我国页岩气开发水污染防治法制研究——对美国相关法制的借鉴

■ 张建良/黄德林

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

我国页岩气开发水污染防治法制研究
——对美国相关法制的借鉴

■ 张建良/黄德林

（中国地质大学（武汉）公共管理学院，湖北 武汉 430074）

我国页岩气资源丰富，页岩气的开发对保障我国能源安全具有重要意义。鉴于我国页岩气开发及水资源现状，促进页岩气开发和水环境保护可持续发展成为迫切需要解决的问题。针对我国页岩气开发水污染防治法制的不够严格、操作性差、缺乏因地制宜等问题，本文借鉴美国页岩气开发水污染防治法制制度，建议我国通过贯彻权责平衡原则，落实公益诉讼制度的方式提高水污染防治法制严格程度；通过完善水质信息公开相关制度，将水力压裂技术纳入防治法制视野等方式改进防治法制可操作性；依托地方不同类型的页岩气开发示范区，促进防治法制因地制宜。

页岩气；水污染；法律规制；可持续发展；美国

能源、水资源是一个国家、地区能否实现可持续发展的两个决定性因素。一方面，页岩气是一种储量丰富的非常规能源资源，它的开发对保障我国能源安全具有重要意义。另一方面，页岩气开发使用的特殊技术不但需要大量的水资源，而且可能因监管不善导致严重的水污染。因此，如何促进页岩气开发和水环境保护可持续发展成为迫切需要解决的问题。

1 我国页岩气开发及水资源现状

1.1 我国页岩气开发现状

我国页岩气资源丰富，据预测页岩气可采地质储量约为25×1012立方米[1]，主要分布在四川、贵州等长江上游、华北地区、塔里木盆地等构造相对稳定的地区。2004年，国土资源部、中石油、中石化、中海油、中国地质大学等开始对页岩气形成条件、分布特征进行基础研究，并进行资源评价。2011年12月31日国土资源部发布的《新发现矿种公告》，页岩气被确定为我国第172个独立矿种。我国页岩气产量由2012年的2500万立方米增长到2013年的2.0亿立方米[2]，增速较快。但是距离我国《页岩气发展规划（2011-2015）》中提出的产量目标，即“2015年页岩气产量达到65亿立方米”仍有一定的差距。

1.2 我国水资源现状

我国水资源面临严重短缺和污染的问题。我国水资源总量约为2.81×104亿吨，位列世界第六名，而人均淡水占有量仅为世界平均水平的25%，是世界上最缺水的21个国家之一。在全国600多个城市中有400多个存在缺水的现象，其中严重供水不足的有110多个，整体呈现出人多水少、南多北少、沿海多内陆少的特点。改革开放以来由于粗放型发展模式，片面追求高GDP增长，导致我国水资源受到严重污染。在七大水系100个国控监测断面中，Ⅰ—Ⅲ类、Ⅳ—Ⅴ类和劣Ⅴ类水质分别占比36%、40%和24%[3]。同时，地下水资源水质也在不断恶化。

根据目前美国的技术水平，一口矿井钻井和压裂需要的水量为3700-15000立方米[4]，为了实现2015年页岩气产量65亿立方米的目标，我国页岩气井耗水量大约为4.5-13.8亿立方米，按照近年来年工业耗水量约为350亿立方米计算可占1.3%-3.9%的比例[5]。在我国探明的可开采页岩气资源量中，40%分布在长江上游和西南地区，26%分布在华北、东北地区，而这些地区同时也是我国的缺水区，页岩气的开采势必会加重当地的供水压力。此外，水力压裂所用压裂液需用化学剂调配，这些化学药剂注入地下会造成地下水污染，10%-70%的原注液体会返出地面造成地表水污染[6]，加重当地水污染程度。因此，我们有必要用法制的途径保障页岩气资源与水资源的全面协调可持续发展。

2 我国页岩气开发水污染防治法制的不足

2.1 不够严格

2.1.1 水环境法律责任缺失

《水污染防治法》虽然规定了“禁止”无许可或超许可排污、“必须”按照许可条件排污，但是没有规定违反排污许可的法律责任，而国务院也未出台配套的行政法规。地方政府机关操作空间过大，易导致寻租，造成水环境法律责任的缺失。

