深化煤层气与煤炭矿业权管理改革思路探析——以山西省为例

■ 杨德栋

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

深化煤层气与煤炭矿业权管理改革思路探析
——以山西省为例

■ 杨德栋

（中国国土资源经济研究院，北京 101149）

山西省煤层气、煤炭两类矿业权勘查开发管理中存在的问题有：职能交叉严重，管理体制不顺；缺乏统一协调机制，实施综合勘查开采政策难度较大；缺乏统一的安全管理规范、标准和监管法规；利益分配机制不健全。深化煤层气与煤炭矿业权管理改革建议：①转变政府职能，明确各级政府在煤层气煤炭管理中的职责分工；②以山西省为试点，创建煤层气二级管理体制；③建立“一证多主矿种”统一设置制度，推行煤炭煤层气矿业权合一；④完善矿业权市场，建立煤层气公开竞争出让制度；⑤建立煤层气矿业权审批在国土资源部备案巡察考评制度；⑥尽快建立煤层气、煤炭勘查开发管理协调机制；⑦尽快制定统一的煤层气与煤炭开发利用法规标准和规范。

煤层气；煤炭；矿业权；管理；改革思路；山西

煤炭是我国重要的能源资源，而煤层气是我国新型清洁能源资源，二者在我国的经济社会发展中均具有重要的作用。然而由于经济社会发展阶段和历史的原因，目前煤炭与煤层气矿产资源的勘查开发存在诸多矛盾和问题，特别是这两种矿业权重叠问题，严重制约着两种产业的发展。因此，深化矿业权管理改革迫在眉睫。现以山西为例进行深入分析。

1 山西省煤层气、煤炭资源及其矿业权管理现状

1.1 煤层气、煤炭资源概况

山西省煤层气资源丰富，地质储量10.4万亿m3，占全国的1/3。2012年山西省煤层气抽采量69.2亿m3，约占全国的46%；全省煤层气利用量34亿m3，约占全国的57%。

山西省煤炭资源储量大、易开采。全省煤炭资源遍布94个县（市区），含煤面积6.48万km2，约占全省国土总面积的40%。截至2012年底，煤炭查明资源储量2674.33亿吨，约占全国的18.82%，其中，基础储量908.42亿吨。2012年全省原煤产量为7229.26万吨。

1.2 矿业权管理现状

截至2012年底，山西省境内共设置煤层气矿业权35个，登记面积2.42万km2，其中，探矿权29个，面积2.3万km2；采矿权6个，面积1148.14km2，详见表1。

截至2012年底，山西省境内煤炭矿业权1751个，其中，探矿权612个，采矿权1139个，总面积1.33万km2。

1.3 矿业权管理特征

山西省境内煤层气和煤炭矿业权管理特征主要有以下几点：

(1)仅有约5.71%的煤层气矿业权与煤炭矿业权同在一个区块内并同属于一个企业。据山西晋煤集团介绍，截至2012年底，山西省内企业所拥有的2个煤层气采矿权，分别位于寺河、成庄2个区块，均属于晋煤集团，而晋煤集团原本就持有寺河、成庄区块上的煤炭矿业权。在表1中，山西省襄垣县大统能源开发咨询有限公司、山西省晋城兰花集团、北京中煤地大科技开发公司和东宝能投资(北京)有限公司均为非煤炭企业，不拥有煤炭矿业权，说明除晋煤集团外，山西省其他煤炭企业均不拥有煤层气矿业权。即说明山西省境内除寺河、成庄区块上的煤层气矿业权与煤炭矿业权属于同一个企业外，其他区块上煤层气矿业权与煤炭矿业权均不属于同一个企业。

表1 截至2012年底山西省境内煤层气矿业权设置情况

(2)约74.29%的煤层气矿业权与煤炭矿业权在同一区块内但分属于不同企业。山西省境内35个煤层气矿业权中，有28个与煤炭矿业权重叠，重叠率达80%，重叠面积3447.58km2，几乎覆盖了山西境内煤炭国家规划矿区。但这28个煤层气矿业权中除2个为煤炭企业拥有外，其余26个均为非煤炭企业所拥有。即山西境内约74.29%煤层气矿业权与煤炭矿业权在同一区块，但分属于不同企业。

