美国众筹融资反洗钱经验及对我国的启示

■刘德林

2012年美国《创业企业扶持法案》（JOBS法案）明确了众筹平台作为新型金融中介的合法性，并确立由美国证券交易委员会（SEC）负责网上筹资门户（涵括银行或其他第三方）、股权众筹等监管。该法案为新兴成长型企业提供了融资通道，降低创业型企业融资障碍，其豁免登记注册等制度虽然降低了众筹成本，但也带来了投资者欺诈风险和洗钱风险的上升。

一、主要洗钱形式

（一）以合法众筹募股为幌子进行洗钱

众筹发行人可能会与投资者串通，以商业交易为掩盖并通过操纵市场、内幕交易、欺诈等证券交易形式将非法资产合法化。具体来讲，如果一个（或多个）虚假投资者需要购买大宗毒品 （或其他违禁品），那么他就会加入到那个毒品分销商所控制下的企业发起的众筹项目，此时投资者（购买者）将获得大宗毒品及毫无价值的股权，而发行人（毒品分销商）则在合法的众筹募股形式掩盖下获得电子化资金，相比运用现金洗钱而言，这种形式的洗钱方式使得资金更快、成本更低的进入金融体系。

（二）将众筹资金汇往境外资助恐怖活动

假定一个众筹发行人组成一个虚假公司并声称在国外从事慈善事业，此时投资者会通过购买股权形式将资金转移至该公司，而该公司则会通过直接汇款方式将资金汇往海外，以此资助恐怖主义。近期反洗钱金融行动特别工作组 （FATF）报告①报告为FATF于2015年10月23日发布的《新兴恐怖主义融资风险》。也显示，有组织的众筹融资正成为新兴恐怖融资风险，个人或组织为寻求恐怖主义或极端主义筹款，便声称从事合法慈善和人道主义活动并建立相应的非营利组织（NPOs），通过在互联网等社交媒体发布募集广告、使用电子钱包等新兴支付方式筹集资金，并汇往海外，为海外恐怖主义提供物质支持或恐怖袭击资金。

二、主要监管经验

（一）建立客户识别、可疑交易报告、信息系统三个计划

一是筹资门户实施有效的客户身份识别计划。包括收集投资者、发行人、发行人董事、管理人员和20%或以上股东的身份识别信息；采取有效措施确保数据信息真实，剔除虚假身份信息；开展对发行人及其关键人员的特定背景审查，以确定是否存在潜在的欺诈或恐怖主义风险。

二是筹资门户实施可以交易报告计划，持续监测并向金融犯罪执法网络（FinCEN）报告可疑交易。具体看，通过筹资门户投资运作且金额达5000美元以上的交易，如果筹资门户“知道、怀疑或有理由怀疑”这些交易可能涉及非法活动所得资金、旨在逃避强制性报告要求、基于已有信息没有明显业务或合法目的、资助恐怖主义和犯罪活动等情况，需要向FinCEN报告。

三是筹资门户必须保持一个良好的信息网络，遵循FinCEN和其他执法机构的监管要求。这些要求可能会咨询筹资门户是否与众筹交易的个人或实体部门建立相应联系，如果建立则需要提供这些个人或实体部门的账户活动等特定信息。同时，为了获得额外信息，FinCEN可能会在可疑交易报告归档前进行追踪调查。筹资门户也可以指定专人负责、提交联系人信息并确保及时完成监管要求等方式遵循监管要求。

（二）实施问题导向式的风险监测识别程序

在风险监测识别方面，筹资门户建立了风险为本的反洗钱识别程序，根据给定客户、交易状况和业务条线相关的风险水平来配置反洗钱资源，将洗钱风险水平降至可接受水平。在客户身份识别和后续风险监控环节中，筹资门户建立了标准识别程序和增强型识别程序，其中标准化程序主要是用来监测和预防洗钱活动，确保明显违规行为不被忽视，同时也成为筛选更高风险客户和交易的一种方法。其标准程序具体运作见图1。其标准程序主要采用了问题导向式的识别程序，贯穿于客户身份识别和后续业务运作环节，当问题的答案为“是”时，则认定为具有洗钱高风险交易或领域，便触发增强型识别程序。

