公共利益界定之必要性分析

2015-06-08王辉

西部学刊 2015年5期

摘要：否定论从公共利益本身具有的主观性、抽象性、概括性、开放性、动态性等角度认为，不应当也没有必要以国家立法之方式来明确界定公共利益。肯定论认为，不仅应当对公共利益进行理论界定，而且应当进行法律界定，并提出了种种有关公共利益界定的理论和方法。从基本原则、程序保障、实体框架等角度对公共利益等方面进行明确界定，其价值和意义远远胜过对公共利益界定的无所作为。尤其是在我国现阶段，公共利益的法律界定有着更为严峻和紧迫的现实需要。

关键词：公共利益；概念有限性；土地征收

中图分类号：D035 文献标识码：A 文章编号：

所谓概念界定，就是为某个概念下确切的定义。定义作为一种明确概念的逻辑方法，其应当包含两方面之内容：其一，揭示该事物的固有属性以及本质特征，即概念的内涵；其二，揭示该事物的所辖范围，即概念的外延。公共利益的界定亦包括上述两个方面，但由于概念界定本身的多维性，对公共利益的界定亦可以从多方面理解。公共利益界定包括理论界定和立法界定两方面，理论界定为立法界定提供了理论基础和学理支撑，立法界定是理论界定的升华和固化。公共利益界定之必要性，本来不应该是个问题，或者说不应该是一个具有争议性的问题。然而，由于各种原因，学界对于是否需要界定公共利益还存在较大争议。高志宏博士《公共利益：界定、实现及规制》从学界关于公共利益界定的争论入手，就公共利益界定的重要性进行探讨，为学界研究公共利益提供了一种新思路。

一、公共利益界定必要性的两种观点

早在我国《物权法》的立法过程中，社会各界就是否有必要对公共利益作出明确界定进行过激烈讨论，这也是《物权法》争议最大、最难解决的问题之一。一种意见认为，为了防止商业开发以公共利益的名义进行征收，侵害公民的合法财产，应当通过法律对公共利益作出具体的界定或者概括性的规定；另一种意见认为，由于公共利益的多样性和复杂性以及立法技术的限制，现行法律难以对公共利益作出概括性规定，即使目前有极少数国家对公共利益作出了规定，也是很不科学的。[1]163综合学界的探讨来看，是否有必要对公共利益进行界定主要有两种观点：一种是否定论，一种是肯定论。

否定论认为，不应该也没有必要以国家立法之方式来明确界定公共利益。其理由主要有三个方面：一个方面，公共利益本身具有的主观性、抽象性、概括性决定了其不能被明确界定。比如有学者认为，公共利益是个高度抽象的概括性概念，相同的价值判断标准会形成不同的认识，难以对其作出明确界定，各国立法也大都没有对公共利益作出精确的定义。[2]另一方面，公共利益的开放性、动态性决定了其不能被明确界定。比如有学者指出，公共利益是一个开放的且不断发展的概念，内涵在不断扩充，外延在不断扩充，具有不可穷尽性，难以在立法上逐一列举。[3]再一方面，精确定义自身所具有的局限性决定了公共利益这一概念不能被明确界定。比如有学者认为：“笔者亦同意公共利益是不可能有精确定义的看法，更不主张在立法中采取为追求某个定义的精确而阻碍更为接近良法的因噎废食的做法。”[4]

应当说，否定说具有一定的合理性。其一，它认识到语言界定概念的局限性，其二，它认识到公共利益的发展性、动态性、宽泛性以及在公共利益进行类型化时所可能面临的困难。公共利益的这一复杂性决定了用僵硬的法律语言对其进行界定确实是有困难的。退一步讲，即便能够在法律上对公共利益进行解释，那么在不断发展、纷繁复杂的社会面前，也难免捉襟见肘，甚至是挂一漏万。公共利益的模糊性、开放性和动态性，也决定了法学家和立法者很难通过一套相对确定的公共利益类型化标准对公共利益的具体利益层次作出静态区分。应当说，否定论的很多观点，对于我们全面认识公共利益具有重要的启发意义。但同时，我们应该清醒地认识到，世界大多数国家都没有对公共利益作出明确解释，并非因为不需要从法律上对这一概念进行解释，而是因为这一概念内涵丰富，难以界定。正如有学者指出，“公共利益‘不确定性和‘流动性的重要特征，确实使其在很大程度上只能被描述而无法对其定义，但是这并不应当成为阻碍人们界定公共利益的理由”。[5]

