金砖机制建设的角色定位与利益融合

王友明

[提要] 金砖机制建设应确立与自身发展相适应的角色定位，成现行国际秩序的“推动者”而非“推翻者”。在国际力量重组和地缘治因素叠加效应下，金砖成员国的利益融合点和分歧点并存，其利益合进程中的机遇和挑战同步上升。金砖机制建设需要汲取既有多边机的经验和教训，更需创新思维，打造多边合作新模式。

[关键词] 金砖机制、金砖国家、国际秩序、经济战略伙伴关系

[中圄分类号] F114.4

[文献标识码] A

[文章编号] 0452 8832（2015）5期0116-13

金砖国家“乌法峰会”召开后，成员国建立更加紧密的伙伴关系的战略目标进一步明晰，合作意愿显著提升，利益契合点增多，合作架构日趋完善。在世界秩序重构和地缘政治因素叠加效应下，金砖机制建设尚需确立与自身发展相适应的角色定位，聚同化异，拉紧彼此利益融合的纽带，推进金砖机制成为全球治理中有利于维护发展中国家整体利益的多边平台。

一、金砖机制应成为现行国际秩序的“推动者”而非“推翻者”

多边机制的角色定位直接关乎机制建设的现实目标和未来发展方向。金砖机制日渐坐大，引发外界对其角色定位的猜测，尤其是西方媒体有意将其炒作为现行国际秩序的“挑战者”。鉴于金砖机制建设尚处于初始阶段，成员国的目标亦存在明显差异，金砖机制的定位应为现行国际秩序改革的积极参与者。

（一）金砖成员国均不同程度地受益于现行国际秩序

现行国际秩序是二战后国际主要力量之间通过一系列国际协议、制度安排和国际规则而形成的各种利益协调与平衡机制的总和。主权国家、国际治理机构、非政府组织等都是维护国际秩序的行为主体，它们以《联合国宪章》为宗旨，以各类国际法和国际关系准则为准绳，处置国际争端，协调各种国际行为主体的权益与责任。国际秩序分为政治秩序、经济秩序、金融秩序、安全秩序等。

在政治秩序层面，中国、俄罗斯、印度、巴西、南非等金砖成员国不但是现行国际秩序的参与者，一些成员国还是决策者和受益者。具体而言，联合国安理会是当今国际政治安全秩序的权威决策机构和首要责任者，也是唯一能够采取诸如经济制裁、武力解决等强制性国际行动的机构。其中，五个常任理事国更享有一票否决权的独特资格。金砖机制中的中国、俄罗斯是“五常”成员，也是现行国际秩序的缔造者，二者在战后国际重大事件的决策中，多次行使常任理事国的威权，对战后国际秩序走向产生了重要影响。巴西、印度、南非虽然不是安理会常任理事国，但多次当选非常任理事国，在国际事务中也享有重要话语权和代表性。除不具备一票否决权和必须定期轮换外，非常任理事国几乎具备与常任理事国同样的权力，如轮流担任安理会主席、共同制定安理会议事规则等，它们与常任理事国一样共同成为国际政治安全秩序的维护者，是国际政治秩序核心机构的代表者。

在经济、金融秩序层面，现行国际贸易和金融体系都为金砖成员国在战后的快速发展创造了较大的机遇和空间。外界普遍认为，如果没有现行国际体系提供的稳定的国际贸易和金融环境，中国、印度等新兴经济体不太可能在短期内创造经济腾飞的奇迹。正如中国国务院总理李克强所言，“无论是和平还是发展，中国都是现行国际秩序的受益者。”

不但如此，金砖成员国还成为了全球经济事务的重要参与者和经济、贸易、金融规则的制定者。例如，二十国集团己成为推动现行国际经济秩序改革的重要平台，也是各国参与全球经济治理的最高议事场所之一。金砖成员国无一例外地成为二十国集团成员，在这一多边机制中，金砖成员国积极担当多种利益平衡机制的协调者和新主张的倡导者。金砖国家被喻为“新世界规则不可绕开的角色”，“能够与西方大国讨价还价的发展中国家的代言者”。

