中国共产党对国家治理的探索（上）*

□蓝蔚青

中国共产党对国家治理的探索（上）*

□蓝蔚青

中国共产党对国家治理进行了艰辛的探索。党在根据地、解放区建立的地方政权中进行人民当家作主的实践探索，积累了丰富的经验。新中国成立之初，国家治理的根本政治制度和基本政治制度都已初具框架。20世纪50年代的前三分之二，是党探索国家治理取得重要成果的时期。然而，“以阶级斗争为纲”的思维定势重占上风，逆转了革命党向执政党的自觉转型，导致国家治理偏离正确轨道，直至爆发“文化大革命”这样的几乎导致执政党分裂和国家体系崩溃的全国范围长期政治动乱，使党在国家治理方面有了深刻的教训。

改革开放前 中国共产党 治国理政 探索与经验

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，把“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”作为全面深化改革的总目标，这是中国共产党在把握马克思主义国家学说精髓基础上所作的重要理论创新。梳理中国共产党探索国家治理的思想脉络，总结历史经验，有助于加深对这一重大理论创新的理解。

一、革命根据地和解放区政权建设的探索

中国共产党在与国民党争夺政权的长期斗争中，代表广大人民群众的利益和要求，高举人民民主的大旗，并且在根据地、解放区建立的地方政权中进行人民当家作主的实践探索，积累了丰富的经验，还留下了让不识字的农民用投豆子的方法行使选举权这样的美谈。

第一个根据地在井冈山建立不久，毛泽东就在给中共中央的汇报中专门谈了政权问题，报告说：“县、区、乡各级民众政权是普遍地组织了，但是名不副实。许多地方无所谓工农兵代表会。乡、区两级乃至县一级，政府的执行委员会，都是用一种群众会选举的。一哄而集的群众会，不能讨论问题，不能使群众得到政治训练，又最便于知识分子或投机分子的操纵。一些地方有了代表会，亦仅认为是对执行委员会的临时选举机关；选举完毕，大权揽于委员会，代表会再不谈起。名副其实的工农兵代表会组织，不是没有，只是少极了。”“封建时代独裁专断的恶习惯深种于群众乃至一般党员的头脑中，一时扫除不净，遇事贪图便利，不喜欢麻烦的民主制度。”“我们正在制订详细的各级代表会组织法（依据中央的大纲），把以前的错误逐渐纠正。”“现在民众普遍知道的‘工农兵政府’，是指委员会，因为他们尚不认识代表会的权力，以为委员会才是真正的权力机关。没有代表大会作依靠的执行委员会，其处理事情，往往脱离群众的意见，对没收及分配土地的犹豫妥协，对经费的滥用和贪污，对白色势力的畏避或斗争不坚决，到处发现。委员会也很少开全体会，遇事由常委处决。区乡两级政府则常委会也少开，遇事由主席、秘书、财务或赤卫队长（暴动队长）各自处理决定，这四个人是经常驻会的。所以，民主集中主义，在政府工作中也用得不习惯。”①《毛泽东选集》（第一卷），北京：人民出版社，1991年版，第71-72、73页。

这一段描述，充分说明当时党在根据地创立的工农政权，不仅名称叫“苏维埃”，而且完全是以苏联的政权结构为样板的，即以民主集中制为组织原则，代表会议+执行机构为基本架构，并力求使其分别发挥代议机关和政府的功能，目标是有利于人民当家作主。这种架构后来成为党执政后国家政权的基本形式。同时，毛泽东也充分意识到“封建时代独裁专断的恶习惯”对民主政治建设的阻碍及其表现和危害，提出了解决的措施。在80多年后的今天，“遇事贪图便利，不喜欢麻烦的民主制度”，忽视代表大会的权力机关作用，“遇事由常委处决”等等，仍然是有待进一步解决的问题。

有意思的是，毛泽东当时就发现以党代政是一个突出的问题，分析其原因，提出了解决措施：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。”“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”②《毛泽东选集》（第一卷），北京：人民出版社，1991年版，第71-72、73页。将近60年以后，邓小平再次提出党政分开的问题，并一度把它作为政治体制改革的首要任务。但是，又过了近30年，尽管处理党政关系又积累了大量的经验，然而这个问题仍然是实现“党的领导、人民当家作主和依法治国三者统一”的一个需要进一步解决好的重大问题。

