合理构建农村土地信托流转机制分析

龙艳芳

[摘 要]随着现代经济的蓬勃发展，农民进城务农、农地荒置的现象早已所见不鲜。加强对农村土地的利用、提高农村人口的经济效益、改善农民的生存条件，一直是我国“三农”问题所关注的。信托制度在农村土地流转，招商引资、实现农业规模化和为农民构建土地流转平台上有着建设性的意义。总结土地承包经营权信托的实践经验，构建合理的农村土地信托流转机制。

[关键词]土地流转；信托；土地承包经营权

[中图分类号]F323.211 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）07 — 0098 — 02

农村土地信托是指农民人基于自愿、依法、有偿的前提下将土地的经营权委托给信托机构，由信托公司按照受托人意愿，以自己的名义为委托人的利益而进行处置。随着经济的发展蓬勃发展，农村大量的劳动力弃耕弃荒进城务农，农地荒置现象严重，土地无法得到充分利用。2014年中共国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》明确了在落实土地所有权、稳定农户承包权的前提下放活土地经营权，鼓励土地经营权的流转。

一、我国土地信托流转的实践经验

一种是由政府出资组织构建信托机构。我国土地信托流转多年来一直是由政府出资建立的信托平台来进行的，如“浙江绍兴”、“湖南益阳”、“福建沙县”等，绍兴模式是由政府设立信托服务中心，盘活农户的土地，招商引资，对土地进行集约化的经营，农户可获得务工收入、地租和政府补贴三者收入，提高了村民的收入、改善其生活质量。益阳模式则主要通过由政府出资成立建立土地信托托管中心和土地信托流转基金来促进土地流转。农民获取固定收益，还为托管中的运行提供资金，为农民缴纳医保和养老保险。2015年四川眉山市东坡区通过实行政府主导、农民自愿、市场运作、产业连片、规模发展、风险控制的经营模式，成立国有独资的农村土地流转服务有限公司，开展农村土地信托流转，使全区土地流转面积达到26万亩、流转率高达36%。另一种是民间信托公司参与农村土地的信托流转。这是从2013年中信信托加入安徽宿州信托计划开始的，之后北京信托也开始进入农村土地流转市场。中信信托与北京信托两者信托的模式不同，这种新型的土地流转方式得到金融界的广泛关注。

国内现有土地信托流转实践主要有以下相同点：（1）委托主体农户对信托财产不具有所有权，土地所有权属于国家和集体。实际上农户是将土地的经营权在一定期限内委托给信托公司管理经营。（2）信托公司在将土地经营权转让时，不能改变土地的用途，我国《农村土地承包经营权流转管理办法》规定土地的流转只能流转给有资本用于农业生产的种植大户或公司企业，不可改变土地的农业用途。（3）土地流转具有法定最长年限，最长不能超过承包户剩余的承包期限。国内现有土地流转信托实践的启示：信托模式应根据当地农业生产发展和土地流转实际情况设计，寻找适合当地实际情况的最佳模式设计，提高农民收入，加快农业升级转型，推动城乡发展，吸引多元化资本流入农村。

二、农村土地信托流转机制的优势

（一）与传统土地流转方式相比

现在农村大多数青壮年都选择进城务农来获取更高的收益，农地作为农民满足自己自足的生产要素大多被荒置。作为传统的一些土地流转方式为转包、租赁、等由于搜寻成本过高等原因，其实农民大多是在自村村民或亲戚之间流转，大多不带来什么经济收益。而且对于农民的一些头口租用来获取微薄收益的很容易引发权利争议，不利于农地的保护与农民权益的保护。而信托是在自愿、依法、有偿的前提下，土地所有者可以将土地的经营权按照一定的年限，签订协议委托给受托人经营管理或使用，但收益归委托人所有的一种土地流转方式。使农民的相较于传统流转方式的高成本搜寻，由于信托机构有其广大的人脉资源，对于招商引资等方面有着极大的优势，利于实现土地的大规模流转，而且其流转实现了土地承包权与经营权的分离，保障了农民对土地享有承包权的同时通过经营权获取经济收益，放活了土地的流转。而且信托机构有其科学的管理经营体制，能够使土地的流转更为安全有效。

（二）由土地信托流转带来的潜在优势

首先信托流转土地一般是流转给一些具有实力的农业大户，为农村土地流转充当中介，降低土地流转交易成本，利于农业产业升级，实现农业规模化。而且农业的生产需要大量的劳动力，就必然带动当地的就业，对于农民而言就又多了一份收入。而且农地由信托机构流转也能带来良好的经济效益。对于改善农民生活、提高农民生活质量，解决“三农”问题无疑是一个有利的举措。

三、农村土地信托转机制的忧患

第一，农民认知程度低，对于这种信托流转土地的参加意愿不是很强烈。农村土地信托流转得以推广的前提就是农民要愿意将自己手上的土地经营权委托给信托机构经营管理，然而农民很有可能由于对信托机构的了解程度不足，而不愿将经营权委托，那么这无疑对信托流转是极为不利的。因此有可能政府方面要加强对农民的宣传。