在国际安全秩序层面，金砖国家同样是参与者和规则制定者。以非传统安全为例，在全球气候谈判中，中国、印度、巴西和南非组成“基础四国”，竭力为自身和发展中国家争取利益，所坚持的“共同但有区别的责任”已经成为全球气候谈判中的重要原则，有力地维护了发展中国家的正当权益。在多哈回合谈判中，金砖国家同样密切配合，弥合分歧，协力促成“巴厘一揽子协定”，为发展中国家在粮食安全问题上争取到更多的选择权。

（二）挑战现行国际秩序不利于金砖机制的长远发展

虽然金砖机制建设从概念向实体迈进呈现“大步快走”的态势，但该机制建设尚处于发展的初始阶段，存在着多边机制常见的弊端和不稳定性因素，如议题庞杂、功能泛化、协议无约束力等等。此外，金砖机制的系统化建设尚未形成，是否构建日常运作的协调机制、执行机制和监督机制等关键问题也都处于争议之中。就金砖机制建设的发展阶段和现状而言，目前根本无力挑战现行国际秩序。

以“金砖新开发银行”的角色定位为例，国内外均有学者主张另起炉灶，将其做大做强，挑战西方主控的国际金融秩序，最终取而代之。俄罗斯国家杜马一些议员甚至主张，在金砖国家和上海合作组织内发行新货币来替代美元。但若如上所言，必将挑战当前西方把持的两大国际金融治理机构——国际货币基金组织和世界银行。然而，无论从管理经验、资金实力，还是资源配置的覆盖面和影响力来看，金砖银行均不敌二者。即便日后金砖银行发展壮大，充其量只是打破西方在国际金融体系中的垄断地位，尚谈不上迅速更改其主导地位或取而代之。为此，金砖国家福塔莱萨峰会成果文件明确指出，金砖银行的角色定位是“作为全球发展领域的多边和区域性金融机构的补充，为金砖国家以及其他新兴市场和发展中国家的基础设施建设、可持续发展项目筹措资金。”金砖银行首任行长昆普尔·瓦曼·卡马特在银行开业式上重申，“金砖银行不是对现有的世界金融体系的挑战，而是对其补充。”

金砖机制若以“挑战者”的身份面世，前行道路上会频遭西方的掣肘和阻遏。虽然以美国为首的西方国家越来越感觉到独控国际秩序和国际体系力不从心，但仍不甘心将其在国际权力体系与格局中的主导地位拱手相让，一旦认为新兴多边机制对其构成威胁，就会以民主治理、透明度、国际标准等种种名义设法从中阻遏、掣肘这些多边组织的发展。若将金砖机制定位为现行国际秩序的挑战者、甚至是革命者，欧美国家必将在争夺国际新秩序主导权进程中默契配合，联手对其进行阻遏。

因此，金砖国家应认清自身实力，权衡利弊得失，以现行国际秩序的“合作者、参与者、改革者”的身份埋头苦干，打造自身优势与特色，着重在发展中国家构建人脉和营造影响力，逐步提升话语权，倒逼西方国家在国际事务话语权和规则制定权上作出更大让步，起到“此时无声胜有声”的效果。为此，金砖机制建设的现实要务在于：打牢根基，练好内功，多交朋友，不树敌人，与现有的国际多边机制互补有无，加强协调与合作，共同推动战后国际秩序和体系的转型与改革。

（三）金砖成员国应合力维护和完善现行国际秩序

囿于各自不同的全球战略和地缘政治利益，金砖成员国对21世纪的国际新秩序有着不同的战略考量和目标定位。印度和巴西的一些高官与学者虽然常对现行国际秩序多有诟病和不满，但仍然试图全方位融入现行国际秩序，进入该秩序最前沿和最核心的位置，两国对争取联合国安理会常任理事国地位进行着不懈的努力。俄罗斯多年来饱受欧美的打压与遏制，地缘政治环境日益恶化，因此主张对现行国际秩序进行“去欧美化”，意欲推翻重建现行国际秩序，将金砖机制发展为与欧美抗衡的政治安全联盟。中国确立了实现民族复兴的“中国梦”奋斗目标，主张合作共赢的新型国际关系，需要营造和平发展的国际环境，努力维护和延长战略机遇期。因此，中国对现行国际秩序的总体看法和评价是积极的，主张维护二战后以联合国为核心的国际秩序，同时根据形势的发展对现有国际秩序进行改革，推动国际关系民主化、国际治理法制化，维护发展中国家正当权益，推动建立以合作共赢为核心的新型国际关系。