肯定论认为，不仅应当对公共利益进行理论界定，而且应当进行法律界定，并提出了种种有关公共利益界定的理论和方法。详言之，公共利益概念的重要性决定了应当对其作出明确界定，否则会导致公共利益的操作性较差，不利于公共利益的保护。为此，很多学者为了构建明确的公共利益概念，从抽象、总结和概括公共利益基本特征出发；也有很多学者进一步探讨了公共利益的界定方法，比如定义法、列举法、排除法和判断标准法。

二、公共利益界定之必要性

诚然，公共利益是个高度抽象化的概念，模糊性、笼统性是其与生俱来的特征之一，但这并不意味着我们无法把握其外延、抽象其内涵。对公共利益进行清晰地法律界定也是困难重重，然而，如同追求绘出一张百分之百真实的地图的价值目标一样，二者都是不必要的。我们不能奢求也不必奢求穷尽或描绘出所有公共利益情形。“两害相权取其轻”，从基本原则、程序保障、实体框架等角度对公共利益等方面进行明确界定，其价值和意义远远胜过对公共利益界定的无所作为。更何况在我国现阶段，公共利益的法律界定有着更为严峻和紧迫的现实需要。因为，在我国现阶段，经济迅速发展，但社会转型剧烈，利益日益多元、社会阶层分化、贫富差距扩大、矛盾冲突加剧。协调包括公共利益在内的各方利益冲突，整合多方利益价值观念，保护合法利益诉求，是时代的需要，也是法律的重任。而科学、合理地界定公共利益则是协调利益冲突的前提。

对此，哈特曾明确指出，“因为许多经验概念——不仅仅是法律概念，有一个非常重要的特征，也即我们无法设立能适用于所有想象得到的可能事物的语言规则……因此不可能有对概念最终的或者能够穷尽一切方面的定义，那怕是在科学中也不能如此。”[6]289因此，“我们只能够对我们的概念进行再定义或者再精确，以使其在新情况发生时能够符合新的情况。”[6]189“并不在于提供一个符合正确用词方法的可验证的定义，而是想通过提供一种改进了的分析和一个更透彻的理解来促进法律理论的发展。”[7]18所以，公共利益的界定不仅是必要的而且是必需的，从这个角度看，肯定论的观点基本是正确的，只不过，该观点忽略了一个重要事实，那即是公共利益本身是动态发展的。换句话说，公共利益的要素处于一个开放的系统之中，列举等立法技术难以对其进行无瑕疵的设计。[8]182所以，如何科学有效地界定公共利益才是我们需要思考的。

当下，学界已经认识到“法律界定‘公共利益一个基本含义和大致范围应该说还是可能的。”[9]这是保护私权，防止国家公权侵害公民私权所必需的。即使《物权法》最终没有对公共利益作出明确的、具体的界定，并不说明公共利益界定没有必要，相反，这恰恰说明我国《物权法》立法的缺漏，也说明公共利益立法需要较高的立法技术和成熟的立法条件。

公共利益具有的不确定性、动态性、开放性等特质，在某种程度上决定了公共利益“只可被描述而无法对其定义”，但这并不应当成为阻碍人们界定公共利益的理由。所以，研究公共利益的界定也许注定是件出力不讨好的事情，但是，现实的迫切需要却让我们无法回避这一重要问题。

三、公共利益界定之紧迫性

毋庸多言，公共利益界定的具有重要的理论意义和实践价值。总体来说，界定公共利益是维护社会公正，提高人民生活质量的需要，也是保护个人利益，实现社会和谐的需要，也是保护公共利益，完善法制的需要，更是约束公共权力，实现法治政府的需要。尤其是对我国而言，界定公共利益具有前所未有的紧迫性。

