关于规范用地秩序政策措施执行效果的调研

邱琳舒++佘立中

摘要：随着我国城镇化进程不断加快，土地的使用和管理问题逐渐显露，各地方政府均制定了一系列的政策措施用以规范用地秩序。为探究这些规范用地政策措施的执行效果，以广州某区为研究对象，通过调查问卷和实地走访的形式进行了调研，问卷涉及规范土地规划和管理工作、留用地划拨政策、征地及补偿政策、违法用地整治等。调研结果显示这些措施的执行效果虽然良好，但也存在诸如执行力度不够、基层民众认知度不足等问题，应在政策执行的过程中加大政策宣传力度、建立联动机制、确保政策措施按程序执行。

关键词：规范用地，政策措施，执行效果，调研分析

中图分类号：F293 文献标识码：B

文章编号：1001-9138-（2015）03-0029-33 收稿日期：2015-01-08

近年来，我国城镇化势头迅猛，随之而来的土地利用和管理问题也逐渐显露，例如相关政府部门之间的沟通和协调不充分，导致建设项目审批程序不规范，项目质量参差不齐，土地利用混乱；留用地政策落实速度较慢，留用地不能立即兑现，影响后续工作的顺利开展；土地征收程序不规范，征地工作不透明，征地补偿标准偏低；“未报即用”违法用地数量大、范围广、发展势头较快，“不批就占，少批多占，乱圈乱占，建新不拆旧”现象较多等。这些土地管理现状损害了农民的实际利益，阻碍了土地利用规划的顺利实施，妨碍了我国的土地管理工作，及时有效地制止和改进这些问题已成为当务之急。

为充分发挥规划引领作用，破解用地制约难题，合理配置土地资源，提高土地管理效益，我国各地均出台了不少土地管理规章制度。如合肥包河区政府联合区规划分局、国土分局召开会议引导区域内建设项目转型升级工作顺利展开；杭州、上海、重庆等市依次推行了征地留用制度，规定了留用地的划拨方式及比例或面积等等。纵观上述为解决规范用地问题采取的政策措施，主要可分为四大类，即规范土地规划和管理工作，加强留用地的管理，规范土地征收和补偿制度，从严整治违法用地建设等。

各地方政府均制定了不少规范用地的政策措施，为探究这些政策措施的执行效果，本文以广州市某区为研究对象，采取调查问卷及实地走访的方式对规范用地政策措施的执行效果进行了分析论证。广州正处于快速城镇化进程中，用地需求与日俱增，由此带来的土地利用和管理问题较为严重，是我国土地问题较为突出的地区之一。本文对广州某区各村村长和国土员进行了访谈，并在各村镇实地走访，同时发放了1600份调查问卷，回收了1321份，回收率为82.6%，其中有效问卷为1281份。本次调查问卷的对象均为该区域的常住居民，以25-65岁（84.7%）、普通村民（52.62%）为主，具有一定的代表性。

1 土地规划及管理工作日趋规范

在土地利用规划编制、建设项目审批等工作中，各政府部门之间的职责多有相似之处，而各部门之间的沟通和协调不够充分，加上在利益的驱使下产生的违章建筑，土地规划混乱、建设项目质量良莠不齐的现象多有发生。虽然根据《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》，地方各级人民政府行政机构职责相同或者相近的，原则上由一个行政机构承担；行政机构之间对职责划分有异议的，应当主动协商解决。但在实际管理活动中，各级政府部门之间时常推脱责任，尤其是引发重大社会问题的项目更是如烫手山芋一般无人敢接手。

经调研发现，广州某区为解决土地规划及管理不规范、各部门之间沟通不充分的问题，特设立了规划国土管理联席会，就城乡规划管理和国土资源管理的重大问题定期进行审议，审议内容包括土地利用计划、重大建设项目规划选址、土地征收补偿方案等。与会成员包括与规划和国土资源有关的政府各主要部门领导，及区交通局、区工商局、供水供电部门等与当次会议审议议题相关的单位。

在对广州某区的调研中发现，该区域近50%的建设项目用地在规划选址前都需要经过联席会议会审。但仍有39.5%的村民对联席会议的开展情况并不知情，说明联席会议制度在基层民众中的认知程度稍有欠缺。

联席会议的召开与村民的实际利益息息相关，完善的土地管理程序为村民办理土地手续提供了便利，合理的土地利用规划能提高村民的生产生活环境。联席会议制度并不只是政府部门为规范土地管理而设立，更应作为基层民众及时了解政策走向、申报项目进展、本村未来规划等问题的重要途径，因此应让民众参与进来，以旁听或公告等形式对民众公开，做到以人为本、执政为民。

2 留用地虽按比例划拨，但落地困难

留用地是指政府在对集体土地进行征收的过程中，在规定范围内划定一定比例土地，留给被征地村集体从事生产经营，以确保失地农民的利益得到长远保障。但在各地留用地划拨实践中，不按比例、不按程序划拨等问题多有出现，这就要求各地方政府制定符合地方实际的留用地管理政策，切实维护被征地农民的合法权益。

通过调研了解到，在广州某区的土地征收过程中，留用地是按照10%的比例予以划拨的，但尚有35.8%的村民不清楚留用地的划拨是否按照当地的相关规定执行。而在没有划出留用地的村庄里，92.3%的村民表示没有相应的放弃程序，或放弃程序不公开以致村民并不清楚本村是否执行过该程序。同时，村民们一致表示留用地的审批程序过长，落地困难，有些留用地从2008年到现在都没审批完成，留用地划拨手续也较为繁琐，阻碍了留用地的正常使用（见图1、图2）。

