民主行政对和谐社会建设的意义

李北辰

[摘 要]作为一种先进理念和模式，民主行政的核心就是赋予行政相对方以民主参与权并保障其实现。客观上， 民主行政使行政相对方具有参与感，使公平的政治权利得以维护，使社会整体的政治环境得以维护。民主行政可以使公平在行政法律关系中的劣势地位得以改善，能够促进社会主义和谐社会的建设。

[关键词]民主行政；民主参与；依法行政；和谐社会

[中图分类号]D616 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2015）07 — 0034 — 02

中国共产党提出 “要坚持最广泛最充分地调动一切积极因素，不断提高建设社会主义和谐社会的能力”，这一目标已伴随我党几十年的执政历程，从未改变。社会主义和谐社会应该是“民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处”的社会，在这样的社会中，国家作为统治和服务机构起了重要作用，而国家制定的政策更是维护社会和谐的基础。行政机构和行政相对方都是国家的组成部分，但是法律赋予了行政机构制定政策和积极争议的权利，所以相对来说，行政相对人在这种关系中处于弱势。在行政过程中，利用先进的民主行政理念改善这种关系，对实现社会和谐具有重要意义。

一、民主行政的内容

在国家和社会管理领域，民主行政是实质性的一大突破，这一理念同时也带给行政法学新的启迪。

（一）民主行政是应运而生的行政模式

美国政治学家Wilson曾提出：“公共行政研究的目标一是发现政府能够合适而成功地做什么，二是发现政府如何以最低的成本（金钱和精力）为代价，以及最大可能的效率来做好这些事。”〔1〕 德国学届后来又结合他的理论，提出了官僚论。其主要关心如何提高国家行政的效率，并在此基础上确定一些管理模式和机构设置模式。官僚制理念在短期内有一定效果，比如可以使国家力量得到增强，可以使社会稳定性得到相对提高，可以使经济发展短期增速。但是，官僚论却存在很多问题，如无法满足社会需求，无法提高社会民主程度，政府行为不具有公共属性。这些问题表明，这种曾经占据世界多数国家政治生活主导地位的行政模式已经即将走到尽头，新的行政理念呼之欲出。

（二）民主行政是使行政相对方具有参与感的行政模式

官僚行政论不能适应社会现实，不能满足行政领域的要求，也不能对社会发展起到积极作用，面对这样的公共行政危机，一些专家学者提出民主行政理念，强调行政过程中的民主与公正。社会进步、民主进程推进、政府管理体制和行政模式改革，这些相互作用、相互结合促成了民主行政的诞生。曾经的行政模式，是管制为主，命令为主，容易导致集权和不公平，容易使民众的弱势群体位置日趋明显，导致行政机关高高在上，独断专行，不近人情，而与社会大众远远分隔开来。民主行政理念则与之相反，可以走服务型道路，可以广开言路，提高行政活动中的民众参与感，使社会公众的角色由被管制的对象转变为主动参与者。

民主行政的内涵和外延，我认为应该这样总结：作为一种理念和模式，民主行政维护公民利益和公共权益，保障公民参与权，允许公民参与公共事务的决策，使行政机关在管理和行政过程中遵循民主理念。使行政因民主而变得公开、公正，它是一种具有强烈参与取向的民主。

二、和谐社会的内涵

社会主义和谐社会要求把治国理政的视野拓展到经济、政治、文化、社会和人的发展各个方面，并用经济、行政、法律、政策和道德等手段，统筹各种社会资源，综合解决社会协调发展问题。所以社会主义和谐社会是一种各尽其能、各得其所、和谐共处的社会。

我国特别提出社会主义和谐社会“尊重人民诉求”这一特征。社会主义和谐社会，各个阶层和群体必然积极表达权利诉求、民主诉求、公正诉求以及政治诉求。对于这些利益诉求，我党充分尊重，并积极整合合理要求，致力于形成一种民主又和谐的局面。

三、民主行政是构建社会主义和谐社会的基础

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》明确指出构建社会主义和谐社会，“要坚持以人为本，坚持民主法治的原则，要完善民主权利保障制度、巩固人民当家作主的地位，建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能。” 而以“尊重公民的民主权利、保障公民的参与权利”为核心的民主政治与决定要求恰好契合。社会的和谐是一个十分复杂的系统，社会主义和谐社会不仅涵盖了人与人的和谐、人与自然的和谐，同时还包括人与社会的和谐。在实际生活中，行政机构可以对人产生各种影响，不论是大范围的行政活动还是小范围区域性的行政活动，都涉及人们的切身利益。在公民与行政机关所构成的行政法律关系范畴内，公民的弱势位置和行政机关的权利的矛盾，很容易造成二者之间的不和谐，因而造成纠纷。此时，民主政治—作为一种应运而生的体制，便可以起到改善作用。

（一）民主行政中的公众参与至关重要

早期的行政管理理论认为，行政活动的主体是行政事务的管理者，行政活动的相对人是行政事务的被管理者，他们之间的关系是命令与依从、主动和被动、管理和被管理的关系。在行政活动中，行政机关占据绝对主导地位，而行政活动的相对人则把全部的权利交给了行政机关，甚至自己的全部利益也无权掌控，他们自己本应受保护的权益无从谈起。为了实现行政程序法制约行政权力的角色，公众参与成了必要条件和重要途径。公众参与行政管理，通过具体的行为促进行政过程中自己权益的维护，促进行政活动的进程朝着自己设想的方向发展，促进行政活动的结果符合自己的意志，而非被剥夺自主权的强加。可见，行政活动中的民主参与具有重要意义，可以使行政相对人的角色定位为对的权利义务主体，体现了以人为本的精神和对人权的高度重视。