鉴于上述差异，金砖成员应在各自对现有国际秩序的不同评判中找到融合点，至少需要达成两点共识：一是在以《联合国宪章》为宗旨的现行国际体系下，世界总体保持稳定与和平，人类发展事业取得前所未有的进步。该体系虽存在不足，但尚存自我调整和拓展的空间，具有存在的合理性和合法性，不会轻易退出历史舞台。二是金砖成员国如果按照各自国际秩序观自行其是，单打独斗，非但不能实现各自利益，也将使金砖机制无法代表发展中国家推动现行国际秩序朝着更加公正、合理、民主的方向发展。因此，金砖成员国应努力寻求各方利益的最大公约数，聚同化异，在维护现行世界秩序和国际体系框架的基础上，改革和完善现行国际秩序，在整体合作的突破中更好地实现自身利益。

二、金砖成员国利益融合的机遇与挑战

在后金融危机时代，国际格局和地缘政治发生重要变化，在世界政治和经济等多元新生因素的综合作用下，金砖成员国的利益融合点和分歧点并存，利益融合进程中面临的机遇和挑战同步上升。

（一）成员国经济下行压力增大，抱团取暖内生动力上升

受全球金融危机及后危机时代世界经济复苏乏力影响，金砖成员国经济大多进入下行通道，其中巴西、俄罗斯、南非三国的经济疲态尤为凸显。自2011年以来，巴西经济持续下滑，已由世界第六大经济体退居第七。2015年，巴西经济仍无明显好转迹象，世界银行将其2015年经济增长预期下调至-1.3%，为1990年以来最低。若此，巴西作为世界第七大经济体的位置也或将不保。受乌克兰危机和国际油价暴跌影响，俄罗斯经济进入衰退周期。2015年，在西方进一步制裁下，俄罗斯经济将出现更大幅度衰退。南非经济颓势加快，已被尼日利亚反超，让出非洲第一大经济体的位置。中国经济增长放缓，虽是自身主动调整经济结构、转变增长方式等诸多因素综合作用的结果，但经济下行压力明显增大。印度经济增长虽有不俗表现，但其粗放型增长方式及其发展的可持续性仍饱受争议。金砖国家的经济虽非如西方媒体炒作的所谓“金砖褪色”、“沦为空心砖、土砖”云云，但短期整体表现的确风光不再。与此同时，发达经济体止跌回暖，美国经济复苏势头抬升，美联储退出“量宽政策”给金砖国家经济带来较大冲击。

为此，在西方国家做空金砖、国际社会普遍担心金砖机制何去何从之际，金砖国家领导人第七次会晤在俄罗斯乌法顺利举行，为金砖国家合作制定了新的战略规划，向国际社会传递了金砖国家团结脱困的信号。值得一提的是，乌法峰会有力推动了金砖银行和应急储备安排的实施进程，两大新型金融多边机构在投入运转方面取得实质性进展，标志着金砖机制从论坛走向实体迈出重要步伐。此外，乌法峰会通过《金砖国家经济伙伴战略》，成员国将致力于实现“推动实现一体化大市场、金融大流通、基础设施互联互通以及人文大交流”的战略目标，表明金砖国家将建立更紧密、更全面、更牢固的伙伴关系，形成真正意义上的利益共同体和命运共同体，向国际社会展示成员国团结、合作、包容、共赢的凝聚力和战斗力。

（二）成员国借重金砖平台，合作意愿显著增强

近年来，一些金砖成员国的地缘政治环境嬗变，战略发展遭遇域内外力量的多重阻遏和打压，为此，它们设法借助多边机制拓展自身发展空间，扩大战略回旋余地。其中，俄罗斯对金砖机制的态度变化最为明显。俄罗斯虽是首届金砖峰会的承办国，但在其主导金砖发展方向的意愿落空后，对金砖机制的兴趣和合作意愿一度式微。但金砖成员国在克里米亚问题上均投出弃权票的举动，被俄罗斯视为对自己的支持，对金砖合作的意愿陡增，借重金砖平台的力度增大，主动提出挖掘金砖合作的深度，扩大金砖合作的领域，将金砖合作从经济领域扩展至政治、安全领域，并在乌法峰会上提出一系列新的合作主张和举措，如举行金砖国家工业问题高级别会议，举行金砖国家工业和能源安全负责人会议，举办包括金砖国家代表在内的国际青年记者、博主和图片记者论坛等。