(3)两类矿业权20%以上分属不同区块不同企业。在煤层气矿业权中有7个处在煤炭矿业权范围之外，约占20%。

图1 山西境内煤层气矿业权所属企业结构图

(4)央企在拥有山西境内煤层气矿业权方面居垄断地位。由表1数据可知，中石油有煤层气矿业权15个，占山西境内煤层气矿业权总数的42.86%；中联公司有13个，占37.14%；中石化1个。中央企业约占82.86%，而地方企业（山西）只有6个，占17.14%。中央企业对山西省境内煤层气矿业权具有绝对控制权，居垄断地位。（参见图1）

(5)地方企业在拥有山西境内煤炭矿业权方面居垄断地位。2012年山西省境内的煤炭探矿权中，探矿权人几乎全部是山西省内企业/公司，占山西省境内煤炭探矿权约99%；而煤炭采矿权人则全部属于山西省内企业/公司，占山西省境内煤炭采矿权的100%。山西省内企业在煤炭矿业权占有方面占居绝对的垄断地位。

(6)煤炭企业不拥有煤层气矿业权却在抽采煤层气。中联公司先后与煤炭企业签署了67个矿业权重叠问题解决协议，与14家煤炭企业签订了对外合作开采煤层气的内部协议，主动退出煤层气矿业权面积达1254km2。与联山公司签署协议，在柳林区块划出43.672km2给联山公司，以满足郭家沟煤矿的生产需求。上述划出区域内，均没有重新设置煤层气矿业权，但煤炭企业却在以治理煤层气为由抽采煤层气。

西山煤电集团公司以股份制方式引进晋煤集团蓝焰煤层气公司，成立了煤层气开采西山项目部，在突出、高瓦斯矿井地面施工钻井，以治理煤矿区瓦斯的名义抽采煤层气。但西山煤电集团公司和晋煤集团蓝焰煤层气公司均不拥有本煤炭区块内的煤层气矿业权。

不拥有煤层气矿业权却在抽采煤层气属于侵权行为，但以治理瓦斯名义抽采煤层气，却是符合国家煤矿瓦斯治理政策规定，从而成为山西煤炭、煤层气矿业权管理的一个显著特征。

2 山西省煤层气、煤炭勘查开发管理中存在的问题

2.1 职能交叉严重，管理体制不顺

目前，中央与地方政府职能交叉严重，两类矿业权管理体制不顺。山西省境内的煤层气矿业权均由国土资源部审批，而煤炭矿业权约30%由国土资源部审批，约70%由省国土资源厅审批。这也正是我国矿业权管理中普遍存在的问题。

目前，我国煤炭探矿权实行部省两级管理，煤炭采矿权实行部省及以下政府多级管理；而煤层气探矿权、采矿权均由国土资源部一级管理。在国家发放某区块的煤层气矿业权时，地方已经在此区块上发放了煤炭矿业权，造成在同一个空间内煤炭与煤层气矿业权重叠，却一直缺乏合理有效的管理体制，致使中央政府与企业、地方政府与企业及企业与企业之间产生了经济利益和管理权限方面的分歧，各自为政、难以合作，采煤采气一体化难以贯彻落实。煤层气与煤炭勘探开发的区块冲突逐渐显现。

2.2 两类矿业权之间缺乏统一协调机制，实施煤炭、煤层气综合勘查开采政策难度较大

目前，山西省煤层气矿业权登记总面积为33882.632km2，其中与煤炭矿业权重叠的面积为3389.92km2，约占煤层气矿业权登记总面积的10%。而这些煤层气资源区块多由中石油、中石化和中联煤等央企登记。

煤炭和煤层气矿业权分别属于不同性质的企业。非煤企业更多关注的是开发煤层气的实际收益，而煤炭企业多是从开发成本和煤矿生产安全角度考虑，造成权利和利益的不一致。而目前统筹协调机制缺失，从而导致实施煤炭、煤层气综合勘查开采政策难度较大，主要有以下三点：