全民抗战开始后，毛泽东在《和英国记者贝特兰的谈话》中，阐述了民主对于反侵略战争的意义，阐明了中国共产党对政府工作中民主和集中关系的期望：“一方面，我们所要求的政府，必须是能够真正代表民意的政府；这个政府一定要有全中国广大人民群众的支持和拥护，人民也一定要能够自由地去支持政府，和有一切机会去影响政府的政策。这就是民主制的意义。另一方面，行政权力的集中化是必要的；当人民要求的政策一经通过民意机关而交付与自己选举的政府的时候，即由政府去执行，只要执行时不违背曾经民意通过的方针，其执行必能顺利无阻。这就是集中制的意义。只有采取民主集中制，政府的力量才特别强大”③《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383、731-733、743、742页。，并且提出了据此改造政府机构的主张，即召集临时国民大会作为国家的最高权力机关，由它决定救国方针，通过宪法大纲，并选举政府。

在整个抗日战争期间，党一直在努力推进中国的民主政治建设，系统提出了建立新民主主义宪政的最低政治纲领。毛泽东在《新民主主义的宪政》的演讲中指出，目前中国的头等大事“一件是独立，一件是民主。这两件东西少了一件，中国的事情就办不好”。宪政就是民主的政治，现在要的民主政治，是新民主主义的宪政，也就是抗日统一战线的宪政。④《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383、731-733、743、742页。在党领导下的抗日根据地，身体力行地建立了抗日民族统一战线性质的政权。毛泽东在《抗日根据地的政权问题》中提出：“应是凡满十八岁的赞成抗日和民主的中国人，不分阶级、民族、男女、信仰、党派、文化程度，均有选举权和被选举权。抗日统一战线政权的产生，应经过人民选举。其组织形式，应是民主集中制。”⑤《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383、731-733、743、742页。其构成规定为共产党员占三分之一，非党的左派进步分子占三分之一，不左不右的中间派占三分之一。依靠共产党员在质量上的优越条件，来保证共产党员在政权中占领导地位。毛泽东为此强调：“所谓领导权，不是要一天到晚当作口号去高喊，也不是盛气凌人地要人家服从我们，而是以党的正确政策和自己的模范工作，说服和教育党外人士，使他们愿意接受我们的建议。”“为着执行这个政策，必须教育担任政权工作的党员，克服他们不愿和不惯同党外人士合作的狭隘性，提倡民主作风，遇事先和党外人士商量，取得多数同意，然后去做。同时，尽量地鼓励党外人士对各种问题提出意见，并倾听他们的意见。绝不能以为我们有军队和政权在手，一切都要无条件地照我们的决定去做，因而不注意去努力说服非党人士同意我们的意见，并心悦诚服地执行。”⑥《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第383、731-733、743、742页。《在陕甘宁边区参议会的演说》中又坦陈：“国事是国家的公事，不是一党一派的私事。因此，共产党员只有对党外人士实行民主合作的义务，而无排斥别人、垄断一切的权利。共产党是为民族、为人民谋利益的政党，它本身决无私利可图。它应该受人民的监督，而决不应该违背人民的意旨。它的党员应该站在民众之中，而决不应该站在民众之上。”⑦《毛泽东选集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第809页。这反映了进入成熟期的中国共产党对人民当家作主和党的领导的深刻理解，以及在局部地区较长时间执政积累的宝贵经验。在党全国执政60多年后，这些精辟见解仍然具有重大现实意义，甚至是振聋发聩的。