南非在失去非洲第一大经济体地位后，地区影响力缩减的压力倍增，因而有意借助金砖平台，推动构建金砖国家与非洲国家合作的桥梁，使自身成为金砖国家与非洲联系的“窗口国”，提升其在地区的领导力和影响力。巴西近年来受经济持续低迷影响，社会运动频发，执政党政策路线和执政能力饱受民众诟病，执政危机日趋严重，深刻影响了巴西从地区大国走向全球大国的战略进程。为此，巴西政府决意借助金砖平台，化解执政危机，扩大国际影响，投入了巨大的外交资源，全力举办福塔莱萨金砖峰会，扩大巴西在该机制中的影响力，谋划在未来机制建设中的有利位置，最终实现全球大国的抱负。

（三）成员国利益契合点不同，机制建设目标和方式尚存分歧

金砖国家均为地区大国甚至全球大国，具有丰富的多边合作经验。出于自身利益需要，成员国对金砖机制建设有着不同的目标定位和方式认定，在一些关键问题上存在一定分歧。

一是机制架构是实体组织抑或峰会论坛形式之争。随着金砖机制影响力日增，一些成员国的学者主张，乘势筑牢金砖合作框架，设立秘书处，将其构建为如上海合作组织一样的实体组织或政治、经济联盟，通过有约束力的协议落实峰会成果。另一些成员国学者则认为，实体组织会使成员国因约束性决议让渡部分主权，而现有的峰会和论坛形式较为灵活，所形成的声明能够展示成员国合作的意愿，且对成员国约束力较小，便于政治体制不同、发展水平不一的成员国自主决定相关政策。

二是机制建设的广度与深度之争。一些成员国学者主张，金砖机制不应急于扩员，而应夯实现有合作基础，深化合作内涵，将机制做实做牢。另一些成员国学者则主张，金砖机制应以规模效应取胜，及时吸纳地区具有代表性的大国。针对阿根廷、埃及、印度尼西亚等国提出申请加入的请求，俄罗斯有意吸纳一些地区大国。中国也表示，金砖机制是开放包容的多边机制。

三是合作领域是否涉及军事、安全等敏感领域的分歧。金砖国家就扩大合作领域已达成共识，金砖合作应适应世界发展趋势，不应局限于经济合作领域，而应政治、经济合作“两轮齐驱”，在此基础上，不断拓宽合作领域，深化合作内涵，如在科技、卫生、环保、气候变化、网络安全等非传统安全领域，金砖国家均有意搭建更多合作平台，建立高官会晤机制和智库、大学、企业家论坛机制。但在军事、传统安全等合作问题上，成员国却莫衷一是。俄罗斯有官员和学者主张，军事安全不应排除在未来金砖合作的选项之外，而印度表示应考虑美国的感受和关切，在此方面的表态颇为微妙，对俄罗斯的倡议既不附和也不拒绝。

（四）成员国尚存“信任赤字”，机制建设需搭建“互信之桥”