一是统筹协调难度较大。煤炭、煤层气企业由于经营目的、投资与生产周期、生产各环节（包括生产方式、技术、阶段、工艺设备乃至规划方案等）、纳税方向、矿业权管理部门等各不相同，难以统筹协调。

二是开展合作难度较大。煤层气企业多是中央企业，而煤炭企业多是地方企业，因此，架子难放下、利益难割舍、独享专营权，从而使央企与地方企业矛盾较突出、较难合作。

三是落实合作协议难度较大。尽管“晋城模式”“三交模式”“潞安模式”等促成了山西省部分煤炭、煤层气企业签订了合作协议，但主要是建立在煤层气企业自愿退出部分煤层气矿业权面积的基础上。同时，煤层气企业特别是中央煤层气企业开采进度很慢，再加上受煤层气产品市场价格低迷和煤层气国家补偿偏低的影响，往往是圈而不探、圈而不采，尤其是合作协议鉴定后没有配套的监督政策措施，因此，合作协议难落实，实际效果并不理想。

2.3 两类矿业权之间缺乏统一的安全管理规范、标准和监管法规

煤炭和煤层气企业管理部门从各自部门职能出发，制定属于自己职责范围内的安全管理规范、行业标准和监管法规，存在着一定的矛盾和冲突，影响了彼此产业的正常发展。

2.4 利益分配机制不健全

中央企业对地方留利较少。据统计，中央企业留给地方财政的可支配收入与地方企业相比，同样采一吨煤相差八九倍，同样采一吨原油相差十多倍。资源开发区群众利益也没有得到很好的保障，诸如产生系列矿山地质环境问题，却几乎没有给当地居民环境补偿；大规模机械化生产却不能提高地方居民就业水平等等。

3 我国煤层气、煤炭矿业权管理制度改革的对策建议

山西省是我国煤层气、煤炭资源大省，煤层气、煤炭问题最具有代表性，山西省煤层气与煤炭资源管理情况是全国煤层气与煤炭资源管理的缩影。因此，解决山西省煤层气与煤炭矿业权管理的问题的方法也适于解决全国煤层气与煤炭矿业权管理的问题。建议如下。

3.1 转变政府职能，明确各级政府在煤层气煤炭管理中的职责分工

基本原则是“部控省批、规划先行”。以规划为重要抓手，立足行政审批职能转变，设立山西省煤层气矿业权审批改革试点。严格煤层气矿业权审批监管，确保下放煤层气矿业权审批权后，煤层气矿业权管理仍然在国土资源部控制之下。

3.2 以山西省为试点，先行先试，创建煤层气二级管理体制

建立山西省煤层气管理改革试点，国土资源部牵头，山西省国土资源厅负责，有效推进局部地区煤层气矿业权审批改革试点建设，先行先试，创建煤层气二级管理体制。同时组织开展山西省煤炭、煤层气资源规划编制实施，促进煤层气矿业权行政审批权限有序下放。

3.3 建立“一证多主矿种”统一设置制度，统一主体，推行煤炭煤层气矿业权合一

“一证多主矿种”即一个勘查许可证或开采许可证上有多个主攻矿种。首先按照“两权合一、综合开发”的原则，建立一个矿业权证设立多种主矿种的统一设置制度，推进煤炭、煤层气综合勘查综合开发。其次统一煤层气、煤炭勘查开发主体，即在一个工作区块只设立一个勘查开发主体，使彼此影响降到最低。在主体确定方面，遵循保护已有矿业权人的合法权益原则，采煤采气一体化的主体可以是煤炭企业或非煤企业，但无论是谁，必须在采煤之前进行煤层气的抽采，保障煤炭生产安全，统筹压裂、抽水、排水、供电等安全管理措施。