在这一阶段，马克思主义中国化的第一个系统性成果——新民主主义理论趋于成熟。毛泽东在《新民主主义论》中系统论述了新民主主义的共和国的国体和政体问题，提出“中国现在可以采取全国人民代表大会、省人民代表大会、县人民代表大会、区人民代表大会直到乡人民代表大会的系统，并由各级代表大会选举政府。但必须实行无男女、信仰、财产、教育等差别的真正普遍平等的选举制，才能适合于各革命阶级在国家中的地位，适合于表现民意和指挥革命斗争，适合于新民主主义的精神。这种制度即是民主集中制。只有民主集中制的政府，才能充分地发挥一切革命人民的意志，也才能最有力量地去反对革命的敌人”①《毛泽东选集》（第二卷），北京：人民出版社，1991年版，第677页。。因此，在抗日战争胜利前夜召开的中国共产党第七次全国代表大会，在毛泽东所作的政治报告《论联合政府》中强烈呼吁：“我们主张在彻底地打败日本侵略者之后，建立一个以全国绝对大多数人民为基础而在工人阶级领导之下的统一战线的民主联盟的国家制度，我们把这样的国家制度称之为新民主主义的国家制度。”这个国家能够调节组成统一战线的各个阶级之间的矛盾和不同要求，共同完成新民主主义国家的政治、经济和文化的各项建设。“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说，在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。只有这个制度，才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中地处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一切必要的民主活动。”②《毛泽东选集》（第三卷），北京：人民出版社，1991年版，第1056-1057页。这是中国共产党在民主革命阶段的基本纲领的政治部分，为新中国的根本政治制度画出了蓝图。

二、党全国执政后对国家治理的探索

中国共产党是通过革命战争武装夺取政权的，又是通过民主协商建立政权的。由共产党领导、各民主党派、人民团体和各界代表人士组成的中国人民政治协商会议讨论通过了起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》，确定把人民代表大会制度作为中华人民共和国的根本政治制度，并商定了这一制度的基本架构。在国内战争尚未结束，刚刚解放的大片国土还在实行军事管制的情况下，新政权就把召开各级各界人民代表会议作为政权建设的头等大事，使人民民主政权更加民主化。毛泽东在党的七届三中全会上的报告中要求：“人民政府的一切重要工作都应交人民代表会议讨论，并作出决定。必须使出席人民代表会议的代表们有充分的发言权，任何压制人民代表发言的行动都是错误的。”③《毛泽东文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第71页。

从刘少奇在北京市第三届人民代表会议上的讲话内容来看，当时十分强调对人民代表的选举必须充分体现选举人的意志，从实际出发，尽可能采用群众熟悉和便利的方式，并使选举方式逐步完善；代表要经常地、密切地联系选民，忠实地向政府反映人民的要求和意见，并将政府的政策、人民代表会议的决议向人民作解释；各级人民政府必须经常定期地召集各级人民代表会议，对每年至少应召集的次数有明确要求，对于没有充分理由而不按规定时间召开人民代表会议者应予批评以至处分，有充分理由必须推迟召开者亦须报告上级人民政府批准；各级人民政府的一切工作和一切活动应向各级人民代表会议作报告，并接受其质询和审议，重要的工作和活动还须先经过人民代表会议的讨论和决议，各级人民政府和协商委员会要建立专门的有能力的机关来适当处理人民向政府所提出的每个要求，答复人民的来信，并用方便的办法接见人民；从而使各级人民政府密切地联系人民，切实地为人民服务，广大人民经过各级人民代表会议和人民政府来管理自己的事务和国家的事务。当时还明确提出，各级人民代表会议代行各级人民代表大会的职权，要使它成为各级人民政府一切工作和一切活动的中心环节，在政治上组织上更广泛更密切地联系人民群众，在组织形式上逐步地完备起来，在几年内逐步地过渡为各级人民代表大会，使这种制度尽可能迅速地成为我们国家从下至上的、系统的、经常的、巩固的制度，以政权建设和国家民主化保障新民主主义经济的发展和国家的工业化。④参见《刘少奇选集》（下卷），北京：人民出版社，1985年版，第53-61页。

周恩来也在中国共产党上海市第一次代表大会上的讲话中，要求人大代表和政协委员每年应有两次到人民中去直接视察工作，参加对政府工作的检查。他主张把所有代表的发言，包括批评政府工作的发言，不管对的、部分对的甚至错的都发表出来，因为政府应该让人民代表批评自己的错误，承认应该承认的错误。他还主张进一步允许辩论，包括大会辩论，允许唱“对台戏”。中央与地方要相互影响，相互监督，起制约的作用。