作为货币补偿的一种重要补充形式，留用地的及时划拨有利于保障被征地农民的切实利益。村集体按照土地利用规划对留用地进行开发利用，不仅能提高村集体的经济实力，也可从一定程度上解决农民的就业问题。因此，相关部门应把留用地的审批工作作为优先解决的问题之一，实行限时办结，确保留用地及时落地。

3 土地征收有序进行，征地补偿标准偏低

随着大量的集体所有土地被征收，征地补偿成了农民们最为关注的问题之一。我国关于征地补偿的范围、标准，征收的程序等，在《土地管理法》和《土地管理法实施条例》中均有具体的规定。但在实际的征地过程中，征地程序和过程缺乏透明度、征地补偿标准较低等问题层出不穷，导致农民对政府的不满情绪日益积累，引发了一系列严重的社会问题。因此，规范土地征收程序、充分尊重农民意见成为当务之急（见图3、图4）。

根据调研显示，广州某区内67%的村庄在土地征收之前会召开村民大会，听取被征地村民的意见。同时，征地补偿资金也能按照相关政策的规定发放及分配，并没有出现截留或乱用的现象，但大多数村民（75.64%）认为征地补偿标准偏低。

作为全体村民关注的重点问题，征地及补偿工作按规定程序公开有序地进行是保障村民利益的有效途径，这就要求在实施土地征收时应充分听取被征地村民的意见，按照规定执行征地程序，确保征地过程公正、公开、公平。同时，政府相关部门应加强对征地补偿款的管理和监管，适当提高征地补偿款。

4 违法用地得到严格整治

违法用地的产生是由多方面的原因共同造成的，例如合法用地供需不平衡，土地管理制度不够完善，用地审批程序繁琐，违法用地中存在较大的利益空间，用地主体的法律意识淡薄等。针对日益严峻的土地违法问题，我国在《土地管理法》和《土地管理法实施细则》中明确规定了处罚程序，各地方政府也出台了相应的政策对其进行管控，但违法用地仍屡禁不止。

在走访过程中笔者了解到，前些年广州某区的违章建筑多数仅是处以罚款，但近年来建立了“拆控”的新管理模式，对违章建筑的打击力度有所增加，半数村庄（49.5%）有因违法用地被拆除的建筑物，并且没有新增的违法用地现象发生，说明违法用地得到了严格的管制。同时，村民们表示各村均有在山地、林地上建造房屋的情况，并且如果宅基地不够用时，几乎都会在耕地上建房，这些违章建筑被发现后基本会被拆除，但是建造的房屋是用于居住的，会视实际情况区别对待。

违法用地不仅对我国的耕地保护目标有所危害，更损害了农民的应得权益，进一步影响了社会的和谐安定。因此，在土地管理过程中应严厉打击违法用地现象，从违法用地的成因入手，从严整治。同时，还应加强违法用地的预防监管工作，强化日常巡查，早发现、早制止，争取早日杜绝违法用地的现象。

5 结论及建议

在长期的土地利用与管理过程中，其问题不断显露，各级政府采取的解决措施也并非完全解决了这些弊病。通过上述对广州某区土地利用和管理政策措施执行效果进行的调研分析，我们得出了以下结论，同时针对土地管理出现的诸多问题，提出了若干建议。

5.1 提高执行力度，确保政策措施按程序进行

虽然规范用地的政策措施在广州某区的执行效果较为良好，但执行的力度仍有待加强，部分留用地的选址和划拨、征地及补偿等没有按照相关规定进行，这不仅降低了政府的政策在基层民众中的权威性，也损害了农民的实际利益。因此，确保政策措施按程序进行是解决土地利用和管理问题的根本所在。首先，应简化各项工作的程序，缩短工作环节，如留用地的审批、划拨程序，征地的程序等，实行限时办结制。此外，要求各级政府部门按章办事，互相监督，同时开放工作进度查询系统，使政策的执行更加透明、公平。

5.2 加大基层宣传力度，提高群众法律意识

规范用地政策措施在民众当中的认知程度较为不足，部分群众对这些政策几乎完全不了解，发挥不了群众的监督作用，阻碍了群众对这些措施执行效果的反馈。因此，在政策措施发布时，可将其可视化、图表化，做出流程图，写明工作程序、相关部门、审批时限，张贴在村镇公告栏，加强基层宣传工作。同时，应定期对建设项目的规划选址意见进行公布，并在基层开展土地管理知识专题讲座，加大在群众中的法制宣传力度，提高群众的法律意识。

5.3 建立部门、群众联动机制，抑制土地违法现象

虽然广州某区的违法用地现象近年来得到了一定的缓解，但仍有不少土地违法的现象存在。违法用地现象并不是单靠一个部门或机构就能完全解决的，必须与各有关部门相协调、相配合，土地管理部门应发挥牵头作用，并联合建设、法院、纪检、公安以及税务、银行、电力、供水等机关部门，同时制定切实可行的举报奖励制度，提供电话、网络等平台，充分发挥群众的监督作用，建立部门、群众联动机制，对违法用地早发现、早报告、早处理，遏制土地违法现象的蔓延。

参考文献：

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2.广东省国土资源厅.核心问题是纠正违法征地用地——广东省新时期土地矛盾及其解决途径.中国土地.2008.4

3.张晏.“未报即用”违法用地量大面广问题突出.中国国土资源报.2010.5

4.杜茂华 汤鹏主.农村征地留用地模式分析及政策建议.西南农业大学学报（社会科学版）.2012.1

5.佚名.惠州市加强建设项目征地拆迁管理规定.惠州日报.2013.10

6.宋继山.构建土地执法监管新模式.中国房地产.2014.1

作者简介：

邱琳舒，广州大学工商管理学院研究生。

佘立中，广州大学工商管理学院教授，硕士生导师。