差别化土地管理政策框架的构建

林超　张占录

摘要： 差别化土地管理是在现有土地管理制度框架下，重点考虑各地土地资源禀赋、区域发展阶段、产业结构等差异化因素，通过政策、经济、技术等手段，为提高土地资源配置效率，满足市场主体差异化需求，推动土地节约集约利用，实现土地资源参与宏观经济调控等多目标而实施的精细化管理。基于土地利用管理生命周期模型，从土地利用总体规划、土地利用年度计划管理、土地审批管理、土地供应管理、土地利用评价与监管等方面构建差别化土地管理政策框架体系。

关键词：土地管理；差别化管理；生命周期理论；土地资源；土地利用

中图分类号：F301.2文献标识码：A 文章编号：1009-9107（2015）03-0016-05

引言

土地资源“无限”需求与“有限”供给这对矛盾一直以来是国土资源管理研究者们关注的热点问题。改革开放前我国一直处于集中计划管理时期，对所有的资源分配实行统一的计划管理，对土地资源管理亦是如此，这种集中式的行政资源管理模式，在工业化起步阶段，对于我国这样一个幅员辽阔，市场结构比较单一，经济发展水平比较低的国家，具有行政的高效性，可以集中资源投入到生产建设中，具有一定的历史意义。但同时，这种模式一定程度上掩盖了区域自然资源差异性和市场微观主体需求的差异性，特别是改革开放后，随着社会主义市场经济体制的确立，经济高速发展，各地区经济发展水平差距不断拉大，产业结构、发展定位呈现出多种层次，已有的土地资源管理政策与制度已不能满足新形势下的要求，过去的统一计划管理模式造成监控成本巨大，经济主体积极性不高，社会经济大起大落[1]等不足，突出表现在土地管理领域就是违法土地利用面积大，监督管理行政成本高，土地利用效率低，耕地流失迅速等问题。所以，过去这种“一刀切”式的管理成为进一步深化经济体制改革，转变经济发展方式的阻碍。可以说，注重和加强自然资源的地区差异化设计是必然的选择，实施土地政策的区域差别化是发展趋势[2]，是我国土地利用战略转变的方向[3]。所以在2007年国家公布主体功能区规划，综合考虑各地自然资源条件，产业结构，发展阶段，发展潜力等因素，将全国划分为不同功能区，就是要统筹全国，对国家未来经济发展进行战略布局，实施差异化发展战略与政策。在这一背景下，土地资源作为重要的自然资源也必然要实施差别化管理，但是什么是差别化土地管理，如何实现差别化土地管理，需要学者进一步探讨。

一、文献综述

近些年来已有学者对差别化土地管理的理论和实践进行了研究探讨，本文从理论与实践两个方面对已有研究和实践探索做一简单回顾。

从理论层面，首先在区域差别化土地管理政策研究方面，诸如郑娟尔[4]，杨璐等[5]，马安胜等[6]，秦静[7]，叶红玲[8]，冯培丽[9]等学者专家分别从西部未利用地，西北藏区土地审批政策，黑龙江省农业建设用地管理，舟山群岛渔业用地，广东省“三旧”改造中存量建设用地和新增建设用地，以四川攀枝花市为典型资源型城市的矿业用地等方面多地区、多地类探讨了区域差别化土地管理政策，验证了实施差别化土地管理的必要性和可行性。其次在差别化土地管理研究方面，汪秋泽[10]，《土地利用年度计划差别化管理研究》课题组[11]从指标体系构建、指标分配、计划执行、计划执行考核等方面设计研究了差别化土地利用年度计划管理。李鑫等[12]提出将现行建设用地供给方式改为总量控制+差别化调控的新模式。周广明[13]则是从具体五个方面研究建设用地批后差别化管理问题。唐正国等[14]则采用多因素综合评价法和特尔斐层次法对青海省县级行政区土地督察区域进行级别划分。这些研究都是从国土资源管理的某一个环节或角度探讨了差别化管理的做法，但是未从本质探讨差别化土地管理的内涵。最后，差别化土地管理与其他领域的交叉研究方面，蔡玉梅[15]，马永欢[16]等探讨了将差别化管理应用于节约集约用地的方式和手段。何佳等[17]，杨刚强[18]等探索实施差别化土地政策促进区域协调发展。许根林等[19]，胡存智[20]等则是以主体功能区划为背景，探讨差别化土地政策的差别和建议。从与其他领域的相关研究结果中可以看出差别化土地管理政策的实施是落实主体功能区规划、协调区域经济发展的重要战略手段，通过差别化土地利用计划管理可以提高节约集约用地水平，而差别化土地管理政策本身的落实还需要与财政、产业、金融等其他相关政策配合。