图1 问题导向式的风险识别评估程序

第1个问题是对发行人、董事、管理人员和20%或以上股东进行强制性背景调查，以识别是否有任何负面消息或信息。

第2个问题是筹资门户是否能够对其投资者和发行人进行恰当的信息识别。如果识别出不良信息或无法识别，那么将进入增强型风险识别程序。

第3个问题是即使发行人是国内企业，其筹资资金是否最终会用于国外创业型公司。如果是汇往海外公司且该目的地是洗钱高风险地区，那么需要启动增强型程序。同时，尽管发行人可能会就目的地说谎，但对于企业众筹的业务计划和资金用途披露能够提供一些真实的答案。如果发行人提供的所有信息都是虚假的，那么当发生实际资金转移时，实际执行交易的银行或第三方能够简单地识别出不一致的情况。

第4个问题是发行人的目标筹资额是否达到10万美元或更少，以及发行人是否无法提供前一年的纳税申报。由于这些企业的财务状况没有进行外部审计，仅仅是通过发行人内部相关部门进行“认证”，并且也无法提供相关纳税申报来核实这些财务信息，因此这些众筹计划就将纳入到高风险项目。

第5个问题是筹集的资金中，与发行人相关联的投资者投资的资金比例是否达到75%或以上。筹资门户应该使用文本匹配软件比对不同客户的名字、地址、电话号码和电子邮件地址等信息以便确定是否存在关联，防止借用合法的众筹交易为掩饰进行洗钱周转。如果一个发行人能够从其关联方筹资75%或以上的资金，他们就没有必要采取众筹的形式。

筹资门户应该定期审查其风险因素并校准该比例的门限值。如75%的门限值主要是确定交易监测起点值，筹资门户应该考虑对高于或低于75%进行检验。假定75%的门限值导致了每10个红旗标注的交易中就要报告8笔可疑交易报告，如果选择50%作为门限值，在红旗标注交易增加的情况下，可疑交易报告比例大幅降低，那么75%的门限值是恰当的，反之则需将门限值调至50%。同时，筹资门户还应考虑其他定量情况。如，对于没有明显业务或合法目的的交易全部纳入可疑交易报告，或者可疑的投资者与其投资行为完全不符合也纳入可疑交易报告范畴，都会干扰门限值确定，此时筹资门户就应该考虑可疑交易报告数量增加是特定犯罪问题引起还是客户行为无法解释，如果是前者，表明更低的门限值（50%）是有效的，反之则是无效的。

（三）对高风险众筹项目开展增强型风险审查

当促发增强型客户风险调查时，筹资门户额外调查范围的精确和深度将依赖于高风险触发的原因。其步骤如下，首先是对于投资者（不仅仅是发行者）开展背景调查，以便发现是否参与犯罪或恐怖组织。其次是对所提供的材料进行深度审查，包括审查外部资源，以此确认筹资股权真实性，还包括审查发行人网站、调查独立新闻报道、识别是否存在独立第三方背书或对发行人活动进行认证、调查发行人声称经营地的谷歌地图、卫星图像位置等信息。再次是通过独立的信息来源，深度审查发行人财务报表以发现是否存在违规。最后是对发行人筹资进行历史审查，主要是通过与其他筹资门户分享信息以识别其可疑筹资模式。

（四）实施可疑交易报告并拒绝或撤销平台接入

筹资门户一旦发现涉及洗钱问题，就有义务向FinCEN提交可疑交易报告，并有义务拒绝或撤销发行人对平台的接入，但在拒绝接入、终止客户账户等层面需制定一套合理标准。

首先是考虑可疑交易活动强有力的证据。如筹资门户可能会基于负面新闻报道而提交可疑交易报告，但司法判决才更有助于筹资门户终止账户。

其次是根据基本道德、公民义务和声誉风险考虑可疑交易活动性质，如相比客户小范围毒品交易可疑活动而言，大规模的人口贩运或恐怖主义更能够终止账户。

再次是考虑可疑交易活动与洗钱犯罪等活动的关联，对那些利用众筹来实现犯罪活动的应该更倾向于终止其账户活动。如一名涉嫌贩毒的发行人在众筹的幌子下筹资，相比在一个合法的众筹企业下进行投资而言，更可能会被终止其账户。

当决定终止账户时，应该综合考虑所有因素。对于打着众筹幌子行非法活动的终止将是恰当的，但是对于逃税犯罪且与众筹之间没关联的客户则没必要终止。同时，当告知客户终止账户时，应该充分认识法律要求，即对可疑交易报告进行保密且不得透露给与该客户相关的人员，开发一个公开平台告知而无需披露可疑交易报告的存在，准备处理因账户终止的查询（如手机查询）。

最后是执法机构可能会临时要求筹资门户对于可疑账户保持畅通以便于更好开展执法调查，筹资门户不一定要完全遵循这一要求，对于有确切理由的除外，但筹资门户应该请求执法机构签发一个涵括要求具体时间、一般目的的书面文件。

