论法治浙江的历史变迁与科学涵义

□唐 勇 林芳臣

论法治浙江的历史变迁与科学涵义

□唐 勇 林芳臣

“法治浙江”经历了萌芽和形成两个历史阶段，现在处于全面深化的重要时期。法治浙江的主体除了中共浙江省委外，还应当包括立法主体、执法主体、司法主体和守法主体在内的有机体系；法治浙江的客体涵盖经济、政治、社会、文化和生态等五个维度；在时间上既是历史的必然结果，又应当从传统中汲取创新的材料，在空间上是省委省人大统一部署与各地市经验总结的结合。

法治浙江 依法治省 地方治理

浙江物阜民丰，开风气之先，具有深厚的法治传统。自南宋以来为经济、社会乃至政治建设之地方样本，尤其是清末以降，法律人才辈出，法制实践兴盛。湖州沈家本重法理、废酷刑、倡法制而主持改造《大清律例》；宁波吴经熊游诸国、研西法、倡宪制而主笔《中华民国第一宪法草案》；杭州以“五四宪法”的起草地为共和国法制史所铭记，诸暨以“枫桥经验”为基层政法工作之典范。而今，在全面推进依法治国，建设社会主义法治国家的时代背景下，“法治浙江”更是自提出就成为浙江省法治建设的核心范畴和主要目标。据此，梳理“法治浙江”的历史变迁，揭示其科学涵义，对于进一步推进法治浙江的实践有着重大的现实指导意义。

一、法治浙江的历史沿革

“法治浙江”在实践中经历了一个萌芽、确立、深化的历史过程。以中共浙江省委和浙江省人大常委会出台的相关文件为标志，经历了三个历史阶段。

第一，法治浙江的萌芽阶段（1996-2005）。1996年，中共浙江省委九届七次全会明确提出了依法治省的目标要求，同年，浙江省八届人大常委会第三十二次会议通过《关于实行依法治省的决议》，要求从我省实际出发，大力加强立法、执法、普法和法律监督工作，做到有法可依、有法必依、执法必严、违法必究，切实保障宪法和法律在我省的贯彻实施，保障人民群众依法管理国家及各项社会事务的民主权利，保证各项事业在社会主义法制的轨道上顺利发展。2000年，省委又作出了《关于进一步推进依法治省工作的决定》，把依法治省推向一个新高度。2005年，省委把建设法治浙江作为年度重点调研课题，时任省委书记的习近平同志亲自主持，时任省委副书记的夏宝龙同志等参与，习近平同志先后深入全省各地40多个乡村、社区和单位，就法治浙江建设开展专题调研，省委召开常委会议，第一次研究建设“法治浙江”。①《“法治浙江”建设的足迹》，《浙江日报》2014年10月20日。

第二，法治浙江的确立阶段（2006-2013）。2006年，中共浙江省委举行十一届十次全体（扩大）会议，审议通过《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，嗣后，省十届人大常委会第二十五次会议通过《浙江省人民代表大会常务委员会关于建设“法治浙江”的决议》，提出深化对建设法治浙江的认识，健全社会主义民主，发挥人大及其常委会职能作用，全面推进依法行政，切实维护司法公正，以及加强法制宣传教育等六项任务。自此，浙江的地方治理从“依法治省”跃迁为“法治浙江”，并作为一个专门的法律术语通过地方性法规予以固定下来。法治浙江在地方党委和人大的文件中予以确立后，成为浙江省各项事业的指导方针。2007年中共浙江省第十二次代表大会和2012年中共浙江省第十三次代表大会都提出加快建设法治浙江的要求，并将其与平安浙江、生态浙江相关联，促进经济社会全面协调可持续发展，成为地方治理的一个典型样本。在此期间，“全省各地各部门扎实推进法治浙江建设，依法执政水平明显提高，科学立法、严格执法、公正司法、全民守法取得显著成效，走出了一条经济发达地区法治先行先试的新路子。”①《全面深化法治浙江建设的行动纲领》，《浙江日报》2014年12月16日。

第三，法治浙江的深化阶段（2014-至今）。2014年，中共浙江省委十三届六次全会深入学习贯彻党的十八届四中全会精神，按照《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》的部署，结合浙江实际，研究了全面深化法治浙江建设问题，作出了《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》，明确提出全面深化法治浙江建设的总体要求，就全面提高依法执政能力和水平，健全具有浙江特色的法规规章，加快建设法治政府，全面提升司法公信力，健全权力运行制约和监督体系，推进法治社会建设，加强和改进党对全面深化法治浙江建设的组织领导等七个方面的重点工作进行了部署。法治浙江的内涵逐渐丰富，内容趋于清晰，取得了实质性的发展。建设法治浙江，其本质就是建设社会主义法治国家在浙江的具体实践，是依法治省的理论发展和实践深化，体现为立足于浙江省情的法治建设过程及其实现的目标。

