完善国有资产管理体制要重规律讲效率

■俞力峰

▸▸▸管资产是管资本的基础，缺乏对产业规律、行业特征和财务模型的把握，管资本便会流于形式，有监管缺位之忧……

最近，国务院办公厅印发了《关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》（以下简称《意见》）。《意见》作为《中共中央国务院关于深化国有企业改革的指导意见》的配套文件，明确了改革和完善国有资产管理体制的总体要求、基本原则、主要措施，并提出了协同推进配套改革的相关要求。

通过最近的研究和观察，笔者认为以下三个方面值得重点关注：

一是明确肯定国有资产管理体制框架。《意见》尊重规律，尊重事实，肯定现行国有资产管理体制大框架，指出：改革开放以来，我国国有资产管理体制改革稳步推进，国有资产出资人代表制度基本建立，保值增值责任初步得到落实，国有资产规模、利润水平、竞争能力得到较大提升。

集中监管是正确选择。事实上，OECD国有企业（非金融类）监管跨国经验表明，集中模式是发展趋势，分散模式效率较差。结构要与功能相适应，“九龙治水”与我国国有企业的规模和范围不适配、难协调，推进经营性国有资产统一监管是提高管理水平和组织效率的客观要求。

监管概念属性要明确。政府公共管理职能与国有资产出资人职能要分开，准确讲，国资委对国有企业的监管是履行出资人职责，是国有企业所有权机构对所属企业的监管；政府行政部门履行的是市场和行业的监管。两者的范围和对象截然不同。混淆两种监管的本质属性，难免望文生义，产生既当运动员又当裁判员的误解、误判。

二是改革和完善注重问题导向。《意见》重规律，讲效率，指出的问题具有很强的针对性：现行国有资产管理体制中政企不分、政资不分问题依然存在，国有资产监管还存在越位、缺位、错位现象；国有资产监督机制不健全，国有资产流失、违纪违法问题在一些领域和企业比较突出；国有经济布局结构有待进一步优化，国有资本配置效率不高等问题亟待解决。

国家所有权的委托代理链条较长，明晰权责边界是避免产生上述问题的主要途径。国家所有权是政府接受人民（人大）的政治委托，出资人代表机构接受政府的行政委托，这部分委托代理关系受公法调整；出资人机构、企业和经营者所构成的委托代理关系受民商事私法调整。正确处理政府与市场的关系就必须严格界定权责边界，通过“三个归位”和“两份清单”规范政府意志的传导机制，建立严格的“指挥链”，隔离少数官员或部门不正当的影响和干预冲动，防止国有资产流失。

管资本管资产都要讲规律，讲效率。管资产是管资本的基础，缺乏对产业规律、行业特征和财务模型的把握，管资本便会流于形式，有监管缺位之忧。以管资本为主加强国有资产监管对国资监管方式提出了更高的要求，要更加注重整个国有资本的配置效率，更加强调国有资本的布局和动态调整。以资本为纽带，以产权为基础的国有资本布局和运作，能够更好地适应市场化、现代化、国际化新形势和经济发展新常态，不断增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力。

三是强调稳妥有序试点先行。《意见》提出改组组建国有资本投资、运营公司，开展政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作。试点先行、“一企一策”是尊重规律，也是讲效率和避免重大失误的举措。

设立国有资本投资、运营公司的目的还有提升国有资本运营效率，提高国有资本回报。两类公司的功能定位需要通过实践进一步摸索论证。以战略性核心业务控股为主和以财务性持股为主来界定和区分两类公司，尚需在试点中加以检验。国资委对两类公司行使出资人职责，进行有限授权，两类公司对授权范围内的国有资本履行出资人职责，对所出资企业行使股东职责，三者权责关系是清晰的，但授权的范围、方式等要视具体情况而定。目前来看，不少国企行业和板块分类复杂，还有不少按企业法注册的国企尚未完成公司制改造，组织架构和关联交易等众多问题都需要解决。试点先行，有可复制可推广的经验，是两类公司推开的先决条件。

政府直接授权国有资本投资、运营公司履行出资人职责的试点工作，可以考虑先地方后中央，先增量后存量，将该项试点工作同推进经营性国有资产集中监管结合起来，将有条件的党政机关、事业单位所属企业的国有资本纳入经营性国有资产集中统一监管体系。