2.1.2 企业水环境污染刑事责任过轻

1997年刑法规定了“重大环境污染事故罪”。2011年5月1日起施行的《刑法修正案（八）》通过扩大污染物范围、降低入罪标准将其调整为“污染环境罪”。2013年6月19日起施行的《关于办理环境污染刑事案件适用法律若干问题的解释》对有关环境污染犯罪的定罪量刑标准做了更为明确具体的规定。我国的环境污染刑事制度虽然愈益严格且更具可操作性，但是当前用来惩罚违法向水体排污企业主的刑罚还存在因过轻而效果不彰的问题。例如，对造成人员死亡等重大损害的污染事故，最高量刑也不超过7年[7]。

2.1.3 政府环境监管力度不够

由于我国未能很好地从环境保护角度出发，预先确立相应的强制性环境标准等，政府对环境问题监管不足。我国的油气资源环境监管主要靠企业自律。同时，地方政府在“政绩锦标赛”中，迫于GDP增长的压力，可能放松对页岩气开发中的环境问题监管。随着页岩气产业投资主体不断多元化，更多的企业进入页岩气开发相关领域，现行的油气监管制度将捉襟见肘[8]。

2.2 可操作性差

页岩气开发水污染防治法制措施可操作性差是我国水污染防治效果不佳的重要原因。主要体现在以下几个方面：第一，法律制度体量大意味着法律条款更具体，更易操作。我国现行《水污染防治法》的体量远远不及美国1972年修订的《联邦水污染控制法》。这直观地表明了我国页岩气开发水污染防治法制存在操作性差的问题。第二，《水污染防治法》第二条虽然将地下水污染防治纳入规制范围，但是该法只是提出了地下水保护的一般性原则，此外该法中的部分技术性条款例如水质标准、监测标准等规范严重滞后，不能满足页岩气开发地下水污染防治的需要。第三，我国地下水管理和保护主体存在多头管理。在地下水污染防治中，国土资源部负责监测、监督防止地下水污染，水利部负责指导地下水水量、水质监测，环保部负责拟定并监督实施地下水污染防治规划。这些部门之间的权限划分并不清晰，不同的部门之间缺少有效的协同治理，执行乏力。

2.3 缺乏因地制宜

我国各地页岩气资源富集程度的不同，各页岩气富集地地质条件的差异等因素决定着页岩气开发水污染防治法制必须因地制宜。这意味着各地应根据页岩气富集情况、地质特征和开发特征等制定符合本地实际的页岩气开发水污染防治地方性规范。就目前各地的实践来看，四川、贵州、云南等页岩气开发热点地区并未能顺应本地页岩气开发形势在全国立法的框架内，发展出贴近本地实际的地方性页岩气开发水污染防治法制措施。

3 对美国页岩气开发水污染防治法制的借鉴

美国页岩气开发水污染防治法制由传统油气开发水污染防治法制发展、演绎而来。面对页岩气开发规模不断扩大所引起的水污染防治新形势，针对页岩气开发水污染防治的立法不断发展和完善，美国形成了由传统油气开发水污染防治法制和页岩气开发水污染防治专项法制共同组成的页岩气开发水污染防治法制。总体来看，美国页岩气开发水污染防治法制制度是成功的。因此，对我国页岩气开发水污染防治有借鉴意义。

3.1 页岩气开发水污染防治法制严格

3.1.1 保证金制度

水污染防治需要充裕的资金作为保障。为了保证企业能够及时足额提供水污染防治所需资金，美国部分州在许可开采的时候就要求页岩气开发作业者支付保证金，作为气井有效封堵或现场未适当恢复时的清理费用[9]。此类制度设计避免了污染制造者不能有效承担治理责任的风险。

3.1.2 刑事责任制度

页岩气开发者即使在无过失的情况下排放污染物或有毒物质也面临违法发生期内日2500-25000美元的罚款或1年以下监禁，或二者并罚[10]，累犯者惩罚更加严重。据此规定可知，美国的水污染刑事法律责任极为严格。

3.1.3 推定责任制度与连带责任制度

美国环境法律制度大部分是基于“严格责任”的观念。这意味着无论违法者是疏忽还是动机错误都必须承担责任。在页岩气开发水污染防治法制领域，美国设置推定责任制度，减轻受害者举证负担，加大页岩气开发者责任的制度设计体现了权责平衡，有力地促进了制度的落实，保障了水污染责任的追究。密歇根州、宾夕法尼亚州和西弗吉尼亚州规定，如果水污染发生在油井或气井特定距离内时，就可以使用推定责任。如果不能提供反证，钻井公司就要为附近的污染负责，这样当钻井损害水环境时就能更好地保护土地所有人。