从实践层面，一方面，近年来国家陆续出台了一些有关差别化土地管理的相关政策文件，例如2009年国土资源部出台《关于调整工业用地出让最低价格标准实施政策的通知》，2012年出台的《关于推进土地利用计划差别化管理的意见》，从地价、计划指标等方面对差别化土地管理进行了探索与尝试；另一方面在省部合作中，国土资源部为支持地方经济发展给予的一些土地利用先试先行政策，散见于诸如《关于贯彻落实中共中央国务院关于推进新疆跨越式发展和长治久安意见的有关措施》，《关于支持内蒙古经济社会发展有关措施的通知》等类似文件中，而2013年国土资源部又启动了以“重点、特色小城镇”为主的“促进城镇协调发展的土地差别化政策”调研。

综上，不论是在学术理论界还是业务实践中，都对差别化土地管理进行了许多探索与尝试，取得了一些宝贵的经验，为下一步实施更广泛、更科学的差别化土地管理政策制定奠定了基础。但在这其中也还应该看到存在的不足。首先，学者专家从土地利用计划管理、供地方式、批后监管等方面探讨了差别化土地管理问题，没有从本质上剖析差别化土地管理的内涵。其次，现有的各地实践展现出许多不同的差别化管理需求，但缺乏国家层面的顶层设计，缺乏一个提纲挈领式的政策框架，使得各地探索与实践显得混乱和无序。最后，现有的差别化土地管理政策都是在国土管理领域的某几个环节或领域上进行尝试，还没有形成系统的理论和思路，逻辑上显得有些散乱，缺乏系统性，这不利于更深层次的立法与改革。所以，在对现有的相关理论研究和实践探索方面进行梳理、研究后，笔者认为未来研究应进一步探讨差别化土地管理的内涵，构建我国差别化土地管理政策框架体系，丰富差别化土地管理理论，为下一步更高层次、更广泛的政策立法提供思路和建议。

二、差别化土地管理内涵

在已有的研究中，学者对于差别化土地管理的内涵解释多是停留在对土地管理单一方面进行诠释。例如，田春华从计划指标分解和指标计划执行考核两方面理解所谓的“差别化”[21]。童彤提出差别化管理，是指针对各地发展阶段以及不同资源禀赋，制定并实施采取有差别的利用和管理政策，引导土地资源实现更合理利用[22]。钟合提出土地利用计划差别化管理，即重点按照各地区的土地资源供应现状、规划执行情况、固定资产投资和补充耕地等因素，经综合测算，科学分解和下达计划指标[23]。所以，从上述研究中可以看出，对于差别化土地管理内涵解释已经在土地计划指标、计划指标参与调控等方面有所论证，涉及到了区域的自然资源禀赋、经济发展水平等差异化因素，但是，未从国土资源管理宏观层面，统筹土地利用管理各环节，真正将差别化土地管理的定位、目标与任务厘清。笔者从公共管理角度出发，认为差异化管理本质上是一种多元思维，它强调经济、环境、市场主体等差异性元素，从而要求管理与政策的实施达到深度传导，但并非一致性的效果[19]。结合已有学者的研究成果和各地的实践探索经验，认为差别化土地管理内涵是指在现有土地管理制度框架下，重点考虑各地土地资源禀赋、发展阶段、产业结构等差异化因素，通过政策、经济、技术等手段，为提高土地资源配置效率，满足市场主体差异化需求，推动土地节约集约利用，实现土地资源参与宏观经济调控等多目标而实施的精细化管理。所以差别化土地管理不仅仅是针对某地、某个环节实施的暂时、孤立的土地管理政策，而且是土地管理部门转变政府职能，提高管理水平，改善服务质量的一种管理思维和模式的转变，它贯穿于土地管理的各个环节、领域，需要系统、完整的政策体系来实现。