自上世纪九十年代以来，我国一直处于快速城市化的进程之中，在这一进程中，假借公共利益的名义损害行政相对人合法权益的社会现象以及损害公共利益的现象甚多。譬如，个别地方以“招商引资”、“发展经济”、“旧城改造”等名义暴力强拆，引发了大量矛盾和冲突，个别地方甚至引发了群体上访、被拆迁人自焚、被拆迁人伤亡等极端恶性事件。这些公共利益事件的一再发生，充分暴露出我国的立法缺漏：缺乏公共利益的认定标准和认定程序。如此一来，政府将“公共利益”视为行政决策和行政执法的“利器”，利益集团把“公共利益”视为权力寻租的有效“武器”，大量的部门利益、地方利益、商业利益甚至个人利益项目纷纷以“公共利益”面目粉墨登场，个人利益受到严重侵害。可以说，“公共利益”是我国法律之中出现频率较高的词语之一，主要是作为法律限制条款或法律保留条款。其本质或者说主要目的是为了维护或偏袒公众的整体利益，从而限制个人利益或局部利益。[10]在我国，《宪法》、《土地管理法》等法律法规虽然不止在一处提及公共利益，但仅具有指向性作用，并未明确界定公共利益的内容和范围，即哪些事项属于公共利益，哪些事项应当排除在公共利益之外，对此最高人民法院亦未作出明确解释。如此一来，公共利益常常被当作一种抽象概念或仅仅被视为一种价值取向而已，不具有实质性内容。实际上，忽略了公共利益存在的边界，不仅会造成公共利益的泛化，也会造成公共利益的弱化、虚化。公共利益的泛化、弱化、虚化，貌似是对公共利益的扩张，但实质上是对公共利益的损害。只有当清晰地界定公共利益的内涵和外延，并对其保护程序作出严格的界定时，才能真正有效保护公共利益。尤其对中国而言，国家利益至上、集体利益至上等传统思想有着几千年的历史，影响根深蒂固，普通大众对公共利益的认识存在着神秘化、绝对化和泛化的倾向，误认为国家利益等同于公共利益、公共利益绝对至高无上。因此，为了使社会公众走出对公共利益认识的误区，客观、准确、全面把握公共利益，树立科学的公共利益观，有必要界定公共利益。

我国一系列公共利益事件的频繁发生，既与个别地方执法部门的法治意识有关，更与公共利益的立法缺失有关。由于立法中“公共利益”的表述过于简单化，往往成了行政机关自由裁量权的范围，并导致缺乏相应的司法救济途径。对“公共利益”的界定是关系到行政管理的公共性质和公民私有财产能否进行有效保护的关键问题。[11]只有从制度上明确界定公共利益，才能从源头上处理好国家公权与公民私权、公共利益与个人利益之间的关系，才能处理好我国城市发展中的公共需求与个人财产保护之间的关系，才能更好地深化经济改革，才能更好地促进城市化发展的实现。总之，构建以公共利益与个人利益的平衡机制为核心的社会利益整合机制已成为我国当前构建社会主义和谐社会的重要任务，理论上和法律上对公共利益的明确界定是构建社会利益整合机制的基础。应通过对公共利益的理论阐释和立法界定，对公共利益的内涵和外延作出明确规定，为协调利益冲突、规范利益诉求提供明确的法律依据和法治导向。

在我国社会实践中，公共利益这一概念的应用范围日益广泛。然而，在因公共利益这一“幌子”引发了诸多严重社会问题后，我们意识到：公共利益不应是也不再是简单的道德说辞和空洞的口号，而是作为公共机构的价值导向和决策依据，应具有直接的重要价值。[12]因此，公共利益的立法现状和社会需求存在明显的不一致性，这种非一致性并非无关紧要，而事关立法的严谨性和政府的权威。

参考文献：

[1]黄松有.<中华人民共和国物权法>条文理解与适用[M].北京：人民法院出版社，

2007.

[2]曾海若.从程序正义看公共利益的界定[J].贵州社会科学，2009（5）.

[3]王利明.界定公共利益，物权法不能承受之重[N].法制日报，2006-1O-21（3）.

[4]张冬云.论公共利益的界定——兼评《物权法》（草案）第49条[J].社会科学研究，

2007（2）.

[5]陈召净，王坤.公共利益的概念、特征及界定[J].产业与科技论坛，2008（10）.

[6]（英）哈特.法理学与哲学论文集[M].支振锋.北京：法律出版社，2005.

[7]（英）哈特.法律的概念[M].张文显.北京：中国大百科全书出版社.1996.

[8]陈新民.德国公法学基础理论（上册）[M].济南：山东人民出版社，2001.

[9]姜明安.界定“公共利益”完善法律规范[N].法制日报，2004-7-1（3）.