都”阶段的各国减排。2005年1月，欧盟委员会提出“后京都”谈判战略，主要目标是“更广泛的国际参与”，还特别指出，发展中国家的排放量在全球占比将超过50%。2008年10月，欧盟环境理事会呼吁，较为发达的发展中国家到2020年应使其排放量较之于1990年水平降低15%-30%。因此，加强在国际气候谈判中的协调，也是中欧“气候变化伙伴关系”的重要内容。

在“气候变化伙伴关系”框架下，中欧双方就“后京都”安排曾达成共识。2007年第十次中欧领导人会晤联合声明强调：“根据。共同但有区别的责任原则和各自能力，共同致力于稳定大气温室气体的浓度，防止气候系统受到危险的人为干扰”。尽管中欧双方于2012年之后在“发达国家继续率先减排”和“双轨谈判机制”两个关键问题上存有共识，但在哥本哈根气候谈判中双方仍在权利和责任问题上发生激烈冲突，这表明双方在“后京都”安排中的利益和立场仍有差距。不过，在中欧合作中，哥本哈根气候谈判具有转折性影响，发展中国家集团内部分歧上升以及欧盟被“边缘化”，推动中欧继续寻求务实合作。

中国在国际气候谈判上的立场日益灵活。为适应形势变化，中方气候谈判立场逐渐调整，在减排承诺、全球减排新协议、“三可”（可衡量、可报告、可核实）问题、发达国家的资金援助、排放峰值等问题上都更加开放。在2010年坎昆会议上，中国表示愿意参与国际磋商和分析，并朝着更正式的“承诺和审查”方向转移。在2011年德班会议第二周，中国即释放出可以考虑接受2020年后全球减排新协议的信号，给原本艰难的气候谈判带来了继续推进的契机。在2014年利马气候大会上，中国宣称2030年达到排放峰值。此外，中国还明确表示不与欠发达国家争夺资金与技术援助。

欧盟在经历了哥本哈根气候谈判失败后，也意识到与发展中国家加强对话合作的迫切性。坎昆会议期间，在日本、加拿大和澳大利亚公开拒绝《京都议定书》的情况下，欧盟为打破僵局，支持议定书第二承诺期，与超过140个发展中国家站在一起，使得反对《京都议定书》的美、日、澳等国陷入孤立。在2012年多哈大会上，欧盟提出2020年前实现“绿色气候基金”每年入款1000亿美元的目标，而美国却一分钱也没有承诺。欧盟在提供资金支持方面起到了领导作用，受到了发展中国家的好评。四、结语

中欧气候变化伙伴关系十年，尽管经历了摩擦与冲突，但转型战略上的相互契合、能源经济上的相互依赖以及日趋成熟的危机管理机制，使双方合作的领域日益扩大、机制不断完善、合作动力也不断增强。2015年中欧第十七次领导人峰会上，双方共同发布《中欧气候变化联合声明》，表示将致力于在过去十年成功合作的基础上，进一步推动气候变化伙伴关系取得显著进展，并携手努力推动2015年巴黎气候大会达成一项富有雄心、具有约束力的协议，展现了双方继续加强双边和国际合作的政治意愿。

《中欧气候变化联合声明》具体规划了未来双方的合作重点，主要是在已有合作基础上，重点推动实现强劲经济增长的同时发展低成本高效益的低碳经济的合作；加强双方在资源集约、绿色低碳、气候适应型经济和社会转型的政策对话；建立低碳城市伙伴关系、深化碳市场和碳交易合作，并强化国际协调等。为实现有效合作，双方需要成功汲取过去10年的经验与教训，尤其是处理好在可再生能源领域内经济合作中的竞争问题，在应对气候变化与经济增长之间寻找可持续发展的平衡点。

在将于年底举行的巴黎气候峰会上，中欧立场虽仍存较大分歧，但“哥本哈根式”的严重对立不会重演。当然，利马气候峰会留下的四大难题使得各方都对巴黎气候变化峰会难以乐观：首先是如何在峰会将签署的“后2020年协议”中体现“共同但有区别的责任”原则；其次是各国“国家自定贡献”（Intended Nationally Determined Contributions）能否如期提交，以及是否必须在年底峰会前对此进行事先评估；再次是资金问题；最后是发展中国家关注的技术转让问题。虽有这些难题，但中欧应能在“气候变化伙伴关系”框架内寻求更多共识，引领和推动国际气候变化谈判进程。此外，《中欧合作2020战略规划》提出“帮助全球转向低碳经济”，这使中欧气候变化合作增加了第三方维度，成为双方气候变化合作的新要素。