城乡建设用地统一市场的构建：出发前的再审视

张舟　吴次芳　谭荣

摘要： 城乡建设用地统一市场的构建即将全面推动，政府应当如何治理这一市场成为亟待回答的问题。对城郊和边远集体建设用地在“传统的土地征收”“增减挂钩政策下的间接入市”和“假定完全自由的直接入市”三种模式下经济、生态和社会价值变化的研究发现：完全自由的土地市场实现不了改革初衷，增减挂钩政策也尚存改进空间。应以土地用途来明晰“间接入市”和 “直接入市”两种模式的界限，将直接入市的土地限制在城市规划区范围内，在增减挂钩政策中要尊重农民意愿并纳入独立工矿用地。

关键词：城乡建设用地；统一市场；增减挂钩；土地征收

中图分类号：F301.11文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）03-0009-07

引言

长期的城乡二元割裂体制使得集体建设用地只有被征收为国有才能进入市场，作为财产权利人的集体和农民无法直接分享土地增值收益。政府通过低廉的征地成本攫取土地红利，二次分配时向农村的财富转移力度又十分有限，这无疑加剧了城乡发展不平衡的局面。在征地难度日益加大和新增建设用地指标普遍不足的情况下，便出现了城市“无地可用”和农村“有地无用”的困境。

为了提高土地利用效率和缩小城乡差距，党的十七届三中全会首次提出要逐步建立城乡统一的建设用地市场（以下简称“统一市场”），并于2008年正式实施城乡建设用地增减挂钩（以下简称“增减挂钩”）政策，使得农村集体建设用地通过指标的形式间接进入了城市土地市场（以下简称“间接入市”），一定程度上实现了土地价值。然而这种价值的提升程度相对有限，进入市场的主要是边远农村土地产生的指标。对于城郊的集体建设用地，则出现了隐性流转的现象，这在用地矛盾突出的经济发达地区十分普遍，广东等省份流转比例甚至超过了50%。为了规范隐性市场，同时进一步推动城乡统筹发展，党的十八届三中全会再次强调要建立城乡统一的建设用地市场，并明确指出在符合规划和用途管制的前提下，允许农村集体经营性建设用地直接进入土地市场（以下简称“直接入市”），与国有土地同权同价。

可以看出，不管是从诱致性制度变迁还是强制性制度变迁的角度，建立“统一市场”已经势在必行，政府寄希望“间接入市”和“直接入市”两种政策共同作用，进一步提高土地利用效率，同时缩小城乡差距和促进统筹发展。然而，在政府雄心勃勃之时，学界却对统一市场的构建是否真能提高效率和促进公平仍有疑问和顾虑，这些疑虑的背后无不蕴含着这样的信息：统一市场构建中的效率与公平问题与政府对这一市场的治理息息相关。那么，为了提高效率和促进公平，政府应当如何对市场进行治理成为亟待回答的问题：已经开展数年的指标间接入市有何改进空间？即将开展的土地直接入市应当如何推动，“符合规划和用途管制”有何具体内涵？“间接入市”和“直接入市”两者之间有何关系，又该如何衔接？

为了探寻上述问题的答案，本文首先回顾和总结了学界对于这一问题的激烈争辩及其原因，接着完善了土地价值的构成体系，并以此为基础分析了从“传统的土地征收”，到“增减挂钩下间接入市”，再到“完全自由的直接入市”等不同模式下城郊和边远集体建设用地的价值变化，据此判断不同模式对土地利用效率和财富分配公平的影响，最后给出了研究结论与建议。

一、学界对统一市场的激烈争辩

（一）统一市场对土地利用效率的影响

学界普遍认为，城乡割裂的土地市场造成了城市“无地可用”和农村“有地无用”的困境。从经济学的角度，建立统一市场无疑可以将低效利用的土地资源有效利用起来，让集体建设用地价值得到更高程度的释放[1]，从而优化土地利用结构，提高资源配置效率[2，3]。