（二）民主行政对促进公正行政具有重要意义

纵观行政权发展的历史，除了日益膨胀的趋势，其自由裁量权的扩大也成为了一个重要特征。为应对繁杂多变的社会事务，自由裁量权本身无可厚非，也具有一定的必要性。但是它的存在却使得行政权力更有可能被滥用。而这种滥用造成的最直接就是行政过程中的行政相对人利益受损。行政机关为了追求国家利益，可能会损害公民个人的权益，这种潜在冲突有可能激化行政机关与公众之间的矛盾。通常，法治国家利用平衡来制约权力，而民主行政无疑是一种典型的平衡策略，它赋予民众参与权，实现了公众权利对行政权力的制约，公众具有知情权、陈述权和抗辩权。其中，知情权可以促使行政机关公开行政过程，杜绝暗箱操作，减少行政权力不受制、不受监视的滥用。陈述权赋予公众完整陈述事实以及表达合理诉求的权利，避免了一言堂，避免了含冤受辱无处诉的局面，同时，也增加了行政机关兼听则明，做出公正行政行为的机会。关于抗辩权，其实质在于：“把诉讼程序中的抗辩机制移植到行政程序中来，以寻求行政的正当理由。” 〔2〕抗辩时，行政相对人具有独立性和主动性，在行政机关对其提出不符合实际的证据和指控时，可以及时抗议、反驳和辩论。这个过程本身体现了对人格和人权的尊重，也体现了民众争取自身利益的姿态。

（三）民主行政对行政效率的提高具有重要意义

民主行政在使行政相对人具有参与感的同时，也使行政相对人更加认同行政活动的结果。这样既能够使其在接受行政决定过程中显得积极主动，又能够使行政成本得以降低，减少行政过程的争议和矛盾。马克思曾精辟的指出：“人们奋斗所争取的一切，都同他们的利益有关。”〔4〕 那么，人们当然对其自身的利益倍加关注。行政相对人与行政活动和行政活动的结果有关系，行政相对人才会参与到行政过程当中，并对其结果格外关注。如果行政决定对行政相对人的利益造成了损害，那他肯定会抵触这一结果。而在民主行政中，行政相对人除了关心行政决定，还会关心自己被赋予的权利的程度。因此，行政过程公开透明，暴露在阳光和公众的监督下，增强当事人的参与感，使当事人充分了解整个事实情况和法律依据，可以自由的表达自己的想法和自由的为自己申诉，就会使当事人的怀疑心理和排斥心理减轻，从而增强彼此互信，调动他们配合行政机关的积极性，提升他们对行政决定的认同感，从而节约各方面成本，提升行政效率。

同时，当事人如果可以成功的在行政活动中监督行政机关行使权力，维护自身利益，那他们的不满和怀疑必然减少，行政争议也会随之减少。因而，行政复议或诉讼的发生也会锐减。由此可知，民主行政对提高行政效率的意义不言而喻，民主行政对保障行政过程中的和谐关系同样具有重要意义。

四、提高民主行政水平，进一步促进和谐社会建设

（一）健全法制，使民主行政具有法律依据。行政机关民主行政，公民民主参政，不光是理念和模式，还应是一个制度。民主行政需要有法律后盾作为支撑，制度建设的重要性毋庸置疑。我国宪法规定，“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。”宪法这一规定赋予了公民很大程度上的民主参与权利。然而，如果在具体的行政活动中，不能有效落实相关法律，行政参与权就没有实际意义。所以，还应该从细处入手，从实处着手，细化相关规定，使每一项权利都有具体的法律条款加以保护和支撑，才能真正实现民主行政。民主行政任重道远，并非短期的几个制度就能实现，它是个长期而细致的过程，它需以多种民主参与制度为基础，以法律效力保驾护航，才能实现其所倡导的真正的民主。

（二）加强道德建设，使民主行政有人才保证。俗话说，制度是死的，人是活的。任何制度和法律的贯彻落实，都只是死的规定，不可能自己发挥效力保障公民权利。它们都需要充分的人才保证，都需要具体行政人员来行使权力，来使民主行政的优势得以充分发挥。否则，即使法律十分完备、公民积极配合，也不可能实现预想效果。所以，运用道德手段，使行政人员受到熏陶和教育，使其在坚持原则的前提下为民众着想，才能够全面保证民主政治落到实处，保证社会主义和谐社会的建设落在实处。

〔参 考 文 献〕

〔1〕WILSON W.The study of administration〔A〕.In Jay M.Shafriaz（ed.）.Classics of public administration 〔C〕.Il-lionois：Moore Publishing Company，1978：03.

〔2〕孙笑侠.法律对行政的控制--现代行政法的法理解释〔M〕.济南：山东人民出版社，1999：40.

〔3〕方世荣.论行政相对人〔M〕.北京：中国政法大学出版社，2000：109.

〔4〕马克思恩格斯全集（第一卷）〔M〕.北京：人民出版社，1956：82.〔责任编辑：张 港〕