我国不动产登记制度若干问题浅析

■ 詹长根/吴 艺/涂李蕾/胡梓桑

（武汉大学资源与环境科学学院,湖北 武汉 430079）

我国不动产登记制度若干问题浅析

■ 詹长根/吴 艺/涂李蕾/胡梓桑

（武汉大学资源与环境科学学院,湖北 武汉 430079）

从不动产登记机构、登记簿内容与编成方法、登记信息公开与查询、登记依据和登记信息平台等方面对我国不动产登记工作进行浅析，并对我国不动产登记制度建设提出了一些建议：(1)不动产登记簿应采用物的编成方法，对不动产自然属性、权利属性及其他依法应当登记事项内容进行登记；(2)不动产登记资料中的结果资料可实行公开查询，申请资料应实行有条件查询制度；(3)不动产依据登记信息错误应区分权利事项登记错误和非权利事项登记错误采用不同更正方法；(4)尽快统一不动产登记法律法规和技术依据；(5)整合现有不动产登记相关信息平台，达到基础数据统一、数据采集标准统一、数据转换规则统一、业务和服务平台统一。

不动产登记；登记簿；登记资料；登记依据；信息平台

不动产登记即经权利人申请国家专职部门将有关申请人的不动产物权的事项记载于不动产登记簿的事实[1]。2007年《物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记的范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。2013年11月，国务院常务会议决定整合不动产登记职责，一是由国土资源部负责指导监督全国土地、房屋、草原、林地、海域等不动产统一登记职责，基本做到登记机构、登记簿册、登记依据和信息平台“四统一”，标志着我国不动产统一登记制度建设正式提上日程。2014年5月，国土资源部办公厅下发了《关于在地籍管理司加挂不动产登记局牌子的通知》，在地籍管理司设立不动产登记局，负责全国不动产统一登记工作，标志着我国不动产登记在机构设置上首先实现了统一。2014年8月，国务院法制办公布《不动产登记暂行条例（征求意见稿）》，多省份启动不动产统一登记工作。不动产统一登记制度的建立对于保护不动产权利人权益，完善不动产交易市场，提高政府管理水平具有重大意义。本文从不动产登记机构、登记簿内容与编成方法、登记信息公开与查询、登记依据和登记信息平台等方面对我国不动产登记工作进行了讨论，并提出相关建议，以期为我国不动产统一登记制度建设提供参考。

1 不动产登记机构的建立和完善

在不动产登记局成立前，不动产登记职责分别由各不动产行政管理部门承担。2014年5月，国土资源部在地籍管理司加挂不动产登记局牌子，统一不动产登记机构。

将不动产登记局设置在国土资源管理部门是合理的。从与其它不动产关系来看，土地作为最重要的不动产资源，是不动产登记的主体部分。同时，土地也是房屋、草原、森林等其他不动产的载体，以土地为基础建立不动产登记制度亦符合国际惯例。从各不动产登记机构现状来看，从中央到地方设立了专门的土地登记机构，土地登记制度规范、覆盖率高、技术成熟，具备承担不动产统一登记的基础条件。从改革成本角度看，国土资源管理部门是主要的不动产管理机构，在技术和管理上都优于房屋、森林等其他不动产管理部门，在国土资源部门中设置不动产登记局符合制度改革中的路径依赖原理，有利于降低改革成本。

对于新成立的不动产登记局，笔者根据分散状态下我国不动产登记机构存在的问题，提出如下建议。首先，关于从业人员的确定，应实行持证上岗制度，确保从业人员的专业性。通过扩大横向联合，加大业务培训和学术交流，提高整个登记队伍的综合水平。其次，不动产登记工作需要投入大量的人力和物力，财政应当为此提供必要的经费保障。此外，办公条件和人员待遇问题也是制约不动产登记工作顺利开展的重要因素，应将不动产登记费用纳入年度财政预算，作为一项长期保障制度给予落实。