三、基于生命周期理论的差别化土地管理政策框架体系构建

（一）土地利用管理生命周期模型

生命周期思想认为，任何事物都有一个产生、发展、成熟乃至衰退的演变过程。最初运用这一思想是用于产品研究，它关注产品整个生命周期过程，从原料开采、加工，产品设计、制造、包装、运输、销售，最后是消费者使用、回收、维修，最终再循环利用或是作为废弃物处理整个产品的生命周期。生命周期管理是生命周期思想在实践中的具体应用，从产品和服务的全生命周期的综合管理，慢慢延伸应用于政治、经济、环境、技术、社会等诸多领域[24]。在土地管理领域，喻存国等从业务模型和数据模型方面建立土地生命周期管理模式[25]，高明秀利用生命周期理论创新土地整理管理模式[26]。土地管理部门实施土地利用管理，从最初的土地利用总体规划，是对未来一段时期，一定区域内土地数量和空间分布进行规划，再是具体到规划期内每一年土地利用计划指标的预测与分配，地方政府在获得土地指标后，开始进行土地报批，土地部门要审核用地是否符合相关规划，然后政府对审批通过的土地进行供地，而后土地管理部门会对土地使用情况进行后期监管与评价，评价结果将直接影响下一年的土地利用年度计划指标分配或是下一轮土地利用总体规划。所以整个土地利用管理流程与产品生命周期具有很大的相似性，并且利用生命周期理论可以很好地将差别化土地管理思想有条理地贯穿于整个土地管理流程中，使差别化土地管理政策的制定更加系统，更加全面，更加科学，避免出现现在这种零散、短期政策的出台对土地利用管理造成的不便与混乱。

土地利用管理生命周期以土地利用规划为起点，经过土地利用年度计划，土地审批、土地供应、土地利用评价与监管等环节，完成一个土地利用管理生命周期。在整个周期中，土地是载体，位置是不变化的，变化的是土地用途、属性信息和附着物等，通过这些变化将土地利用管理流程串联起来，形成土地利用管理生命周期链。据此得到土地利用管理生命周期模型（见图1）。

（二）构建差别化土地管理政策框架

差别化土地管理作为国土资源管理部门实施精细化管理的手段，需要贯穿于土地利用管理的整个流程，利用土地利用管理生命周期模型，搭建完整的差别化土地管理政策框架体系，并且由于我国地域广大，区域自然资源禀赋差异大，政府在实施差别化土地管理还应该注重空间分布。

1.差别化土地利用总体规划。土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局，是对土地利用的最高约束。应当按照国家主体功能区规划要求，按照优化开发区、重点开发区、限制开发区和禁止开发区区域发展要求，编制全国土地利用总体规划，按照东、中、西部区域土地资源禀赋，国民经济发展规划，区域土地利用特点制定宏观性规划，只需把握住耕地保护这个红线，对于具体土地利用行为不宜规划过细，因为国家与具体的用地单位之间信息链过长，容易造成信息不对称，所以应当将土地资源配置的主动性下移。而省级土地利用总体规划在严格遵照自身在主体功能区定位角色后，对于省内也应当细分省内功能区，充分发掘省内土地利用特点，对于西部地区省份要做好未利用地规划，对于东部发达地区要注意存量建设用地再利用规划，对于沿海地区应当加强沿海滩涂、围海造田等规划。