三、我国众筹融资反洗钱现状

（一）众筹融资反洗钱法律法规建设滞后

目前《反洗钱法》、《支付机构反洗钱和反恐怖融资管理办法》等法律法规主要就金融机构、支付机构的反洗钱进行了相关规定，虽然《关于促进互联网健康发展的指导意见》及2015年7月召开的反洗钱工作部际联席会议第8次会议强调要对互联网金融的反洗钱监管，《私募股权众筹融资管理办法(试行)(征求意见稿)》也规定众筹融资平台要配合开展反洗钱工作，但是对于众筹融资还尚未出台相关反洗钱规定。据清科观察《2015年众筹行业报告》中显示，2014年全国主要的13家众筹平台共发生融资9088起合计13.81亿元，可见众筹融资具有一定规模，对于众筹融资的相关反洗钱管理急需跟进。

（二）众筹融资客户身份识别和风险监测评估难

由于众筹融资是通过互联网平台进行的非柜面交易，资金交易隐蔽性强，通过使用现代网络支付工具在虚拟的市场环境中实现资金转移迅速，无法掌握投资者和发行人之间的真实关系，也无法掌握双方真实交易背景、交易目的和性质，便利犯罪分子通过众筹融资实现非法交易或进行非法资金转移，降低了洗钱成本，使非法资金顺利进入金融体系。同时，对于众筹融资所得资金的最终使用地也难以进行后续监测，为众筹资金进入洗钱和恐怖融资高风险地区提供了方便。可见，众筹融资在客户身份识别和风险评估难，影响洗钱和恐怖融资的预防和打击。

（三）缺乏众筹融资洗钱风险打击协作机制

众筹融资涉及互联网企业、金融机构以及其他第三方支付等部门，而其反洗钱等业务监管又牵涉到证监会、人民银行等部门。目前，尚未建立起涉及工商、证监、人民银行、证券业协会等部门联合的反洗钱协作机制。如进一步核实客户信息时，仅依靠众筹门户出于反洗钱目的可能难以掌握相关信息；终止客户账户时，需要加强在众筹门户和金融机构之间进行协调，对于网络跨境支付的则需由相关联的第三方支付负责处理。

四、对我国的启示

（一）建议联合证监会等部门制定众筹行业反洗钱和反恐怖融资管理办法

引导众筹门户建立完善内控制度，建立客户身份识别、可疑交易报告制度和信息系统建设计划，对众筹发行人的股东、董事等进行身份识别。同时，由人民银行设置一定的额度，对于超过额度的投资者进行重点风险监控，对于存在洗钱和恐怖融资风险隐患的及时向反洗钱交易中心提交可疑交易报告。

（二）借鉴美国经验开发问题导向式的风险识别程序

在客户身份识别和风险监测中，根据是否拥有负面信息、是否能够识别、是否跨境转移资金、能否提交纳税申报等证明资料以及筹资额中关联人投资是否超过规定比例等问题来实施风险识别，对于风险程度较高的发行人，众筹门户应该扩大调查范围、提高调查深度，从投资人身份信息识别、利用外部独立资源核实众筹真实性、审查财务报表、对发行人众筹历史进行调查等途径深入调查，并按要求向反洗钱监测中心提交可疑交易报告。

（三）建立多部门联合的众筹行业反洗钱协作机制

建立人民银行、证监会、证券业协会、工商等部门联合的众筹行业反洗钱协作机制，做好众筹行业发行人、投资人在风险识别和打击中的信息共享，对于风险较高的众筹行业可以采取限制账户使用、终止关闭众筹业务等方面进行打击，防范洗钱和恐怖融资风险。

[1]FATF,Emerging Terrorist Financing Risks,FATF,Oct.2015,www.fatf-gafi.org

[2]FINRA Manual,FIN.INDUS.REGULATORY AUTH.,Rule 3310(2014),http://finra.complinet.com/en/display/display.htm l?rbid=2403&element_id=607

[3]Michael S.Barr et al,The Case for Behaviorally Informed Regulation,in New Perspectives On Regulation[J].2009.

[4]Zachary Robock,The Risk of Money Laundering Through Crowdfunding:A Funding Portal's Guide to Compliance and Crime Fighting[J].Michigan Business&Entrepreneurial Law Review.2014

[5]林宏山，叶永旭，陈泉琛，戴雪江.互联网金融洗钱与反洗钱问题研究[J].金融会计，2014，（10）.