对于民族区域自治制度，《共同纲领》也作了明确规定，保障少数民族当家作主的权利。1950年，杭州市建立了全国第一个居民委员会，基层自治组织的探索开始起步。总之，新中国成立之初，这些国家治理的根本政治制度和基本政治制度都已初具框架。

随着国民经济和和平环境的恢复，从1953年起，筹备召开全国人民代表大会和起草中华人民共和国宪法成为政治生活中的头等大事。毛泽东十分重视这次政权组织的全国普选，认为它可以使人民民主更加发扬。他对北京郊区乡政府民主选举结果50%的乡长被选掉很高兴，认为是发扬了民主，对加强经济建设的领导有积极作用。他还主张多数人民代表应该来自基层，不能把人民代表大会变成开干部会。①参见《毛泽东文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第258-260页。他对宪法的起草工作非常重视，不但担任了宪法起草委员会主席，而且亲自挂帅，领导中共中央宪法起草小组进行宪法草案初稿的起草工作。他说：“宪法是一个国家的根本法，从党的主席到一般老百姓都要按照它做，将来我不当国家主席了，谁当也要按照它做，这个规矩要立好。”仅在杭州西湖起草的那一次，就改了七八稿，花了三个多月，前后共改了一二十稿。“总之，是反复研究，不厌其详。”②穆兆勇：《毛泽东主持起草共和国第一部宪法》，《党史博览》，2003年第10期。宪法草案贯穿了人民民主的原则，总结了5年以来国家机关工作的经验和各级各界人民代表会议的经验，对我们国家的政治制度作出了更加完备的规定，使人民群众能够更好发挥管理国家的能力。宪法草案规定了我国公民享有广泛的自由和权利。全国共有一亿五千多万人参加讨论。毛泽东在《关于中华人民共和国宪法草案》的报告中提出，今后一切重要的立法都要采用这个方法。宪法草案通过以后，国家机关工作人员要带头实行。彭真在第一届全国人民代表大会第一次会议上的发言《公民在法律面前人人平等》中也强调，我们的干部和共产党员必须严格遵守国家的法律，成为遵守国家法律的模范，并且团结群众为宪法和各种法律的实施而斗争。在遵守宪法和法律方面不能有任何例外、任何特殊。

第一届全国人民代表大会召开后，政协全体会议执行人大职权的任务结束。毛泽东于10月17日写了《关于政协的性质和任务的谈话提纲》，12月19日又召集参加政协二届一次会议的部分党内外人士座谈，对这些问题谈了自己的意见。他指出，召开全国人民代表大会以后，政协仍然是需要的。“政协的性质有别于国家权力机关——全国人民代表大会，它也不是国家的行政机关。”“如果把政协全国委员会也搞成国家机关，那就会一国二公，是不行的。要区别各有各的职权。政协是全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体、国外华侨和其他爱国民主人士的统一战线组织，是党派性的，它的成员主要是党派、团体推出的代表。”③《毛泽东文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第384-385页。中共中央提出，政协作为统一战线组织对各参加单位的关系，应该是协商关系，而不是领导的关系。但共产党对统一战线组织则是领导关系。统一战线组织对人民政府的关系，则是协助和建议的关系。政府某些重要的政策法令可向统一战线组织进行报告和解释并听取各方面的意见。中共中央批准的中央统战部《关于加强政协地方委员会工作的意见》进一步提出，政协在我国的政治生活中占有重要的地位，不仅具有统一战线组织的作用，而且在实际上起着类似“上议院”的作用。为了继续扩大和巩固爱国主义的团结，进一步发展国家的民主生活，充分实现我党同民主党派、无党派民主人士的互相监督，就必须充分发挥人民政治协商会议和各级协商机构的作用。政协的主要作用是安排人物、政治协商、调整关系、监督作用、推动和组织民主人士和资产阶级分子进行学习和自我改造以及参加国际活动，协助进行国际统一战线工作。《意见》针对当时政治协商工作方面存在的主要问题指出，应当加强政协的政治协商工作。各地政协除了对中央交议的重要的政治问题和法律法令草案等应当进行协商外，对于当地人民委员会的重要措施、指示、条例和单行法规的草案，各项有关的名单，当地各民族之间和民主党派、人民团体、民主人士之间相互关系中的重要问题，政协成员提出的提案、建议和报告，人民来信中的重要问题等等，一般地都应提到政协的会议上进行协商。在协商过程中必须充分发扬民主，使党外人士敢于发表不同意见，展开自由争论。协商本身包括必要的妥协和等待，特别是在采取重大措施的时候，如果没有同有关的党外人士进行充分的协商，宁肯慢一点作决定，而不要把中国共产党的意见强加于人。关于各级人民代表大会和政治协商会议的上述理念、制度和举措，在一度曾被忽略甚至破坏后，在改革开放以来又得到恢复和发展，更加彰显其重要价值。