然而，霍雅勤等[4]指出，传统经济学对土地价值的认识仅仅停留在单纯的或狭义的经济价值的基础上，忽略了土地所拥有的生态功能、景观功能、食物安全以及代际公平等生态价值与社会价值，这样的认知可能造成大量的社会福利损失。因此，近些年有学者关注到统一市场的构建不一定能提高土地利用效率。吴次芳[5]认为，土地资源的共轭性使其利用存在较大的环境外部性，因此更需要规划引导和政府管理。贺雪峰[6]187194则指出，远郊区的集体建设用地，特别是宅基地，并不像表现出来的闲置那样真的是低效利用，它被很多人视为中国社会稳定的基石，它的存在使得进城务工人员无法在城市生活时可以回到农村并保障其基本生活，统一市场的构建可能耗散掉这部分土地的社会价值。

（二）统一市场对财富分配公平的影响

随着国家开始重视对农业和农村进行反哺，“三农”补贴逐年增加，然而城乡发展不均衡的情况并没有得到明显改善，甚至出现了“越补越穷”的困境。很多学者认为，二元割裂的城乡土地市场是造成这一困境的根本原因，而统一市场的构建将土地增值收益更多地向拥有土地的集体和农民倾斜，并转化为他们的财产性收入[7]，有效促进城乡公平和统筹发展。基于此，杨小凯[8]、周其仁[9]、刘守英[10]、叶剑平[11]、蔡继明[12]等众多学者先后撰文推动建立城乡建设用地统一市场，实现集体土地与国有土地同地、同权、同价。

可是，近年来逐渐出现了一些相左的观点。贺雪峰[6]181184认为，集体建设用地价值有两个来源：一个是区位，一个是政府管制下建设用地的稀缺。除了小部分区位较好的城郊土地以外，更多的集体建设用地，其价值正是源于偏紧的建设用地供给而形成的稀缺价值。如果政府允许自由入市，这种稀缺价值将很快消失，因此直接入市并不能真正让农民增收致富，也无法促进城乡公平发展，相反还可能引发新的更大的不公平。华生[13，14]认为建立“统一市场”为城市资本和富人下乡圈地提供了机会，长远来看会进一步扩大城乡差距，在农民内部也只服务了占全国农民总数5%的城郊农民，而另外95%的农民没有明显改善，财富分配不公平将进一步恶化。贺雪峰将其称为一种致命的倒错，用无法分享到利益的多数农民的弱势话语，来为已经得到好处且实际上已经相当强势的大中城市城郊农民维权和谋利[6]8183。

（三）激烈争辩的原因

在政府积极推动构建统一市场之时，学界关于这一市场能否提高土地利用效率和促进财富分配公平的争论尤为引人注目。究其原因，主要有以下三个方面：第一，对土地价值的认知不同，一些仅关注了土地的经济价值，另一些则将生态价值和社会价值也纳入考虑；第二，对整体和局部的把握不同，有些研究将统一市场和农村土地视为整体，而另一些则分别对间接入市/直接入市、城郊土地/边远土地进行研究；第三，对政府治理的假定不同，部分研究假设为完全的自由市场，而另一部分研究则默认政府能对市场进行有效治理但却没有说明具体的治理手段。为了更加全面系统地审视这一市场构建对效率与公平的影响，我们有必要在一个统一的研究框架下去分析问题，而第一步则需要完善土地价值的构成体系。

二、土地价值体系的完善

在传统的西方经济学中，一般商品的价值取决于供需曲线决定的稀缺程度，也就是在给定的社会经济条件下，商品的供给数量决定了其市场价值，当然这一论述有一重要前提：商品是均质的。与一般商品不同，土地具有高度异质性，因此影响土地异质性的属性也将对土地价值产生重要影响，其中最重要的属性莫过于区位因素。不同区位的土地具有完全不同的价值，不管是以离市中心距离为代表的绝对区位还是以周边土地利用情况为代表的相对区位，对土地价值都有决定性的影响。在我国两套产权体系并行的情况下，产权的性质、完整性和强度也对土地价值有重要影响，比如其他属性完全一样的两块土地，是国有还是集体所有决定了其能否进行抵押，两块土地也就具备了不同的价值。另外，土地的利用并不是产权人随心所欲决定，也不是按照绝对的“最高最佳”原则确定，而是受到了既定规划的制约，土地用途和开发强度等规划条件对土地价值的影响同样不可忽视。然而，稀缺程度、区位因素、产权状况和规划条件等影响的仅是土地的经济价值，随着人口、资源、环境问题的日益突出，土地之于人类已不仅仅作为单纯的生产要素发挥经济效用，土地的生态、景观、社会保障等价值也越来越受到关注与重视[4]。