在新的历史阶段，建设法治浙江要处理好三大关系：1.过程与目标的关系。建设法治浙江是一个循序渐进的过程。一方面，制度本身的惯性决定法治浙江是一个过程，沿袭和套用旧有制度的成本和风险往往低于对制度本身进行变革，因此，新制度的产生不可能在朝夕之间得以完成；另一方面，新制度效用的产生同样是一个过程，在法治浙江系统工程中，立法仅仅是其中的一个环节，立法所解决的是制度变革问题，代表着官方的或主流的大传统话语，而民间的或非主流的小传统话语未必能够立即与新制度保持一致，新制度效用的产生需要时间上的积淀。与此同时，法治浙江还是浙江法治建设所要达到的目标，过程中每个片段或事件的成败得失需要借助于目标来判断和评价。2.中央与地方的关系。单一制的国家结构形式决定了地方的法治建设不能独立于或背离于全国大局，地方的法治实践应当在中央的法治框架内展开，法治浙江是法治中国的组成部分。但法治浙江与其他省市的法治实践相比依然有其特色。一方面，浙江的法治建设起步较早，“法治浙江”概念的形成先于“法治中国”概念，甚至可以理解为前者是后者在地方的早期探索和实验，因此，全面深化法治浙江有良好的积累和基础。另一方面，之所以使用“法治浙江”这个概念，是要面向浙江的实际，解决浙江的问题，这在法治浙江的客体维度应当得以体现。3.内在与外在的关系。法理学往往从内在价值和外在价值两个层面探讨法治。当某一事物具有工具上的重要性，即该重要性来自于那些外在于事物自身的目标，那么这种价值可以称之为“外在价值”。不依赖于外在目标，而事物本身所固有的重要性可以被称之为“内在价值”。在内在价值方面，富勒提供了程序性自然法的八项法治原则，即一般性，公之于众，适用于将来而非溯及既往，明确性，避免内在矛盾，不应要求不可能实现的事情，稳定性，官方行动与法律的一致性。②［美］富勒：《法律的道德性》，郑戈译，北京：商务印书馆，2005年版，第55-107页。这些要求对建设法治浙江依然具有参考价值，尤其是有遵守的可能性与官方行为的守法两条，可以视为决定法治浙江能够获得民众普遍支持的决定性条件。至于外在价值，建设法治浙江落脚于建设物质富裕精神富有现代化浙江和建设美丽浙江的目标上，从而避免法治浙江沦为一种口号或运动，使其真正发挥作用，推动外在目标的实现。

二、法治浙江的主体维度

主体在哲学上是指对客体有认识和实践能力的人，探讨法治浙江的主体维度，就是要回答由谁来认识和实践法治浙江这个问题。从法治浙江的历史沿革上看，中共浙江省委是法治浙江最早的倡导者，可以视为法治浙江的建设主体。“改革开放以来，省委高度重视社会主义民主法制建设，1996年作出了依法治省决定，全面推进依法治省工作，在民主制度建设、地方立法、依法行政、公正司法、法制宣传教育等方面取得了显著成就。党的十六大以来，省委把法治建设作为实施‘八八战略’和建设‘平安浙江’的一项重要内容，摆在突出位置来抓，全社会法治化进程不断加快，为建设‘法治浙江’奠定了良好的基础。”①《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，《浙江日报》2006年5月8日。中共浙江省委专门成立了建设法治浙江领导小组，下设具体负责指导、协调各项工作的办公室，明确领导小组及办公室的各项目标任务，适时研究制定有关政策举措，为法治浙江建设的顺利推进开辟出一条崭新的道路。