金砖国家以新兴经济体的相似身份和提高国际事务参与权的相同诉求走到一起，但彼此利益诉求与关切不同，难免因地缘政治和全球战略等因素而相互“角力”。因此，在机制建设过程中，成员国担心其他国家坐大而影响自身在机制中的地位与作用，导致彼此之间产生了猜疑、甚至相互制衡。以成立金砖开发银行为例，成员国围绕行址、行长问题进行了激烈的博弈和争执，这说明金砖成员国之间既存在相互合作、抱团取暖的一面，也存在利益争夺、相互防范的一面，其根源在于彼此互信度不高。这种信任的缺失导致了金砖开发银行权利分配的平等与均衡，成员国分别分享了银行行址、行长、地区运营中心、董事会主席等权益。这一“民主”与“势力均衡”做法虽然基本实现了权益均衡化和分配民主化，弥合了成员国的利益分歧，但意味着银行在日后运营中缺乏足够的主导权威，为其运行效率埋下隐患。再以联合国安理会改革为例，巴西、印度数次入常受挫，两国不时将矛头指向中国，称因中国阻碍与其有历史过结的邻国日本入常而拖延安理会改革进程。虽然中国多次表达支持安理会改革以反映发展中国家利益，但巴西、印度仍希望中国在其入常问题上给予“态度更加鲜明”的支持。“入常”事关巴西、印度的“核心利益”，成员国之间因信任缺乏而难以化解的顾虑和猜忌，制约着机制建设的进一步发展和合作内涵的深化。

（五）西方力图做空“金砖”，竭力唱衰和分化金砖

金砖机制运作伊始，西方就一直运用各种策略和手段，极力贬低金砖、做空金砖。它们惯用伎俩和常用手段有：一是抛出金砖“褪色”论，竭力“唱衰”金砖。特别是在金砖国家经济下行之际，西方智库、媒体和政客借机炒作，有意夸大金砖国家的经济颓势。英国《金融时报》刊文称“别了，金砖先生”；摩根史丹利主管新兴市场的鲁吉·夏尔马撰文称“南非应向金砖告别”；美国《纽约时报》刊文称“金砖国家的鼎盛时期已经结束”。这些媒体认为，金砖国家中的巴西、俄罗斯和南非已名不副实，BRICS应改为TC。二是夸大金砖国家分歧，力图离间成员国关系。西方学者有意夸大金砖国家间的意识形态差异和利益纷争，声称金砖国家无法成为具有凝聚力的组织。在西方学者和媒体的言论中，中国被描述为“充满野心的扩张主义者”，而印度则被简化为“一个心怀妒意、且对中国崛起充满警惕和怨恨的邻居”。他们声称，民族主义色彩浓厚的莫迪上台后，中印边境问题将更加复杂多变，必将击垮金砖合作。西方政界和学界由此鼓噪，金砖实在是一个“临时拼凑的组合体，充满矛盾而又各自心怀鬼胎，最终将因分歧难合而不了了之”。对于日益紧密的中俄关系，英国《金融时报》发表社评称，尽管中俄关系表面看势头良好，但“中国和俄罗斯仍然既是战略伙伴，也是战略对手”。三是拉拢和遏制并用，力防金砖做大做强。美欧深知，当今全球治理已离不开金砖国家的参与。为维护既得利益，欧美竞相拉拢金砖国家，邀请其进入国际规则制定的最高议事场所，允诺在国际金融治理体系中向金砖国家转让部分代表性和投票权。但这些“礼遇”均系策略性计策，旨在让金砖国家充当配角，助西方脱困，而非平等参与，更不是“权益共享”。欧美国家之间虽争权夺利，互不相让，但当金砖国家对西方主导的国际秩序形成挑战时，欧美国家默契配合，联合阻遏“非我族类”与之“分羹”。国际货币基金组织份额改革至今难以落实和跨大西洋贸易与投资伙伴协议（TTIP）谈判的推出，便是美欧应对金砖抱团的典型例证。

三、推动金砖机制建设的思路

未来金砖机制建设之路尚存在诸多瓶颈和现实难题，需要汲取既有多边机制建设的经验和教训，更需创新思维，打造多边合作新模式。

（一）变差异性为合作互补的驱动力

毋庸置疑，金砖机制发展尚未成熟，成员国之间出于自身利益考量尚存在诸多分歧，各方围绕身份认同、目标定位、议题设置、构建制度性合作框架，以及如何处理与其他多边机制关系等问题，均存在争论和博弈。对此，应构建金砖国家间利益平衡与聚同化异的合作机制，对于不同的利益诉求，应改变既往回避矛盾的惯性思维，不一味消极地搁置争议或“存异”，而是积极地“化异”聚同。加强沟通与协调，了解彼此诉求，照顾彼此关切，在寻求利益融合点下工夫，在解决争议方式上动脑筋，努力化解分歧。对此，金砖成员国应适当调整自身在机制中的期望目标，确定合理预期，缩小目标差异，正确运用金砖平台的影响力实现自身国家利益；在金砖角色定位和发展方向上，增强互信，增加共识，形成合力，打造强有力的新型多边合作平台。