除了高度异质性，土地的另一个显著特点体现在它利用的高外部性，这就造成了社会成本收益曲线与个人成本收益曲线的偏离。一块土地价值改变的同时也会对其他土地的价值产生影响，站在整个社会的角度，同样必须把这些外部价值变化考虑在内，在现实中外部性主要体现在两个方面：一是经济外部性，即一块土地价值的变化会影响其他土地的经济价值；二是生态外部性，即一块土地价值的变化会影响其他土地的生态价值。

综上，土地的价值应当包括自身价值和外部性价值，其中自身价值主要由经济价值、生态价值和社会价值构成，外部性价值则主要包括了经济外部性价值和环境外部性价值，具体的价值体系如图1所示。这样一个完整统一的体系将有助于全面系统地分析在不同模式下城郊土地和边远土地各种价值的变化，并以此来判断土地利用效率、城乡财富分配和乡村内部财富分配的变化。

三、建设用地市场模式对效率和公平的影响

（一）我国建设用地市场的模式变迁

在我国，各地的新增建设用地指标一直受到严格控制，主要是政府间自上而下逐级分解下达。各地在获得新增建设用地指标后，除了安排小部分用于农村建设外，大部分指标将用于城市发展。在城乡二元割裂体制下，只允许国有土地进行真正的市场交易，集体土地与国有土地完全割裂开来，政府动用土地征收权成为集体土地通向国有土地市场的唯一桥梁。按照计划指标的限制，政府将一定数量的农村土地征转为国有土地，这就是“传统的土地征收”模式。

随着我国快速的城市化进程，城市对土地的需求日益旺盛，然而上级政府下达的计划指标却始终偏紧。与此同时，随着大量农村人口进城务工，农村建设用地低效利用情况明显，1996年到2008年农村人口密度从55.87人/公顷下降到42.60人/公顷，农村人均用地从193平方米增至229平方米[15]。增减挂钩政策在此背景下应运而生，它将农村建设用地减少与城镇建设用地增加相挂钩，使得农村集体建设用地通过指标交易的形式进入了城市土地市场。政府对这种“间接入市”模式颁布实施了一系列管制措施，其中最重要的是控制间接入市的指标数量。政府在下达年度新增建设用地计划指标之外，还会专门下达增减挂钩周转指标，周转指标扣除安置用地后的节余指标才能进入城市土地市场。此时，政府仍然需要通过将农村土地征收为国有才能让指标落地，与“传统的土地征收”模式不同的是，此时即便占用了耕地也无需进行额外的占补平衡，因为减少的农村建设用地已经按要求复垦为耕地了。

党的十八届三中全会明确指出，允许集体经营性建设用地直接进入土地市场，与国有土地同权同价。这种“直接入市”模式无疑更加彻底地破除了城乡建设用地之间的壁垒，使得市场做到了真正的统一和完整，它也在所有权不变的前提下强化了集体建设用地的用益物权，使其价值能够充分体现。同时，集体经营性建设用地入市需要符合规划和用途管制，但是这两大前提的具体内涵并不明确，我们不妨首先假设没有这些前提，也就是分析在“完全自由的直接入市”模式下统一市场可能引发何种问题，然后再反推应当如何界定“符合规划和用途管制”来规避这些问题。

（二）不同模式下集体建设用地的价值变化

在年度新增建设用地指标供给偏紧的情况下，不妨假设地方政府为了保障经济和社会发展需要额外的土地指标。在政府管制下，“传统的土地征收”和“增减挂钩下的间接入市”两种模式提供额外指标的数量受限，而“假定完全自由的直接入市”模式则能够一次性让大量集体建设用地进入市场。下面要分析的是，在三种模式下提供额外的土地指标前后，城郊和边远集体建设用地能够实现的土地价值变化情况。