2 不动产登记簿的内容与编成方法

2.1 统一不动产登记簿内容

《物权法》第十六条：“不动产登记簿是物权归属和内容的根据。不动产登记簿由登记机构管理。”不动产登记簿是制作不动产权属证书的依据，应当对不动产登记簿内容和编成方法予以统一。土地登记簿、房屋登记簿等各类不动产登记簿分别由土地、房屋等各不动产管理部门设计和管理，《土地登记办法》（第十五条）和《房屋登记办法》（第二十四条）中对土地和房屋登记簿记载内容做了规定，虽然表述上有差异，但登记簿的内容都可概括为自然状况部分、权利状况部分和其他依法登记事项三个部分，《土地登记办法》中对土地登记簿记载内容描述更为详细。不动产登记簿内容可以以土地、房屋登记簿记载内容为参考进行设计，将不动产登记簿记载内容划分为三个部分：不动产自然属性描述部分。主要记载不动产的界址、面积、相邻关系等自然属性信息。不动产权利属性部分，分为权利人信息和权利状况信息。权利人信息包括不动产权利人姓名、地址、联系方式等；权利状况信息包括不动产权属性质、权属类型、权属期限、权属变化情况等。其他登记事项，如不动产抵押登记、预告登记、异议登记等。

2.2 统一不动产登记簿编成方法

对于登记簿册该如何编成，程啸[2]、朱程[3]、向明[4]等从不动产权属划分、权利人隐私保护、不动产物权变动模式、登记簿内容完整性及传统不动产簿册编成等角度出发，主张采用物的编成主义。常鹏翱[5]建议在保证不动产登记独立性和登记效率前提下，也可采用人的编成方法。如农村土地承包经营权登记，可采用人的编成[6]。传统上我国不动产登记簿都是以物为核心进行编成的，如土地和房屋登记簿分别以宗地和房屋基本单元填写。由于不动产的固定性，物的编成方法有利于登记簿册信息的连续性及变更的便利性。此外，物的编成方法更有利于保护物权人的隐私权利，维护不动产交易安全。笔者倾向于不动产登记簿册采用物的编成方法。

3 不动产登记资料的公开与更正

3.1 统一不动产登记资料的公开与查询

《物权法》第十八条规定：“权利人、利害关系人可以申请查询、复制登记资料，登记机构应当提供。”对于“利害关系人”的含义，《物权法》中并没有明确界定。向明[7]认为将查询主体规定为“权利人、利害关系人”缩小了查询主体范围，将大量潜在交易对象排除在外，与不动产物权公示的原则相违背；程啸[2]主张利害关系成立与否，应由登记机构根据申请人提交的利害关系证明进行判定。对于登记资料查询限度，王利民[8]从物权公示角度主张登记内容应能够为人们所查阅；高富平[9]认为登记簿内容不属于公开信息范畴；常鹏翱[5]主张实行分层次公开的方案。不动产登记信息公开与查询，既要保护权利人的隐私权利又要保障不动产登记的公信力。可以参照《土地登记资料公开查询办法》将不动产登记资料分为：(1)原始登记资料。如：不动产权属资料、地籍资料、不动产登记申请书等。(2)登记结果。如：不动产登记簿、宗地图等。原始登记资料应允许不动产权利人、相关利害关系人或者执法机关进行查询。不动产登记结果应实行公开查询。

3.2 不动产登记信息错误与更正

由于不动产登记簿具有形式拘束力，应严格规定不动产登记簿更正程序。根据土地登记簿、房屋登记簿等各不动产登记簿中记载的内容，可将不动产登记错误分为：(1)权利事项登记错误，指不动产登记簿中记载的权利信息与不动产实际权利信息不符，如不动产权源、取得方式、期限等信息。(2)非权利事项登记错误，指不动产自然属性或权利主体信息登记错误，如位置、四至、权利人姓名、住址等。对于权利事项登记错误更正，应由更正请求权人提供证据证明登记错误或者登记簿记载权利人书面同意更正，登记机构予以更正。如果不动产登记簿记载权利人不同意更正，更正请求权人可通过民事诉讼程序，依据仲裁委员会或法院裁判结果，申请登记机构予以更正。对于非权利事项错误，若由权利人造成的，登记机构可依据权利人提供登记错误证明予以更正。若由登记机构造成的，登记机构可自行更正并告知权利人。