在搭建好政治制度的基本架构后，党把注意力转向处理好各种基本政治关系。毛泽东首先发表了《论十大关系》，提出了处理好中央和地方的关系、汉族和少数民族的关系、党际关系、革命和反革命的关系、是非关系、国际关系等政治关系的原则，阐述了要与民主党派长期共存，互相监督；对党政机构进行大精简；学习一切民族、一切国家的长处，包括政治上一切真正好的东西，但必须有分析有批判地学，不能一切照抄，机械搬用等重要主张；强调一定要努力把党内党外、国内国外的一切积极的因素，直接的、间接的积极因素，全部调动起来，把我国建设成为一个强大的社会主义国家。他还在中共中央政治局扩大会议上提出了要对中央和地方的部门设置、权限划分作出规定；仿照人民代表大会的办法设党的常任代表等构想。刘少奇在党的八大上的政治报告中专门谈了国家的政治生活问题，指出目前国家工作中的一个重要任务是进一步扩大民主生活，开展反对官僚主义的斗争。必须加强对国家工作的监督；适当地调整中央和地方的行政管理职权，中央只应当提出一般的方针政策和大体的规划，具体工作应当交由地方因地制宜、因时制宜地去部署办理，各级地方政府都应当有一定范围的行政管理职权。

当时党的另一个关注重点是法制建设。鉴于斯大林严重破坏社会主义民主和法制的惨痛教训，在党的八大上，刘少奇所作的政治报告提出，要着手系统地制定比较完备的法律，健全国家的法制，使全国每一个人都明了并且确信，只要他没有违反法律，他的公民权利就是有保障的，他就不会受到任何机关和任何人的侵犯；一切国家机关都必须严格地遵守法律，公安机关、检察机关和法院必须分工负责、互相制约，同反革命分子和其他犯罪分子的斗争也必须严格地遵守法制。董必武在大会上的发言总结了人民民主法制工作的基本经验，批评了法制工作中存在的问题，分析了不重视和不遵守法制的根源。强调工人阶级领导的国家必须建立健全的法制，才能更有效地发挥国家的职能和保障人民的权利，一切国家机关和公民从法制中才能知道做什么和怎样做是国家允许的或不允许的；违反国家法制，就是违背人民的意志；依法办事是进一步加强法制的中心环节，必须做到有法可依，有法必依，违法必究；加速推行律师制度和公证制度。新中国的法制建设呈现出良好势头。