在“传统的土地征收”模式中，提供额外指标的方式是政府获得了计划外的年度新增建设用地指标，此时政府需要征收额外的农村土地。由于补偿成本存在较大差异，征收农用地而尽量规避集体建设用地成为政府的策略性选择，这是造成当前大量集体建设用地（城中村）存在于城市建成区内的重要原因，此时集体建设用地的稀缺性价值并未得到有效释放。未被征收的城郊集体建设用地由于周围土地的开发建设，自身价值因相对区位的改善而有所增加，但却反过来对周围土地的经济价值产生了负的外部性影响。在该种模式下，高生态价值、低经济价值的林地、未利用地等将会被开发为耕地以满足占补平衡的要求，因此会对其他土地的生态价值产生负面影响。

在“间接入市”模式中，额外指标来源于农村集体建设用地拆迁、安置和复垦之后面积减少的部分。在政府管制下，间接入市指标数量有限，集体建设用地的稀缺性价值明显提高，但若要实现这种稀缺性价值，则需将土地复垦为耕地而令其损失其他的经济价值，这对于区位价值已经很高的城郊土地可能得不偿失，因此往往只有边远集体建设用地的稀缺性价值能够体现。当然，正是因为集体建设用地被要求复垦为耕地，使得指标进入市场时已经事先完成了耕地占补平衡任务，因此避免了对其他土地的生态价值产生负面影响。另外，由于周转指标的数量是固定的，在地方政府让更多指标进入城市的压力和当前获得更多补偿收益的引力下，很多农民被动或主动地放弃了安置机会，各地区拆迁户数一般都大于安置户数，如山东某县增减挂钩项目中拆迁农房1.02万户，仅安置了4 500户[15]。短期来看，这些进城务工人员在城市工作和生活并无什么问题，但长远而言，如果他们有一天无法在城市生活，回到农村也没有栖身之地，可能造成严重的社会问题。因此，村庄拆迁在实现边远集体建设用地稀缺性价值的同时，也使其丧失了部分社会价值。

在“假定完全自由的直接入市”模式中，大量集体建设用地直接进入市场，将打破长期以来土地市场“供小于求”的局面。小部分土地进入市场，固然可卖出个大价钱，但只要允许更多的土地入市，它们就将变得一钱不值，因此集体土地能够体现的稀缺性价值并无变化。但该种模式强化了土地产权和放开了用途管制，对集体建设用地的产权价值和用途价值有显著提升，只是在“供远大于求”的土地市场中，只有具有明显区位优势的城郊土地才能实现这种价值。在经济价值得到大幅度提升时，我们还必须关注城郊土地直接入市对土地环境价值的影响：一方面，我国集体建设用地规划缺失严重，有规划的村庄也远没有达到城市规划的精度；另一方面，历史经验表明在国有土地上能够实施的土地利用管理（如规划条件、用地审批等）在集体土地上收效甚微，大量、无序的小产权房建设就是最好的佐证。也就是说，集体土地与国有土地实现了同权同价，但却无法实现同管理，此时统一市场的构建可能导致集体土地的无序利用以及生态环境的恶化。

（三）“间接入市”和“直接入市”对效率和公平的影响

根据上文的分析，“间接入市”模式与“传统的土地征收”模式相比，它使得边远集体建设用地的稀缺性价值得到体现，同时也避免了林地、未利用地开发为耕地带来的生态价值降低，这都有效提高了土地利用效率。但由于入市指标主要来源于以宅基地为主的村庄用地复垦，这些土地还承载着社会保障的功能，随着部分农民放弃安置房，土地的社会价值被耗散，从长远来看，这对土地利用效率有负面影响。另外，在集体建设用地稀缺性价值体现的同时，社会财富也实现了从城市向边远农村的转移，缩小了城乡贫富差距。因此，“间接入市”模式总体上提高了土地利用效率，促进了城乡财富转移，但在如何防止农村宅基地社会保障价值耗散上尚存改进空间。