法治浙江的实践应当遵循法治的客观规律，从法律运行的过程建立其相应的主体系统。1.立法主体。“通过向司法、行政系统提供支持，立法机关对政治组织的整合作出了贡献。具体而言，立法机关是通过对政治组织进行授权、合法化以及维护权益的方式来提供这种支持的。”②［美］瓦戈：《法律与社会》，梁坤、邢朝国译，北京：中国人民大学出版社，2011年版，第88页。如果将建设法治浙江视为一种政治安排的话，该安排从政策上升为法律的标志是立法机关制定规范性法律文件。随着《立法法》的修改，在浙江省享有地方立法权的立法机关包括浙江省人大及其常委会、各地级市人大及其常委会，上述地方的政府在制定地方性规章时也属于立法机关，此外，景宁畲族自治县人民代表大会有权制定自治条例和单行条例。在立法过程中要结合地方发展的需要，科学制定立法计划，在不违背上位法的前提下，注重创制性立法，逐步形成完备的、适应我省经济社会发展需要的地方性法规和规章体系。通过立法听证、专家论证、行业咨询、征求意见等程序步骤，扩大立法民主，从而提高立法质量。2.执法主体。《浙江省人民代表大会常务委员会关于建设“法治浙江”的决议》指出：“依法规范行政权力，全面建设法治政府，是建设法治浙江的关键所在。”③《浙江省人民代表大会常务委员会关于建设“法治浙江”的决议》，《浙江日报》2006年5月25日。据此，法治浙江的关键主体乃是包括省、市、县、乡（镇）等各级政府。法治政府就是遵循依法行政的政府，具体包括职权合法、程序合法、内容合法、权限合法，在有明确制度规定的情况下，依照制度执法，在无明确制度规定的情况下，依照法律原则和社会公益的要求执法，并且确保执法结果的公允和恰当。作为经济发展水平较高的省份，浙江各级政府更应该在转变政府职能方面走在全国前列，经济调节、市场监管、社会治理和公共服务将是改革的主要方向，通过严格执法、公正执法和文明执法建设法治浙江。3.司法主体。立法机关和执法机关是地方性机关，以增进地方利益，服务地方发展为己任，但司法机关不能简单的等同于上述二者，而应当以维护公平正义为价值追求。换句话说，“确保依法独立公正行使审判权和检察权。各级党政机关和领导干部要支持法院、检察院依法独立公正行使职权。”④《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》，《浙江日报》2014年12月15日。进一步理顺法院与检察院及其与党委、人大、政府的关系，是司法体制改革的应有命题，也是法治浙江个案实践对法治中国具有参考和典范价值的内容。4.守法主体。立法、执法和司法机关依法行使法定职权在广义上也属于遵守法律的范畴，但这里的守法主体主要是指国家机关以外的公民、法人、社会团体等主体。守法既包括不违反法律的消极守法，更应当包括提高依法维权和理性表达利益诉求甚至参与、促进和分享法治浙江建设成果的积极守法。建设法治浙江对社会大众的守法水平提出了更高的要求。在过去的实践中，“老百姓依法有序决定自己的事情已渐成常态。不断健全民主制度，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，在基层民主建设方面走在全国前列”⑤朱海兵：《法治浙江，和谐的基石》，《浙江日报》2008年10月30日。。

综上所述，在主体维度上，中共浙江省委提出法治浙江战略，浙江省人大常委会将其以法律法规的形式固定下来，最终形成包括立法、执法、司法和守法主体在内的主体体系。

三、法治浙江的客体维度

法治浙江的客体是指主体之间权利和义务所指向的对象，即法治浙江所建设的对象，主要包括经济、政治、社会、文化和生态等五个维度。“尊重和保障人权”既是现行《宪法》的基本原则和重要规范，也是《浙江省人民代表大会常务委员会关于建设“法治浙江”的决议》所确立的法治浙江的应有之义。《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会和文化权利国际公约》、《发展权利宣言》等一系列我国签署的人权文件，也将为法治浙江的客体确立提供参考依据。

在经济维度上，经济活动中的制度需要和制度供给的矛盾运动，催生并发展了以经济法为代表的调整经济运行的法律规范体系；经济法对经济活动的引导、促进和规范的调整作用，又确保了市场经济健康有序的发展。2006年《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》指出，“法治浙江”建设要突出抓好的工作，就包括“着眼于为浙江经济社会全面协调可持续发展提供法制保障”、“着眼于促进企业依法经营、诚信经营”等内容。①《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，《浙江日报》2006年5月8日。2014年《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》在总结法治浙江建设的经验时提出，“坚持市场取向改革，转变政府职能，深化行政审批制度改革，推进行政执法规范化，率先开展‘四张清单一张网’建设，更多地运用法律手段调节经济关系、规范经济行为，依法维护各类市场主体的合法权益，为多种所有制经济共同发展营造良好法治环境”②《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》，《浙江日报》2014年12月15日。。浙江经济无论在规模数量和产业结构方面都走在全国前列，今年上半年全省生产总值19281亿元，按可比价格计算，比去年同期增长8.3%，比全国平均水平高1.3个百分点。③董洁、曾杨希：《互联网+成新增长动力，上半年浙江GDP比全国GDP高1.3%》，http://zjnews.zjnl.com.cn/system/2015/07/20/020747438. shtml，2015年7月20日。信息、动漫、海洋等新兴经济业态成为浙江经济的推动力量，对这些经济活动进行法律规制，是法治浙江在经济领域的主要战略目标，也是地方治理的特色所在。

