财政问责与政府行政成本控制

2015-05-24邱静

中国乡镇企业会计 2015年7期

邱静

自2011年3月23日国务院常务会议决定：“今年6月向全国人大常委会报告中央财政决算时，将中央本级“三公”经费支出情况纳入报告内容，并向社会公开，接受社会监督”以来，中央各部门不断加大三公经费的公开力度，从最近三年中央部门三公决算公开的数据上来看，大部分中央部门的三公消费呈现出明显的下降趋势。本文正是基于上述背景，探究中国特殊的制度环境下，政府不断压缩自身行政成本的动力传导机制。

一、政府行政成本的概念界定

成本是一个基本的经济范畴，是指行为主体“为了一定的目的而付出的（或可能付出的）用货币测量的价值牺牲”（AAA，1951），要了解成本在行政领域的应用有必要了解行政的内涵。狭义的行政是指政府的内部管理，也就是政府自身运行中的管理，狭义的行政成本是指政府为了保障机构正常运转而发生价值牺牲，即行政管理成本。广义的行政则是指政府对包括自身在内的整个经济社会的管理,广义的行政成本则除了行政管理成本之外还包括行政职能成本，即政府为了履行社会，政治，经济，文化等一系列职能而付出的代价。本文主要讨论中国各种问责机制形成后，政府自身管理效率的变化及其对日常消费性支出的控制，所以文章采用狭义的行政成本概念，将行政成本定义为行政管理成本，也就是指行政主体自身存在、运行的成本。

二、我国财政问责体系的初步建立

问责是近年来政治领域非常流行的概念，政治问责包括两个基本的涵义：一是告知和解释（answerability），即“公共官员有义务告知和解释他们正在做什么”，以对自己的行为或活动负责；二是强制（enforcement），即“问责机构有能力对违反他们的公共职责的权力使用者施加惩罚”。政治问责的核心是财政问责，即主要关注政府及其官员是否有效和可靠的使用纳税人委托给他们管理和控制的资金。

目前，国外已有的关于问责的讨论主要是围绕着定期选举的自由民主体制展开的，而在中国一党执政，没有竞争性选举的制度背景下国外的问责理论对中国特殊的政治环境显然不具有普适性。那么没有选举的财政问责是否可能呢？马骏（2009）从理论上分析了其可能性，并将其分为三种形式：官僚问责，横向问责，社会问责。在我国，财政问责的三种形式是随着对预算权力控制的完善而不断发展起来的。随着部门预算改革，国库集中收付制改革以及政府采购改革政策的实施，我国建立起预算编制阶段控制和预算执行阶段的事前控制，预算权力逐渐集中到财政部门，以在政府内部建立起下级部门或官员对上级部门负责的官僚问责开始出现。随着部门预算的实施，预算编制逐渐细化全面，立法机构实质上获得了审查和批准预算的权力，国家审计总署也开始发挥着越来越重要的作用，通过审计披露各种财政违规行为，然后由国家权力机关责令管理机构对存在的问题作出整改，审计总署作为一个问责机构，开始对其他公共机构的不负责行为起到制衡作用。随着一些地方公民参与式预算的出现，公民积极的行动起来对政府权力的使用施加社会控制（Smulovitz&Peruzzotti，2000），一种新的问责机制——社会问责也开始出现。

三、财政问责的政府运行成本控制机制

加强内部审计能在一定程度上加强问责效果，规范政府人员的消费行为，但毕竟范围有限。并且这些监督机制是一种警察巡逻式的预警方式，针对性差，因此还需要外部行为主体（如媒体，群众）的监督，和政府内部监督相互配合形成一种完整的财政问责体系，保障公共资源的合理消耗。

财政问责的三种形式各有其独立的运行机制。其中，官僚问责是一种自下而上的垂直问责，他是指权力等级高的一方要求权力等级低的一方对其负责（Schedler，1999）。横向问责是指存在有权对其他国家机构的不合法行为及工作疏忽进行监督，刑事追究或提出弹劾国家机构，主要依靠权力分立和制衡的思想来实现问责（O’Donnell，1999）。社会问责是一种依赖于公民运动，依赖媒体的垂直问责机制，它也可以通过引起横向机构的介入来发挥问责作用（Smulovitz&Peruzzotti，2000）。社会问责的建立与媒体的发展紧密相连。