当“完全自由的直接入市”模式出现之后，情况发生了诸多变化：第一，城郊集体建设用地的经济价值得到最大程度的释放，而边远土地在“供远大于求”的市场中变得没有价值，“间接入市”不再发生，这使得更加贫困的边远农村丧失了通过土地获得财产收益的机会，财富大量向城市周边的农村转移，加剧了城郊和边远地区的贫富差距；第二，从经济价值来看，城郊土地得到了更有效地利用，但它带来的环境负外部性则使土地利用效率不一定能够得到提高；第三，短期来看，边远集体经营性建设用地并无太多经济价值，但低价格正好为城市资本下乡圈地提供了机会，随着城市的不断发展，这些被提早圈走的土地可能成为攫取巨额利润的重要资本，这会进一步加大城乡财富差距。因此，“完全自由的直接入市”模式加剧了农村内部的财富分配不均，可能引发城乡之间更大的贫富差距，并且也会对环境造成恶劣影响。以上种种问题正好说明了政府治理对这一市场的重要性，必须通过明晰“符合规划和用途管制”的具体内涵，界定“直接入市”和“间接入市”的适用范围，同时出台一些配套措施来规避它们的出现。

四、效率和公平下的政府治理优化

构建统一市场的一个重要目的是以土地为媒介实现财富转移，从而缩小贫富差距和实现统筹发展，因此这不仅要求城市财富向农村转移，还需要在农村内部实现城郊与边远地区的协调。在“间接入市”模式中，边远集体建设用地的经济价值得到有效释放但不足以吸引城郊土地复垦为耕地，在“完全自由的直接入市”模式中，城郊土地经济价值暴涨但过度供给使得边远土地无法实现价值。因此，必须限制“直接入市”模式的适用范围，为“间接入市”模式预留空间，土地用途管制成为明晰两者界限的最好载体。一直以来，我国允许农村集体经济组织因兴办企业的需要申请建设用地，并且严厉制止在集体土地上修建住宅对外销售，因此从法律和政策的延续性上来看，以厂房、仓库、商业市场为主体的集体经营性建设用地在进入市场后应当保持原有的工商业用途。如此一来，商品住宅用地则可预留给“间接入市”模式，例如福建省2010年出台了《关于经营性房地产用地农转用和土地征收使用城乡建设用地增减挂钩指标的操作办法》，规定土地收储机构在转用和征收农用地作为经营性房地产用途时，必须获得旧村复垦产生的挂钩指标，实施三年多以来在推动沿海反哺山区、城市反哺农村中发挥了突出作用。因此，在城郊集体建设用地可以直接入市作为工商业用地时，应同时规定商品住宅用地必须使用城乡增减挂钩政策产生的指标，这将有助于规避城郊暴富，在实现城乡财富转移的同时促进农村内部的公平。

由于土地利用的高外部性，市场在追逐土地经济价值的同时，政府更应关注的是土地的生态价值和社会价值，以期实现社会收益大于社会成本，真正提高土地利用效率。“增减挂钩下的间接入市”模式在我国实施多年，其中争议最大的就是政府以此为名鼓励农民放弃宅基地，甚至违背农民意愿进行拆迁，这严重耗散了宅基地的社会保障价值。为此国务院2010年发布了47号文对这种行为三令五申，要求拆迁安置要农民自愿，坚决遏止片面追求城镇建设用地指标的倾向，这一点在今后的工作中应当坚持，必须为有需要的农民保留安家立命之所。另一方面，“间接入市”模式本质上是在建设用地不增加的前提下，将低效利用的建设用地复垦转化为指标后腾挪到城镇使用，因此复垦类型不必局限在具有较高社会价值的村庄用地（203地类）。独立工矿用地（204地类）指的是采矿、采石、采砂（沙）场，盐田，砖瓦窑等地面生产用地及尾矿堆放地，在农村地区大量存在，随着产业结构调整逐步深化和环境保护要求日益提高，愈来愈多的工矿用地处于闲置状态。如果将集体所有的工矿用地也纳入指标产生的来源，在实现财富转移的同时也避免了宅基地社会保障价值的耗散。