在政治维度上，法治浙江的建设过程一直把最广大人民的利益作为一切工作的出发点和落脚点，坚持党的领导、依法治国和人民利益三者的统一。在人权话语体系中，《公民权利和政治权利国际公约》第25条所记载的内容被认为是政治权利的集中表述，即“每个公民应有下列权利和机会，不受第二条所述的区分和不受不合理的限制：（甲）直接或通过自由选择的代表参与公共事务；（乙）在真正的定期的选举中选举和被选举，这种选举应是普遍的和平等的并以无记名投票方式进行，以保证选举人的意志的自由表达；（丙）在一般的平等的条件下，参加本国公务。”无论采用何种具体的模式，允许、鼓励并保障公民参与公共事务是法治浙江在政治维度的建设重点；选举权和被选举权的落实既体现于省、市、县、乡镇等各级人民代表大会的选举层次，又在居民委员会和村民委员会的选举中加以贯彻，在此基础上探索公共事务领域的民主选举、民主决策、民主管理和民主监督机制；参与的平等性在政治维度尤其重要，上述《公约》条款规定的“目的是防止享有特权的群体垄断公共事务”④［奥］诺瓦克：《民权公约评注》，毕小青、孙世彦等译，北京：生活·读书·新知三联书店，2003年版，第444页。，建设法治浙江也应当注重政治参与在性别、民族、城乡、地区、职业等方面分别的广泛性和平等性，尤其在利益相关者的认定和筛选上，既要保证利益增加者的参与，又要保证利益减损者的参与。

在社会维度上，“社会治理”成为当下中国认识和解决社会问题的核心范畴。在这种范畴的统摄下，社会与国家在界限明晰的基础上，实现有效协同，以实现社会服务与社会事业的繁荣发展，促进人的全面发展为目标，促进国家组织、市场组织、社会组织和社会公众共同合作。⑤何元增、杨立华：《社会治理的范式变迁轨迹》，《重庆社会科学》，2015年第6期。法治浙江建设也不能脱离这个时代背景，应当“加快保障和改善民生、推进社会治理体制创新法律制度建设”⑥《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《人民日报》2014年10月29日。。如果从人权视角看，法治浙江的社会维度就是要运用法律的手段维护两类权利：其一，享受适当生活水准的权利。各级政府应当依法确保基本资源、医疗保健、住房就业等属于维系生活水准领域的项目向全体社会成员平等开放，对于因灾害、疾病、失独等原因而面临生活困难的家庭给予福利和救济；其二，结社自由。结社自由可以从民事、政治和经济等不同角度予以解读，在这里主要是设立和参加各种社会组织的自由。与社会管理不同的是，社会治理强调国家机关以外的主体在社会运行中发挥相应的作用，而这些主体的设立和存在依托于公民结社自由的实现。

在文化维度上，法治浙江着力于法治文化的培育和弘扬。早在2006年，建设法治浙江的理论研讨会就形成类似观点，“加强法治文化建设、弘扬法治理念，是建设法治浙江的切入点和关键。建设法治浙江，需要与时代特征、中国特色、浙江特点相适应的社会主义法治文化”⑦《法治浙江，历史的必然选择》，《浙江日报》2006年4月24日。。弘扬法治文化，仅仅靠单一的普法对于推动法治进程是远远不够的，更重要的是全面推进依法治理的理念的提升，在全社会形成法治文化氛围。这就需要在普法活动的基础上，以党员、领导干部带头依法办事，在立法、执法、司法等方面把法治教育和法治实践相结合，让广大人民了解自己的权利和义务，遇到问题时学会依法维权，并树立起“法律面前人人平等”的理念，树立和维护宪法和法律权威。