2.差别化土地利用年度计划管理。土地利用年度计划首先应当做好与土地利用总体规划的衔接，在指标预测、分解时，不仅要考虑地区GDP，还应综合考虑地区土地资源条件、土地利用现状、补充耕地潜力、计划指标落实情况，实施计划指标奖惩机制；对于中、西部地区，计划指标要与产业转移和基础设施建设相适应，合理安排新增建设用地计划指标，适当加大增减挂钩指标，支持开展工矿废弃地复垦和低丘缓坡开发试点，对于东部发达地区，与加快经济结构调整相适应，严格控制新增建设用地计划指标，逐步加大增减挂钩指标，合理安排围填海用地指标；对于生态保护、水源涵养、基本农田保护等限制和禁止开发地区应当试点土地发展权转移交易，可以允许土地利用计划指标在省内交易，由经济发达城市向欠发达城市购买，不仅可以充分调动市场对土地资源的配置作用，还可以利用政府间的财政转移支付实现对限制和禁止开发区的生态补偿。

3.差别化土地审批管理。首先，应当区分项目类型，对于国家、省部级计划指标保证的重点项目例如大型公路、铁路、石油天然气管道等工程，由于这些项目一般级别高，投资大，一旦获得批准，建设单位急于开工，赶进度，赶预算，如果按照一般项目土地审批流程往往造成土地未批先用，边批边用等违法违规土地利用行为[27]。所以应当改进重点工程项目土地审批流程，将土地预审前置，拓宽先行用地政策适用范围。其次，区分项目用地类型，例如西部地区未利用土地潜力巨大，应当鼓励使用未利用地，简化未利用地审批流程，减少报件，提高未利用地审批效率；对于东部沿海地区，严格审批利用湖泊、海岸滩涂，围海围湖造田，保护生态环境。

4.差别化土地供应方式管理。严格执行国家相关产业政策目标，对于高污染、高耗能，落后产业不予供地，对于高新技术、新能源等国家重点扶持行业要在供地政策上予以倾斜；探索针对基础性、公益性、民生性项目等不同建设项目类型，按照投资强度、投资规模、节地水平，实施点式供地，把握土地供应的时序，参与宏观经济调控；对于中西部欠发达地区，应当适当放宽用地条件，在规模、出让地价等方面予以政策倾斜，鼓励利用戈壁荒滩等未利用地，对于东部发达地区，应当严把供地“门槛”，挖掘存量土地潜力，提高项目用地节约集约水平，促进经济结构调整；推动中小城镇建设，合理安排用地规模，支持特色产业用地。

5.差别化土地利用评价与监管。对于土地利用后期的评价与监管，直接影响土地利用管理生命周期运行效率。充分利用“一张图”等技术手段，针对不同区域土地利用特点，例如西北广大未利用地利用项目检查，发达地区存量用地再开发利用状况评价与检查。探索土地分区督察制度，对于东、中、西部不同地区的地理条件，土地利用存在问题，配合适当的督察技术与手段，实施差别化土地督察，提高土地督察的洞察力，促进地方政府合理利用土地。

上述基于土地利用管理生命周期建立的政策体系，还需要建立相关配套制度，例如土地发展权转移与购买制度、生态补偿制度，才能真正构成完整的差别化土地利用政策体系，推动我国土地资源的高效合理利用。

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Abstract：This paper aimed at discussing the meaning of differentiated land management and constructing a framework system of differentiated land management policies. It concluded that under current land management institution framework， differentiated land management is one kind of sophisticated land resource management according to land resource endowment， stage of regional development， industrial structure and other differentiating factors， which makes use of policy， economy， technology and other measures to improve the efficiency of resource allocation， meet the differentiated demand of market players， promote land conservationintensive use， achieve the target of land resources involved in macroeconomic adjustment and other multiple objectives. Finally it constructed a policy framework system of differentiated land management based on land use management lifecycle model from land use plan， annual plans for the land use， land approval， land supply and land use evaluation and supervision respects.

Key words：land management； differentiated land administration； life cycle theory；land resources；land use