连带责任制度是指美国环保局在污染责任的追究中，拥有追溯权力无时限，无需全力和详尽认定责任等便于执法的制度设计。当多个污染制造者相互推诿时，环境保护局可向任何一方提起全额赔偿的要求。此责任方多承担的赔偿，需要通过法律程序向其他责任方追讨[11]。

3.2 页岩气开发水污染防治法制便于操作

法律的生命在于实施。过于抽象的法制措施因不利于执行而难以取得良好的效果。美国页岩气开发水污染防治法制措施设计周密、操作性强，极大地避免了因法制条款过于粗疏而难以执行或极易弹性执法的问题。譬如，美国不但从物理、化学、生物的维度确定了可以检测的水污染防治目标，而且还从游泳等更易感知的角度将其进一步具体化和明确化。不仅如此，为了促进水污染防治法制措施的实施，美国还明确规定具体的水质达标时间。这样的法制规范设计切实提高了美国页岩气开发水污染防治法制的可操作性，有效地保障了页岩气开发水污染防治法制的实施。

3.3 页岩气开发水污染防治法制因地制宜

美国的联邦法律虽然大部分都包含有凌驾于各州法律之上的条款，但是美国页岩气开发水污染防治可以做到因地制宜。相比于在联邦的水平上进行一刀切的管理，各州在联邦监管之下进行的有关页岩气开发环境管理活动，能更有效地应对这些活动所具有的地质、水文等区域性和州级特征。最为典型的例子是，纽约州为了保护环境而通过立法禁止本州采用水力压裂技术开发页岩气。

4 完善我国页岩气开发水污染防治法制的措施

4.1 提高防治法制严格程度

4.1.1 贯彻权责平衡原则

我国页岩气开发水污染防治法制各相关法律法规的修订应贯彻落实权责平衡原则，加重水环境法律责任。就《环境保护法》的修订而言，立法者应弥补该法中责任条款设置上的漏洞，彻底改变企业环境违法成本低的问题。例如：《环境保护法》应在规定对造成污染构成犯罪依法追究刑责的基础上，进一步详尽规定追究涉污企事业单位管理人员和责任人员的“污染环境罪”。还应规定负有环境监管、保护职责的国家机关及国有公司、企事业单位工作人员的“环境监管失职罪”。最终形成“刑民责任并重”、“罪罚相当”的环境法律责任体系。

4.1.2 落实公益诉讼制度

环境法制的落实迫切需要引入第三方监督主体，强化环境法律责任追究制度。本次《环境保护法》修订应基于环境公益诉讼实践，落实《民事诉讼法》规定，确立有利于追责的环境公益诉讼制度。《环境保护法》修订草案中环境公益诉讼主体不应仅限定为“中华环保联合会”这一单一主体，因为诉讼主体单一，不利于发挥社会力量遏制、制裁环境污染的作用。《环境保护法》的修订还需要进一步解放思想，扩大环境公益诉讼主体范围，使环境公益提起诉讼更容易，对污染环境的单位和责任人员的惩处更有力。

4.2 提高防治法制可操作性

4.2.1 完善水质信息公开相关制度

扩大我国水质监测指标范围，加快推进水质信息监测工作，并及时公布水质数据。以此为基础，制定页岩气开发中水污染重点环节的现场监管制度，并要求企业在页岩气开发前对当地的地质、水资源等基本信息进行收集和保存。

4.2.2 将水力压裂技术纳入防治法制视野

水力压裂技术本质是将含有污染物的液体排入地下，我们有必要将其纳入防治法制视野。首先，确立特定水力压裂液成分使用的禁止制度。水力压裂是将压裂液注入地下以释放页岩气，如果压裂液包含有毒成分，其本质与排污无异。美国已经禁止添加油基压裂液。因此，我们应该严格控制页岩气开发中所使用的压裂液成分，禁止含有某些特定物质的压裂液的使用。其次，确立压裂液中化学添加剂强制披露制度。页岩气开发企业在压裂液中使用的所有化学品都应强制公开披露。当然，对有关商业秘密的压裂液成分，经有关部门批准后可以不予披露。

4.2.3 将页岩气开发相关工程纳入节能减排重点工程

页岩气是一种自生自储型非常规天然气，由于天然气骨干企业既是能源生产大户，又是资源消耗大户，所以应持续不断地开展创建资源节约型企业活动，有效地推进节能减排[12]。节能减排重点工程主要包括节能重点工程、污染物减排重点工程、循环经济重点工程三部分。页岩气开发企业是水资源消耗和排放大户，所以我国应将页岩气开发中的污染物减排纳入节能减排重点工程。