但财政问责的三种形式并不能独立于其他几种形式单独发挥作用。在问责改革的最初期，建立独立的问责机构（如自治的反腐机构，审计部门，独立的选举机构）是最常见的做法。独立的问责机构在加强财政问责效果的同时，也避免了政府被更多的被问责，但是任何独立的问责机构都不可能脱离与社会群众的联系单独发挥作用，问责机构的问责效果和这些机构与社会相互作用的层次和程度有着密切关系（Ackerman，2003）。同时，社会群众的质疑在直接影响当事部门行为的同时，也会通过影响独立问责机构间接发挥作用（如图所示）。部门发布的信息经媒体报道解释后传递给社会群众，社会群众在获知某些部门的“不负责”行为，对当事部门发出质疑。此外中央政府出台的相关规定，审计部门发布的预算执行情况审计报告，也都会经过媒体的介绍报道，最后由群众获取。同样媒体代表群众发挥的舆论压力也会对中央政府的政策制定产生影响，或引起横向问责机构（如审计部门）的介入。

图财政问责运行流程图

四、媒体的作用传递机制——沟通领域的代表制和代议制民主

要分析三种问责方式是如何相互作用，最终对政府行政成本造成影响，必须要清楚媒体的作用。媒体是制衡国家权力，是生活在一个形形色色、有组织的公民社会里公民最基本的沟通方式。媒体发展的目标应该是方便全体公民生活，让全体公民生活在国家法律框架内，让政府对人民更加负责（John keane，1991）。社会群众在获知某些部门的“不负责”行为，如果要直接起诉当事部门，代价相当庞大，这时就需要利用所谓的媒体审判权，群众意见经媒体和意见领袖等信息中介反馈给中央部门，最终达到议程设置的目的（张琦，2013）。

要控制政府行为，保证政府对人民负责，必须要保障群众意见的真实传达。人民代表在一定程度上能实现对人民意见的传达，但受时间地点和既定程序的限制，这种层层传递的方式难免存在时间上的延迟和信息的丢失。因此在关注政治领域代议制同时我们不能忽视沟通领域的代表制，媒体既是社会领域和政治权力传送信息的途径，也可以代表群众与政府沟通。政府行政成本关系到执政者和普通群众间的利益分配问题，必然会引起社会的共同关注，那些被代表的群众（人民代表大会的缺席者），即使不能在现场，也可以通过媒体这一中介更及时更真实的传达自己的意见。不管是政府官员还是普通百姓都可以通过网络进行沟通，鉴于网络强大的影响力、时效性和互动性，越来越多的人参与到民主政治生活中，新媒体以其碎片化的传播特征形成了连续的议程设置。

五、研究结论与启示

（一）研究结论

1.中央部门有降低行政成本的动机。政府行政成本的最终降低是各利益相关者之间博弈的结果，政府作为理性经济人，虽然由此扩大自身消费的偏好，但其权力却受到人民的监督和制约。上级政府的要求，同级审计机构的监督，群众的质疑舆论的压力以及对自身形象的维护都会迫使中央部门采取行动合理安排支出。

2.财政问责的三种形式并非相互独立。脱离社会的官僚问责和横向问责只是形式上的问责，其问责效果由其和社会联系的密切程度决定，与社会联系越密切问责效果越强，同时社会问责也可以通过引起横向问责机构的介入间接制约政府机构的浪费行为。

3.媒体在财政问责运行中起着重要的传递机制。首先，媒体是社会问责发生作用的重要媒介，媒体将对政府财务信息的报道和解释，避免社会群众为获取信息而付出高昂成本，此外媒体代表群众提出质疑，也可以避免直接起诉政府付出的代价，使得社会问责成为可能；其次，媒体是连接三种问责方式的中间桥梁，问责的三大主体通过媒体相互影响，有力地加强了问责效果。