适应国家主要任务从破坏旧制度、建立和巩固新制度向组织各项建设事业和管理社会转变，党在这一阶段的最大理论建树是提出了两类不同性质矛盾的思想。毛泽东在《关于正确处理人民内部矛盾的问题》这一重要讲话中，明确区分了敌我矛盾和人民内部矛盾，认为“凡属于思想性质的问题，凡属于人民内部的争论问题，只能用民主的方法去解决，只能用讨论的方法、批评的方法、说服教育的方法去解决，而不能用强制的、压服的方法去解决。人民为了有效地进行生产、进行学习和有秩序地过生活，要求自己的政府、生产的领导者、文化教育机关的领导者发布各种适当的带强制性的行政命令。没有这种行政命令，社会秩序就无法维持，这是人们的常识所了解的。这同用说服教育的方法去解决人民内部的矛盾，是相辅相成的两个方面。为着维持社会秩序的目的而发布的行政命令，也要伴之以说服教育，单靠行政命令，在许多情况下就行不通”①《毛泽东文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年版，第209、278页。。在中国共产党全国宣传工作会议上的讲话中，他重申：“领导我们的国家可以采用两种不同的办法，或者说两种不同的方针，这就是放和收。放，就是放手让大家讲意见，使人们敢于说话，敢于批评，敢于争论；不怕错误的议论，不怕有毒素的东西；发展各种意见之间的相互争论和相互批评，既容许批评的自由，也容许批评批评者的自由；对于错误的意见，不是压服，而是说服，以理服人。收，就是不许人家说不同的意见，不许人家发表错误的意见，发表了就‘一棍子打死’。这不是解决矛盾的办法，而是扩大矛盾的办法。两种方针，放还是收呢？二者必取其一。我们采取放的方针，因为这是有利于我们国家巩固和文化发展的方针。”②《毛泽东文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年版，第209、278页。

对于人民内部矛盾的主要表现，刘少奇1957年在上海市党员干部大会上的讲话中作了恰如其分的、至今仍富有启示的分析。他认为，人民内部矛盾，大量地表现在人民群众同领导者之间的矛盾问题上。更确切地讲，是表现在领导上的官僚主义与人民群众的矛盾这个问题上。社会上一切不合理的现象，一切没有办好的事情，领导上都有责任。人民内部矛盾还特别表现在分配问题上面。分配得公平合理，大家满意，就会促进生产力的发展。群众敢于讲话，有权利对分配问题提出意见，这就是社会主义民主的物质基础。所以，人民群众不仅在政治上关心社会主义的民主，而且在经济生活、生产上也关心社会主义的民主。这关系到他们自己的生活水平，关系到他们自己的命运，是不能不管的。

人民内部矛盾一旦激化，就可能表现为“闹事”，也就是今天所说的“群体性事件”。毛泽东当时明确表示：“如果由于我们的工作做得不好，闹了事，那就应当把闹事的群众引向正确的道路，利用闹事来作为改善工作、教育干部和群众的一种特殊手段，解决平日所没有解决的问题。应当在处理闹事的过程中，进行细致的工作，不要用简单的方法去处理，不要‘草率收兵’。对于闹事的带头人物，除了那些违犯刑法的分子和现行反革命分子应当法办以外，不应当轻易开除。在我们这样大的国家里，有少数人闹事，并不值得大惊小怪，倒是足以帮助我们克服官僚主义。”①《毛泽东文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年版，第237、289页。同时，对于那些故意提出无理的要求来煽动群众，故意造谣生事破坏社会正常秩序的人，则必须给予必要的法律的制裁。毛泽东在南京、上海党员干部会议上的讲话中进一步要求：“将罢工、罢课、游行、示威、请愿看作调整社会秩序的一种方法。”②《毛泽东文集》（第七卷），北京：人民出版社，1999年版，第237、289页。