4.3 促进因地制宜，提升法制实效

我国拥有海相、海陆过渡相和陆相三类页岩气资源，这意味着页岩气开发水污染防治法制只有因地制宜才能有效协调页岩气开发与水污染防治关系。目前，虽然已经建立四川海相页岩、陕西陆相页岩等国家级页岩气示范区，但是由于缺少统筹规划，未能发挥相应的示范作用[13]。我国的页岩气开发应在严格执行现行水污染防治法律法规的同时统筹规划，依托不同类型页岩气开发示范区，发挥地方积极性，促进地方水污染防治法制创新，提升页岩气开发水污染防治法制的实效。

[1]国家发展和改革委员会,财政部,国土资源部,国家能源局．页岩气发展规划(2011-2015年)[R]．北京：国家发展和改革委员会,财政部,国土资源部,国家能源局,2012．

[2]郭晓萍．我国页岩气勘查开发进展顺利2013年产量2亿立方米[EB/OL]．(2014-03-24)[2014-09-10]．http：//news．cnstock．com/news/sns_bwkx/201403/2958645．htm．

[3]王熹,王湛,杨文涛,等．中国水资源现状及其未来发展方向展望[J]．环境工程,2014(7)：1-5．

[4]张徽,周蔚,张杨,等．我国页岩气勘查开发中的环境影响问题研究[J]．环境保护科学,2013,39(4)：133-135．

[5]王小聪．页岩气缺环保规范[EB/OL]．(2012-11-05)[2014-09-10]．http：//finance．qq．com/a/20121105/005184．htm．

[6]刘超．页岩气开发中环境法律制度的完善：一个初步分析框架[J]．中国地质大学学报(社会科学版),2013,13(4)：9-16．

[7]杨幸,翟勤,龚浩．浅析页岩气开发项目的环境影响评价[J]．三峡环境与生态,2013(4)：60-62．

[8]高伟,王璐,徐旭忠．多重难题待解页岩气开发获利受阻[N]．经济参考报,2013-02-18(02)．

[9]U．S．Gov’TAccountabilityOffice．Oilandgasbonds：Bondingreq uirementsandBLMexpenditurestoreclaimorphanedwells[EB/ OL]．(2010-01-12)[2014-05-25]．http：//www．gao．gov/ assets/310/300218．pdf．

[10]夏玉强．Marcellus页岩气开采的水资源挑战与环境影响[J]．科技导报,2010,28(18)：103-110．

[11]高胜科,贺涛,许竞．污灌地下水[EB/OL]．(2013-04-23)[2014-09-10]．http：//blog．sina．com．cn/s/ blog_4b460e880101a6lq．html．

[12]姜子昂,肖学兰,王黎明．天然气产业低碳发展模式研究[M]．北京：科学出版社,2012．

[13]仝晓波．页岩气发展考验管理智慧[N]．中国能源报,2013-12-09(03)．

Research on the Legal Institutions with Regard to Water Pollution Control in the Development of Shale Gas in China— Reference of the Relevant Legal System of the U.S.A

ZHANG Jianliang, HUANG Delin (School of Administration and Policy, China University of Geosciences, Wuhan, Hubei 430074)

China is abundant in shale gas resource, so developing shale gas has the significance for protecting the security of energy. At present, the problem we have to resolve is to promote shale gas development and water environment protection and sustainable development in view of the current situation. In light of the legal system of water pollution control in the development of shale gas that is characterized by poor, bad operation, lack of measures suiting local conditions, this paper, through using the experience of America for reference, proposes that we must promote the stringency of the legal system on the basis of implementing the balance of power and responsibility principle and lawsuit system of public goods. Through improving the related system of water quality information disclosure, bringing hydraulic fracturing technology into the view of legal system for prevention and control, we should improve the practicality of this legal system. And relaying on the local different types of shale gas development demonstration areas, we must promote the legal system to suit the local conditions.

shale gas; water pollution; legal regulations; sustainable development; America

F407.1；F062.1<文献标识码：c class="emphasis_bold"> 文献标识码：C 文章编号：167文献标识码：c

167

C 文章编号：1672-6995（2015）02-0060-05

2014-08-14；

2014-09-19

教育部人文社会科学重点研究基地重大招标项目（08JJD820166）；中央高校基本科研业务费专项资金资助（1410491C06）

张建良（1992-），男，河北省邢台市人，中国地质大学（武汉）本科在读，主要从事资源环境公共政策研究。