4 不动产登记依据的统一

4.1 统一不动产登记法律依据

《物权法》第十条规定：“国家对不动产实行统一登记制度。统一登记范围、登记机构和登记办法，由法律、行政法规规定”。由于此前我国不动产登记制度是与行政管理部门的设置和职权结合在一起的，不动产登记相关法律法规也主要由各不动产登记管理部门颁发，没有专门的统一不动产登记法存在。我国不动产登记相关法律法规依据见表1。

4.2 统一不动产登记技术依据

目前，我国不动产登记技术标准主要由各不动产登记部门制定。如不动产调查与测量技术标准：房产管理部门主要依据《房产测量规范》（GB/ T17986.1-2000），土地管理部门主要依据《第二次全国土地调查技术规程》（TD/T1014-2007）和《地籍调查规程》（TD/T1001-2012），农业部门主要依据《农村土地承包经营权调查规程》（NY/ T2537-2014），林业部门主要依据《森林资源规划设计调查主要技术规定》（GB/T26424-2010），海洋部门主要依据《海籍调查规范》（HY/T124-2009）。不动产数据库建设技术标准：主要有国土部门颁布的《土地利用数据库标准》（TD/T1016-2007）和《城镇地籍数据库标准》（TD/T1015-2007），农业部门颁布的《农村土地承包经营权确权登记数据库规范》（NY/T2539-2014）。不动产编码技术标准：主要有国土部门发布的《宗地代码编成规则》（试行），农业部门发布的《农村土地承包经营权要素编码规则》（NY/T2538-2014）。

此前不动产登记分散状态下，由于登记依据不统一，不动产权利划分标准、登记程序、登记成果、登记机关职责等方面存在很大差异，导致登记成本高、效率低下，引发各部门之间的矛盾，损害了不动产登记的权威性。因此，为实现不动产统一登记，在法律法规上，必须尽快出台不动产统一登记条例；在技术标准上，应尽快制定不动产统一调查和登记技术规范、不动产统一登记单元划分及编码、不动产统一登记数据库建设等相关技术标准。

5 统一不动产登记信息平台

目前，不动产登记信息主要由各县（市）级不动产登记部门进行管理，没有一个统一的信息平台对各部门不动产登记信息进行整合。分散的不动产登记信息管理现状，降低了不动产登记工作的效率，不利于不动产登记信息成果的共享和公开查询制度的建设。为更好地开展不动产登记工作及不动产登记信息的应用，实现各类不动产审批、交易和登记信息实时互通共享，必须加快不动产统一登记信息平台建设，最终达到不动产登记基础数据统一、数据采集标准统一、数据转换规则统一、业务和服务平台统一。

(1)基础数据方面。2007年至2009年开展的第二次全国土地调查工作，全面查清了全国土地利用现状，建设完成全国土地利用基础数据库，并建立了土地变更调查更新机制，实现常态化土地利用变化监测[10]。中国土地勘测规划院国家级土地数据中心，完成了国家级土地基础数据库建设，实现了数据成果全国31个省（市、区）无缝式全覆盖和逐年动态更新[11]。2012年底，全国城镇初始土地登记和集体土地所有权初始登记工作已全面完成，宅基地使用权和集体建设用地使用权登记也开始，相关变更登记工作也在稳步推进[12]。

表1 我国不动产登记法律法规依据

(2)相关系统建设方面。截至目前，95%的市、县建立了涵盖图形、属性信息的登记数据库，85%的市、县建立了信息管理系统[13]。为解决地方土地登记信息管理系统“信息孤岛”的弊端，国土资源部决定由地籍司负责建设全国土地登记信息动态监管查询系统，构建部、省、市、县四级互通网络构架。2010年，住建部开始建设全国房地产信息联网系统，以房屋登记数据为基础，建立部、省、市三级住房信息系统网络和基础数据库，全面掌握个人住房基础信息及动态变化情况[14]。