刘少奇通过研究得出结论：“（闹事）几乎全部是为了经济性质的切身问题。政治性质的罢工、罢课、游行、示威，很少发生，也不容易发生。但是人民群众内部有不少的政治思想问题。如果我们能够及时地加强政治思想教育，解决这些问题，是不会发生闹事的”。“但是在今天，反革命分子只能够利用群众中的切身经济问题和政治思想问题来鼓动群众闹事。反革命分子不可能用反革命的纲领和反革命的口号来鼓动群众闹事。所以群众闹起事来，即使有反革命分子参加，也要当人民内部问题处理。先把群众的问题处理了，使群众安定下来，然后，才能处理反革命分子的问题。”③《刘少奇选集》（下卷），北京：人民出版社，1985年版，第305页。而群众闹事中提出的要求大部分是合理的、可以实现的，不合理、不能实现的要求经过认真解释，向群众讲清道理，群众也并不坚持。因此关键问题是如何加强政治思想教育，必须改善方法。他严肃批评了一些领导干部站在人民之上、把自己放在与人民对立的地位的官僚主义态度，强调所有的领导人都是人民公仆，要信任群众，群众才会信任我们。批评一些领导干部只去分清群众的是非，而不分清领导上的是非，也不准别人去分清他的是非，只讲群众非自己是。刘少奇指出，应该首先分清领导上的是非，检查领导上有哪些错误，然后再去分清群众中的是非；分清群众是非的时候，不只是说群众中的不好，好的地方也要讲。这样才全面，人家才会服。他批评有的领导人处理群众问题是用力量去压服，而不是用道理去说服；不是想尽法子缓和矛盾，妥协解决，消解闹事，而是强调斗争，激化矛盾。批评有的领导人把人民内部的矛盾当作敌我矛盾、反革命事件来处理，指出如果把人民群众当作敌人，实际上是把自己当作人民的敌人了。他的告诫对于今天我们处理群体性事件仍然具有指导意义。

这一时期，随着社会主义公有制经济主体地位的确立，党中央还专门研究了职工群众参加企业管理和合作社民主办社的问题。要求扩大企业管理中的民主，扩大职工群众参加企业管理的权利，发挥职工群众对于企业行政的监督作用，使工人群众不仅通过本阶级的政党和自己的代表实现对整个国家的领导，而且通过直接参加企业管理和自下而上的对企业的监督，体现工人阶级国家主人翁的地位和作用。为了使职工代表大会成为企业中真正具有一定权力的机关，党中央认为必须适当扩大企业的权力，与此相联系适当地改变国家管理工业的体制，特别是有关工业企业的财务体制、计划体制和组织体制，以便进一步发挥职工群众的积极性、创造性和企业的主动性。同时要研究党委如何正确地领导职工代表大会的活动，防止在企业管理上发生极端民主化和实际无人负责的现象。党中央还要求各级党委考虑如何进一步吸引职工群众参加国家政治经济生活问题，特别是参加对国家经济管理机关的监督及城市政权工作问题。

为了克服官僚主义，党中央决定在全党开展整风运动，鼓励和组织党外人士对共产党的缺点错误展开批评。在整风运动的“上半场”，党中央认为：“在各种有党外人士参加的会议上和报纸刊物上所展开的关于人民内部矛盾的分析和对于党政所犯错误缺点的批评，对于党与人民政府改正错误，提高威信，极为有益，应当继续展开，深入批判，不要停顿或间断。”同时指出对不正确的批评、不正确的观点应当予以反批评，不应当听任错误思想流行，但要研究回答的时机并采取分析的态度，要有充分说服力。

总之，20世纪50年代的前三分之二时段内，基本上可以说是新中国政治生活阳光灿烂的日子，也是党探索国家治理取得重要成果的时期。但是，在冷战的国际背景下，1956年苏联为解决历史遗留问题、推进改革而反对个人迷信的举动，撞击了当时国际共产主义运动的重要精神支柱，在世界范围内产生了始料未及的巨大冲击波，其消极影响使党内曾长期占主导地位的“以阶级斗争为纲”的思维定势重新占了上风，逆转了1950年代中期刚刚开始的革命党向执政党的自觉转型，对领袖的“造神运动”也不断强化，导致国家治理偏离了正确的轨道。加上发动党外人士帮助党整风引发的尖锐批评超出了党内领导层的想象和容忍底线，整风迅速转变成一场疾风暴雨的反右运动，严重混淆了两类不同性质的矛盾，极大地损害了社会主义民主法制。发动整风运动时所追求的又有集中又有民主，又有纪律又有自由，又有统一意志、又有个人心情舒畅、生动活泼，那样一种政治局面未能实现，反而被日益增强的政治高压所取代，党内外政治关系趋于紧张，社会矛盾在高压下激化，并日益广泛地波及经济建设和文化生活。