第二，《信托法》《物权法》《土地承包法》等法律对此规定尚未完善，农村土地信托流转存在一定的法律风险。农目前村土地的信托流转没有得到明文法律的保护，还仅是处于试点工作阶段，农户的利益存在一定的风险，不利于信托流转的推广。而且在土地信托登记制度上没有明确规定具体如何办理登记的手续，只有在《农村土地承包经营权流转管理办法》规定上有一些简单的规定，相关管理机关的层级也很低，实在不利于土地流转的安全。再次关于信托公司的主体资格方面也存在争议。《农村土地承包法》中有明确规定土地承包经营权的流转只能给具有农业生产经营能力的受让方。但是信托土地流转就是农户将土地经营权转让给信托机构，托机构显然不具有农业生产经营能力这个要求，这就与立法上存在矛盾。

四、合理构建土地信托流转机制

（一）设计合理的利益分配与风险承担机制

我国目前的土地信托流转尚处于实践阶段，各方面还不是很规范，立法方面也不是很完善。为避免土地流转纠纷，保障交易的安全，设计合理的利益分配和风险承担机制十分必要。合理分配利益，需要先明确信托关系人如农户、政府、信托公司和农业经营公司或养殖种植大户等的权利和义务。农民根据自己的意愿决定是否愿意将经营权转让一定期限，获取固定收益，无须经过政府同意。政府通过机制引导和政策扶持来帮助农户、信托公司和投资者，为信托流转创造良好的政策环境，使土地的流转变得更为便捷。信托公司统一管理经营土地，将其租给大型农业生产者，使用土地的经营公司给付一定的地租，实现农业规模化，推进产业升级。信托计划出现临时资金短缺时，土地信托公司可以通过发行相应规模的信托募集资金来周转，如果是严重的情况，应及时停止信托计划，将流转的土地返还区政府。

（二）完善与土地信托流转相关的立法

第一，制定专门法律规制。关于信托业的有关立法，我国只有《信托法》这一立法指导。如今信托业蓬勃发展，土地信托流转也正在各个地方试点，因此必须制定专门的相关立法来规制土地信托流转，保障交易的安全，促进信托业的安全发展。在法律中应该对受托人的资格、委托人的资格等进行规定。以往的“益阳”和“绍兴”模式，其信托机构都是由政府出资设立的，当遇上天灾或者农产品价格剧烈波动的时候，政府就需要承担对农户权益损失的弥补，这也就加大了政府的财政负担，实际上由民间信托公司流转通过市场资源配置来调节，有利于将风险市场化。而且信托公司与政府信托机构在竞争上显然也处于不对等的地位，无法公平竞争。在信托人资格方面，应尊重农民的自主意愿，只要在合法范围内，可以流转自己的土地承包经营权。土地流转的期限不得过长，不然容易出现关于承包权、经营权的争议。在受益权的流转上也要进行适当的限制，保障农民的基本生活。

第二，完善土地信托登记制度。土地信托流转有效开展需要拥有较为健全的信托登记制度。而且在《信托法》规定设立信托，应对信托财产办理信托登记。但是我国目前在《土地管理法》、《森林法》等各自对登记都有不同主管部门，不利于登记工作的开展。因此应确定信托登记机关，为方面登记、查询，建议将土地承包经营权机关同时为信托登记机关，同时明确受托人登记义务、登记要求等，保障交易安全。

（三）加强政府引导机制设立与政策扶持

首先，政府要在加强土地信托流转宣传，是农民了解、相信并愿意将经营权委托给信托公司，这也是信托公司得以发展土地信托流转业务的前提。设立信托流转的信托中介服务机构，对农村土地的价值进行合理的评估，为农户和信托公司提供咨询，为流转后纠纷的解决提供帮助，这样既可以提高土地信托的效率又可以防止土地信托争议的发生，保证农村土地信托流转规范而有序地运行。这种信托服务机构与各个当事人的利益密切相关，因此其登记和设立应该首要严格的规制，由政府本门来引导。

其次，发展培育一般农户、种植大户等。土地流转信托业务的生存与推广也有赖于寻找到能进行农业生产的经营者，因此政府可以通过一些优惠政策、扶持一些有市场前景的项目来吸引投资。农地进行大规模的农业生产一般需要大量的资金投入，而这对于投资者来说是一种巨大的负担，因此政府通过建立政策性的金融机构放款对投资者的信贷要求、适当减息等，还可以在财政上为投资者提供一些经济补贴等。这样信托才能推进土地快速、大量流转。

土地信托流转是土地流转制度中的一种新形式，是我国信托业金融的创新产品，是深化农村土地经营体制的必然需求，在促进地区的招商引资、促进城乡的一体化建设，实现产业升级上都有实际成效。但是我国现有的土地信托流转并未得到确定法律的保护，我国应完善相关立法，保障土地流转的安全。

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〔责任编辑：史焕翔〕