(3)配套制度建设方面。2012年，国土资源部开始部署全国宗地统一代码编成工作，对于推动以土地为核心的不动产统一登记具有重要意义[15]。2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》中规定，要建立以公民身份证号码和组织机构代码为基础的统一社会信用代码制度，对于规范个人不动产登记具有重要促进作用。此外，目前正在建设完善的房屋价值动态评估系统运行后，将会为房产登记提供更为可靠的数据信息。

[1]孙宪忠．论不动产物权登记[J]．中国法学,1996(5)：51-62．

[2]程啸．不动产登记簿之研究[J]．清华法学,2007(4)：64-81．

[3]朱程．论不动产登记簿的法律构建[J]．中国房地产, 2007(12)：23-26．

[4]向明．我国不动产登记簿制度研究[J]．政治与法律, 2011(2)：152-160．

[5]常鹏翱．不动产登记簿的制度建构[J]．法律科学(西北政法大学学报),2009(5)：128-135．

[6]刘燕萍．“四统一”办好“一桌席”——勾勒不动产统一登记实现路径[N]．中国国土资源报,2014-02-28(03)．

[7]向明．论我国不动产登记簿查询的制度缺漏[J]．怀化学院学报,2008,27(12)：49-51．

[8]王利民．物权法研究[M]．北京：中国人民大学出版社,2002：194．

[9]高富平．物权法[M]．北京：清华大学出版社,2007：130．

[10]地籍管理司．全面查清全国土地利用现状[EB/OL]．(2014-01-07)[2014-07-29]．http：//www．mlr．gov．cn/ tdzt/tdgl/decdc/dccg/dczycg/．

[11]姜栋,黄亮．发挥地籍基础优势,积极推进不动产统一登记[J]．中国土地,2013(12)：24-26．

[12]车娜．如何迎接“统一”到来——不动产登记研讨会述评[J]．中国土地,2013(6)：15-18．

[13]李倩．信息“孤岛”突围记——国土资源部土地登记信息动态监管查询系统浙江试点开发及应用纪实[J]．中国土地,2013(6)：8-11．

[14]李红梅．住建部搭建省级住房信息联网平台[N]．中国房地产报,2010-07-05(02)．

[15]胡存智．求真务实开拓创新扎实推进地籍管理各项工作——在全国地籍调查暨宗地统一代码编制工作座谈会上的讲话[J]．国土资源通讯,2012(23)：10-14．

On the Issues Concerning China’s Real Property Registration System

ZHAN Changgen, WU Yi, TU Lilei, HU Zisang (School of Resource and Environmental Sciences, Wuhan University, Wuhan Hubei 430079, China)

This paper analyzes the real property registration from the aspects of the registration authority, register contents and how to compile the register, the publication and provision of query services of information on registration, registration basis, and registration information platform. On this basis, this paper proposes some measures for improving real property registration system. These are:using Real-foliumto register the natural attribute, the right nature, and other matters that should be register according to the law in the real estate register book; in the real estate registration data, the results may be open to inquiry, and some requirements should be offered for the queryof application data; we should use different correction methods for the rights incorrectness and non-right incorrectness when the falsity is occurred in the registration information; we should devote our efforts to unify the laws and regulations and technical basis as soon as possible; in order to achieve unified basic data, data collection standards, data transform rules, and business and service platform, we need to integrate the existing real estate registration information platform.

real property registration; register; registration data; registration basis; information platform

F062.1<文献标识码：c class="emphasis_bold"> 文献标识码：C 文章编号：167文献标识码：c

167

C 文章编号：1672-6995（2015）02-0031-04

2014-09-29；

2014-11-14

詹长根（1964-），男，江西省抚州市人，武汉大学国土资源管理系副教授，管理学博士，主要从事土地资源管理、现代地籍理论与方法研究。