（二）建立更加紧密的经济战略伙伴关系，努力构建“准自由贸易区”

近年来在世界经济不景气的背景下，金砖国家间贸易和投资并未明显下降，有些领域不减反增。2013年金砖国家成员国相互贸易额超过3000亿美元，但囿于地缘政治经济、发展方式、产业结构等因素，金砖国家间的经贸合作规模与投资力度与金砖国家的体量并不相称，彼此之间的贸易摩擦和投资保护主义盛行。数据统计表明，金砖国家的对外直接投资（ODI）约有85%流向了发达国家和各自的邻国。金砖成员国彼此之间发起的反倾销调查、贸易救济调查以及设置投资壁垒的数量远超过其对发达国家发起的数量。这表明，金砖国家亟待建立更紧密的经济伙伴关系，实施经济合作新战略，挖掘金砖国家间经济、贸易和投资合作的潜力。

建立紧密的经济战略伙伴关系的有效途径是构建金砖自由贸易区，但是金砖国家间自贸谈判面临颇多障碍。如巴西主导的“南方共同市场”规定了“成员国不得单独与他国进行自贸谈判”，因而难以与金砖其他成员国达成自贸协定；中印之间因产业结构类同等因素，短期内达成自贸协定同样不太现实。有鉴于此，金砖国家可另辟蹊径，尝试构建一种“准自由贸易区”，即在这一制度框架下，力争实现关税减免、贸易自由化和投资便利化，以提高金砖国家间经贸与投资合作力度，提升经贸合作层次，扩大贸易领域，遏制金砖国家间贸易保护主义抬升势头，最大程度地促进金砖国家间的贸易和投资接近自贸区水平，惠及彼此。当前，应利用金砖国家实施可持续发展战略和发展转型升级的契机，大力鼓励相互投资和本币互换，依托金砖银行、亚洲投资银行等投融资平台，投资重点转向基础设施建设、IT与通讯、农业、环境治理、生物能源等领域，为金砖机制构建“一体化大市场、基础设施大联通、贸易大流通、人员大交流”的紧密伙伴关系夯实基础。

（三）推进纵横双向发展，推动金砖合作上新台阶

关于金砖机制是优先深化合作内涵还是优先拓展合作外延的争论由来已久。实际上，多边机制的横向拓展和纵向深化并不矛盾，如果精心规划好金砖机制建设的框架和路线图，二者可以同时推进，并行不悖。例如，在横向这一轴线上，扩员问题可以与深化金砖已有合作内涵同时进行，可以先吸收印尼、阿根廷等国为观察员国，待条件成熟时吸纳其为正式成员国。又如，合作领域是否扩展至安全领域问题上，可以经济、贸易、投资、金融合作为现阶段合作的主线，逐步扩大非传统安全领域，如气候、环境、疾病、反恐、网络安全等。由于金砖机制不以军事集团为发展目标，大多数成员国也无意于此，因此对军事等传统安全的合作应谨慎推进，以成员国之间的双边合作为主。在纵深合作上，从长远看，设立秘书处有利于金砖机制建设，但在目前阶段尚未具备相应的软硬条件，可在拓展合作领域和扩员同时，择机将设立秘书处一事提上日程，试从设立“虚拟秘书处”着手，探索秘书处设立的利弊得失，为日后正式设立积累经验和教训。

在纵横双向推进进程中，金砖国家还需妥善处理与成员国参与的其他多边机制关系的问题。相对于金砖机制，印度更加重视其主控的小多边机制，俄罗斯忙于在其参与的多边机制中扮演主导角色。为此，在金砖机制建设进程中，无论是纵向发展上，还是横向拓展上，成员国均需聚合力量，放弃以其参与或控制的多边机制抗衡金砖机制并以此讨价还价的思维，与既有多边机制进行战略对接，相互促进，努力挖掘金砖机制建设的创新潜力，以“合作共赢和全球治理的强力推手”的新思维打造多边合作的新模式。