除了避免“间接入市”模式中宅基地社会价值的耗散，还要防范“直接入市”模式对生态环境带来的破坏。在完全自由的市场中，很多贸然入市的集体建设用地，由于政府尚未规划与之用途匹配的公共服务配套设施，并且也难以对其进行类似国有土地的有效管理，因此会对环境造成不可估量的影响。为此，必须限定直接入市的集体土地范围，确保周边设施的配套和管理工作的有效。城市规划区的范围是政府在城市总体规划、镇总体规划、乡规划和村庄规划中，根据城乡经济社会发展水平和统筹城乡发展需要划定的，不仅包括了城市建成区，还包括因城乡建设和发展需要必须实行规划控制的农村区域[16]。可以看出，在城市规划区内的农村土地已经被纳入规划控制，有较为精细和可操作的规划约束，也预先考虑了一定的公共服务配套设施，允许规划区内的集体土地像国有土地一样进行开发建设也符合城镇当前和未来的发展需要。如果这部分集体经营性建设用地直接入市，就能最大程度规避无序和分散的建设对环境的负面影响，并且随着经济社会发展的新形势和城市开发建设的新需要，城市规划区的范围也在不断调整，越来越多的集体建设用地可以逐步进入土地市场。与此同时，这样做的另一个好处是避免了供给突然增大造成的边远集体土地价值骤降，也规避了城市资本下乡大规模圈地的可能，从长远来看更有利于城乡发展的公平。

五、研究结论与对策建议

十八届三中全会拉开了构建城乡建设用地统一市场的步伐，但这项改革牵一发而动全身，关系到经济发展、粮食安全、生态保护、社会稳定方方面面，任何急功近利的做法都可能会产生不可估量的影响。本文正是在改革步伐正式迈出之前，对统一市场进行的一次全面系统的审视，以回答开篇提出的问题：政府应当如何对市场进行治理来提高效率和促进公平。

本研究有以下几点发现：

第一，学界对统一市场能否提高土地利用效率和促进财富分配公平的激烈争辩主要源于不同研究对土地价值的认知，对间接入市/直接入市和城郊土地/边远土地的区分，以及对政府治理的假定有所不同。

第二，土地的价值应当包括自身价值和外部性价值，其中自身价值主要由经济价值、生态价值和社会价值构成，市场在追逐土地经济价值的同时，政府更应关注的是土地的生态价值和社会价值。

第三，“增减挂钩下的间接入市”模式总体上提高了土地利用效率，促进了城乡财富转移，但会耗散掉农村宅基地的一部分社会保障价值；第四，在“假定完全自由的直接入市”模式下，农村内部财富分配更加不均，也可能引发城乡之间更大的贫富差距，并且会造成生态价值的下降。

为了提高土地利用效率，促进财富分配公平，真正实现城乡建设用地的协调互动[17]，本文对政府治理统一市场提出如下建议：

第一，“间接入市”模式和“直接入市”模式作为统一市场的重要组成部分，应当同时发挥作用，政府要通过用途管制来明晰两者界限，将直接入市土地限定在工商业用地，并且参照福建做法规定商品住宅用地必须使用城乡增减挂钩政策产生的指标。

第二，将“符合规划”的具体内涵界定为城市规划区范围内，随着城市规划因经济社会发展新需要而不断调整，让集体经营性建设用地逐步、有序地进入土地市场。

第三，在产生增减挂钩指标的过程中，必须尊重农民的安置意愿，为有需要的农民保留安家立命之所，并且应该允许独立工矿用地复垦后产生的指标进入市场交易。

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Abstract：The unification of urban and rural construction land is impending， and the question how the government should regulate the market is urgent to answer. This paper systematically reviews the changes of economic， ecological and social values of suburb and exurb land under three modes which are respectively “traditional land acquisition”， “indirect entry in LUTRG”and “direct entry in supposed free market”. It is concluded that a completely free land market cant achieve the purpose of reform， and there is still room to improve the LUTRG policy. The paper suggests to clear the boundary between“the mode of indirect entry”and “the mode of direct entry”based on land use， to limit the land which can enter the market directly within the urban planning areas， and to respect rural households will in and incorporate independent industrial and mining land into the LUTRG policy.

Key words：construction land； unified market； LUTRG； land acquisition