3.4 完善矿业权市场，建立煤层气公开竞争出让制度

以“竞争出让，公开平等”为原则，全面建立实施煤层气矿业权公开竞争出让制度，完善矿业权市场运行机制和各项管理制度。大力促进矿业权市场建设。以市场为依托，中央企业、地方企业平等参与，机会均等，共同以“招拍挂”形式，公开参与煤层气矿业权市场交易，充分发挥市配置资源的决定性作用。矿业权审批做到公平、公正、公开，充分考虑中央企业和地方企业。企业不分大小，不分国私，均有机会取得煤层气矿业权。净化矿业权市场竞争环境，规范矿业权竞争行为。

3.5 建立煤层气矿业权审批在国土资源部备案巡察考评制度

对省及以下级国土资源行政主管部门，在煤炭和煤层气矿业权审批与投放、重大工程安排和保障措施的制定与应用等方面进行指导、监督与科学评估，以备案、巡察、考评等制度对省及以下各级国土资源行政主管部门在煤层气矿业权审批上进行实时监督。

3.6 尽快建立煤层气、煤炭勘查开发管理协调机制

以“空间错开，时序接替”为原则，做好区域煤层气勘查开发规划，统筹煤炭和煤层气勘查开采结构、布局和时序；建立煤层气规模化开发机制，提高煤层气规模化开发水平；建立勘查开采约束机制，提高煤层气最低勘查投入标准，核减长期勘查投入不足、勘查结束不及时企业的矿业权面积，限期完成具备开发条件区块的产能建设，依法终止不按合同实施勘查开发的对外合作项目合同；建立合理退出机制，以互不影响或将影响降到最低、互相补充、互为接替为原则，有序安排一方有计划退出，并科学确定因时序接替而产生的经济补偿对象和补偿标准。

3.7 尽快制定统一的煤层气与煤炭开发利用法规、标准和规范

坚持煤层气地面开发与井下抽采相结合原则，尽快出台“煤矿煤层气利用安全质量标准化标准”、“煤矿煤层气利用设计规范”、“低浓度煤层气发电安全输送利用技术标准”，以及“民用煤层气”、“车用压缩煤层气”、“煤层气压缩、液化”等国家标准规范，引导煤层气产业健康发展。坚持“统一规划、总体开发”原则，尽快出台“国家煤层气资源规划”，制定煤层气与煤炭协调统一的开发方案，稳步推进煤层气开发利用。

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On Deepening the Reform of Mining Rights Management both Coal-bed Gas and Coal——Taking Shanxi as an Example

YANG Dedong (Chinese Academy of Land and Resource Economics, Beijing 101149)

In light of the problems we face in mining rights management both coal-bed gas and coal, this paper puts forward some reform proposals. The problems are: the function overlapping is serious, and management system is not smooth; implementing comprehensive prospecting and exploitation policy is becoming challenging owing to lack of unified coordination mechanism; shortages of unified safety management standard and regulations is also evident; and benefit distribution mechanism is not sound. In response to this, this paper proposes that we must transform the functions of the government, set clear assignment of responsibility of governments at all levels for the management of coal-bed gas and coal,and create the secondary management system with regard to coal-bed gas and coal in Shanxi province as a trail project. At the same time, we should establish one warrant for multi- major minerals system, set unified system to introduce the unification of mining rights regarding coal-bed gas and coal, perfect the market of mining rights, and build open competition transfer system of coal-bed gas. On this basis, we must build system to keep approval and confirm of coal-bed gas mining right on the record of Ministry of Land and Resources with a view to being inspected and evaluated. In addition, we must accelerate the pace of setting up coordination mechanism for managing coal-bed gas and coal exploration and exploitation, and formulating unified regulations, standards and specifications of development and utilization.

coal-bed methane (CBM); coal; mining right; management; reform ideas; Shanxi

F062.1 ；F407.1<文献标识码：c class="emphasis_bold"> 文献标识码：C 文章编号：167文献标识码：c

167

C 文章编号：1672-6995（2015）02-0023-04

2014-09-28；

2014-11-05

杨德栋（1978-），男，山东省成武县人，中国国土资源经济研究院副研究员，理学学士，主要从事矿产资源技术经济评价、矿产资源规划、环境保护与灾害防治及矿业权管理与市场等方面研究。