在生态维度上，浙江经济高速发展的同时，各类环境问题的产生不容忽视。2014年，地方各级环保部门向公安机关移送涉嫌环境污染犯罪案件总计2180件，其中浙江省移送案件1036件，约占全国总数的50%。①童克难：《通报去年行政处罚和环境犯罪案件移送情况》，《中国环境报》2015年4月15日。该数据在反映浙江打击环境违法犯罪力度的同时，说明生态法益的保护依然任重道远。从公布的环境重大案件所涉事项来看，浙江的环境问题已经从传统的大气污染、水污染扩展到非法处置废旧电瓶污染环境、非法处置医疗废物污染环境等领域，而且涉案当事人有外籍公民。②《浙江公布污染环境犯罪大案要案》，《中国环境报》2015年3月4日。对此，省、市、县各级政府环保部门要定期全面排查辖区内的环境保护状况，重点检查排污单位的排放情况，以及建设项目环境评价的实施情况，将发现的问题、查处的方式和整改的结果向社会公开。

四、法治浙江的时空维度

法治浙江是特定时空维度下的战略部署，对其科学含义的理解也应当置于其历史背景和地域范围之内。在时间维度上，法治浙江是浙江省国民经济和社会发展的必然结果。服从规则的治理是一种高级的政治生态和治理模式，建立在相应的经济发展水平之上。改革开放以来，浙江省率先培育市场主体，建立竞争有序的市场体系，政府职能转变也相对领先，有力地推动了浙江经济高速增长和社会发展，奠定了浙江先发体制优势，具备率先开展地方法治实践的条件。自1996年省委提出“依法治省”以来，在民主制度建设、地方立法、依法行政、公正司法、法制宣传教育等方面都积累了丰富的实践经验，全省法治化进程得以逐步推进。2006年《中共浙江省委关于建设“法治浙江”的决定》，明确了对为什么建设法治浙江、建设什么样的法治浙江、怎样建设法治浙江等重大问题的认识和把握，为法治浙江建设提供了框架。2014年《中共浙江省委关于全面深化法治浙江建设的决定》，标志着法治浙江建设进入一个新的历史时期。这是一种当下语境的法治时空判断。

与此同时，“我们知道，自由、理性、法治与民主不能经由打倒传统而获得，只能在传统经由创造的转化而逐渐建立起一个新的、有生机的传统的时候才能逐渐获得”③林毓生：《中国传统的创造性转化》，北京：生活·读书·新知三联书店，1988年版，第5页。。法治浙江建设同样需要从中国法制历史背景中汲取创新的素材，而这个背景至少涵盖了清末变法的改良主义、康梁变法的激进主义、南京国民政府时期的三民主义和新中国的社会主义法律思想和法制实践。不容否认的是，当下法治的进程在很大程度上是源于部门法领域的倒逼机制，即在全球化的背景下，融入世界主流甚至引领世界主流的民族崛起，迫使中国借鉴、吸收并引进域外的法律制度，并以此推进域内的法治改革。然而，以部门法变革为主导的法治建设只能在治术的层面上解决细节问题，却无法在宏观的治道层面上构造战略框架。法治浙江以及法治中国建设不能缺乏顶层设计，也不可回避对清末变法以来法制传统作出理性的认知和传承。

在空间维度上，中共浙江省委和省人大的统一部署和各地市的经验总结共同促成法治浙江建设的全省展开。在现有的立法体系中，浙江省和各地级市的人大及其常委会有权制定地方性法规，并且后者的立法不得与上位法相抵触，那么，法治浙江建设的战略部署就应当定位在省的层次。在现实操作中，采用中共浙江省委确定基本方向，浙江省人大常委会通过决议确定为地方性法规。在地市的层面，各地在具体实施过程中积累了丰富的经验，扩充了法治浙江的科学涵义。例如，余杭法治指数的评估实践与法治浙江建设同步开展，自2006年启动以来历时十年，开中国大陆地方法治评价之先河，“拓展民众参与法治实践的平台，提高政府官员民主法治意识，提升法治文明水平”④钱弘道：《2012年度余杭法治指数报告》，《中国司法》，2013年第11期。。每年的测评数据既反映法治浙江在市县层面建设的一个面相，又能够为法治浙江发展道路的探索提供实证经验。“枫桥经验通过畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障的渠道，充分调动了广大群众的积极性，使群众更好地实现了自我教育、管理、约束和服务，促进了社会的和谐与稳定。”⑤刘翔：《“枫桥经验”创新发展的经验、价值与路径研究》，《观察与思考》，2013年第10期。这是运用法律思维化解社会矛盾，实现综合治理的成功经验。

责任编辑：黄建安

作者唐勇，男，浙江财经大学法学院教师，法学博士，美国加州大学伯克利分校访问学者；林芳臣，女，浙江财经大学法学院（杭州 310018）。