1962年扩大的中央工作会议前后，党曾对党内和国家政治生活中实行民主集中制的情况进行过集中的反思。如刘少奇在扩大的中央工作会议上的报告中说：“在我们的国家里，有全国的和各级的人民代表大会，有全国的和各级的政治协商会议，有工会、青年团体、妇女联合会等群众组织；在工业企业中有职工大会和职工代表大会，在农村人民公社中有社员大会和社员代表大会，在科学、文化方面有各种协会和学会；此外，还有民主党派、工商联等组织。这些是我们党联系群众、发扬人民民主的不同组织形式，它们在不同的方面起着重要的作用。我们党应该认真地而不是形式地发挥这些组织的作用，应该学会经过这些组织来活跃人民群众的民主生活，加强人民民主统一战线。党的各级组织，都应该尊重这些组织的成员充分发表意见的民主权利，经常地向他们了解各方面的情况，加以研究，吸取他们的有益的意见，来改进我们的工作。党的政策和决定，只能用说服的方法，而不能用强制的方法，使这些组织接受。有关人民群众利益的问题，应该分别地交给有关的组织进行讨论。在作出决定以前，要有充分的酝酿，允许自由发表不同的意见。在决定问题的时候，要遵守少数服从多数的原则。在作出决定以后，要经过这些组织，去动员群众，使大家心情舒畅地、自觉地执行。”报告批评有些党组织的负责人把这些组织看成可有可无，指出：“不论何时何地，都不应该用党的组织代替人民代表大会和群众组织，使它们徒有其名，而无其实。如果那样做，就违反了人民民主制度，就会使我们耳目闭塞，脱离群众，这是很危险的。”①《刘少奇选集》（下卷），北京：人民出版社，1985年版，第402、450-452页。报告还批评了有些党委包办代替行政系统的日常工作的缺点。不久，刘少奇又在《政法工作和正确处理人民内部矛盾》的谈话中尖锐指出：“这几年的错误，主要是用处理敌我问题的办法去处理人民内部矛盾。用对付敌人的专政的办法来处理自己人的问题，处理劳动人民的问题，这是个根本错误。这不是共产党的方法，而是国民党作风，是站在人民之上，向人民施用压力。”“用敌对手段处理人民内部问题，甚至党内问题，这样处理的结果，不仅不会解决矛盾，相反会使矛盾更加激化，甚至造成分裂。”“行政拘留、集训、劳动教养，变成和逮捕一样。有的单位还自己搞拘留、搞劳改，这是非法的，不允许的。”“这种破坏法制的行为，必须坚决制止。”“绝不可把敌我矛盾扩大，不能用处理敌我问题的办法处理人民内部矛盾，相反，只要是没有危险的，倒是可以用处理人民内部矛盾的办法来处理敌我问题。”②《刘少奇选集》（下卷），北京：人民出版社，1985年版，第402、450-452页。他还指出，人民内部也要有法制，国家工作人员和群众也要受公共章程的约束。公安局要管公共安宁。法院要独立审判是对的，党委和政府不应该干涉他们判案子。检察院应该同一切违法乱纪现象作斗争，不管任何机关任何人。不要提政法机关绝对服从各级党委领导。如果地方党委的决定同法律、同中央的政策不一致，应该服从法律、服从中央的政策。这些都反映了当时一线领导团队认真总结教训、改善国家治理的努力。但是，政治路线上的错误使国家无可阻挡地陷入规模不断扩大的以阶级斗争为纲的政治运动，直至爆发几乎导致执政党分裂和国家体系崩溃的全国范围长期政治动乱。实践证明，把阶级斗争作为社会主义社会的发展动力，一味用斗争的方式、批判的方式、强制的方式治理国家，解决思想分歧和社会矛盾，势必造成社会的动荡和混乱，破坏已经取得的建设成就，给国家和民族带来严重损失和危害。 （未完待续）

责任编辑：孙艳兰

*本文系国家社科基金重大招标项目“地方服务型政府建构路径与对策研究”（09&ZD063）的阶段性成果。

作者蓝蔚青，男，中国科学社会主义学会副会长，浙江省城市治理研究中心首席专家，研究员（杭州 310002）。