农户宅基地管理政策认知及其差异分析

魏健　张全景　吕晓

摘要：本文以山东省典型地区的189份农户调查问卷数据为基础，对农户的宅基地管理政策认知及其差异情况进行分析。结果显示，农户对管理政策认知水平较低，在选取的四项政策中农户对“一户一宅”政策认知较好，其它宅基地管理政策了解较少。利用spss中交叉表对不同类型农户的宅基地管理政策认知进行分析，发现农户对宅基地管理政策的认知有较大差异，农户的年龄、学历和农业收入占总收入的比重对宅基地管理政策认知都有较大影响。最后提出一些政策建议，以提高农户宅基地管理政策认知水平。

关键词：宅基地；管理政策；农户意愿；山东省

1引言

农村宅基地是农民最重要的资产，为农民提供了基本的住房保障[1]。农村宅基地管理事关中国7亿多农民的切身利益，但由于历史和现实的诸多原因，农民对宅基地管理政策的认知与现实存在着巨大的差距。宅基地使用权作为我国特有的一种用益物权[2]，过分重视宅基地的保障功能，忽视宅基地的财产功能，其实质是一种不完整的用益物权，越来越不适应现在经济和社会的发展。农村宅基地使用权的法律框架主要由《宪法》、《土地管理法》和《物权法》构成[3]，但这几部法律对宅基地产权界定模糊，不能为宅基地管理的各个环节提供充分的法律依据，从而导致农户对宅基地在所有权、处置、继承、抵押等方面管理政策认知上会产生较大的分歧，农民的合法权益也会受到损害。

近年来，随着社会和经济发展的需要，很多学者注意到了农村宅基地管理的重要性，也对农村宅基地管理进行了大量的研究。从现有文献来看，主要是围绕农村宅基地流转的影响因素[4]、宅基地退出机制[5]、宅基地产权[6]等方面，对农户宅基地管理政策认知方面的研究还较少。农户对宅基地管理政策的认知情况是农户对宅基地进行处置的重要依据，同时良好的宅基地管理政策认知也有助于农户在宅基地流转和退出中维护自己的合法权益。目前山东省宅基地管理政策主要以管理办法、条例等地方法规的形式出现，同时辅以“意见”、“通知”等其他规范性文件[7]。因此，本文将以山东省典型地区的189份农户调查问卷为基础，主要从《山东省宅基地管理办法》、“一户一宅”政策、宅基地买卖和出租政策、宅基地标准使用面积等四个方面研究农户宅基地管理政策的认知情况。

2样本点基本情况

2.1样本点分布状况

鱼台县位于山东省西南部，物产丰富，素有北国小江南及鱼米之乡的美称。鱼台县拥有耕地58万亩，农业人口39万人，是一个农业大县。在鱼台县调查农户对土地政策的认知情况，具有一定的代表性。2014年5月，曲阜师范大学地理与旅游学院成立鱼台调研小组，去鱼台6个乡镇实地调查农户的土地政策认知情况。调研小组成员深入农户家中，进行座谈及问卷调查，详细询问了农户对土地政策的认知情况，获取126份有效调查问卷。

为了调查数据的准确性，我们利用暑假时间又从山东的其他地市获取有效调查问卷63份，基本涵盖了山东省的17个地市。以鱼台县调查数据为主，山东省其他地市调查数据为辅，这种点面结合的调查方法使调查数据更具有代表性。

2.2户主的人口特征

在总共调查的189位户主中，40岁以下的占总数的9.5%，60岁以上的占总数的23.8%，41—60岁之间的占总数的66.7%，41—60岁的户主占总数比例最大，符合中国现阶段的人口结构。在户主的学历情况调查中，初中及以下学历占总数的81%，高中以上学历只占19%，说明现阶段农村人口的受教育程度比较低。

从调查的户主的主要职业来看，户主主要从事农业活动的占到总数的60.9%，从事非农活动的占到总数的39.1%，表明现阶段我国农村人口仍以农业活动为主，但已有大量的农民开始转向非农活动。

3农户对宅基地管理政策认知情况及差异的统计分析

为全面考察农户对宅基地管理政策的认知情况和数据方便统计，调查问卷设计了《山东省宅基地管理办法》、宅基地“一户一宅”政策、宅基地自由买卖和出租、宅基地标准使用面积等四个方面的问题，统计结果见表2。

3.1 农户对宅基地管理政策认知情况

3.1.1《山东省宅基地管理办法》认知情况

在我们进行《山东省宅基地管理办法》认知情况的调查中，有74.1%的人回答“没有听说过”，18%的人回答“听说过，但不了解”，7.4%的人回答“了解一点”，只有0.5%的人认为“很了解”，见表2。从调查的结果来看，大多数的农村人口都不知道《山东省宅基地管理办法》，只有极少数的人了解或知道，说明宅基地管理在法律层面的宣传还不到位。

3.1.2“一户一宅”政策认知情况

在“一户一宅”政策认知情况的调查中，有18.5%农户表示“不知道”，45%的农户表示“听说过，但不确定”，有36.5%的农户表示“知道”，见表2。在接受调查的农户中，有81.5%的农户表示自己听说过“一户一宅”政策，与现有文献的调查结果相符。由于受国家农村宅基地确权工作的影响，农户对“一户一宅”政策的认知情况比较好，这有利于宅基地“一户一宅”政策的实施，也有利于农村土地的集约利用。

3.1.3宅基地买卖和出租政策认知情况

在宅基地“是否可以自由买卖和出租”的调查中，有43.9%的农户回答“不可以”，有40.7%的农户回答“可以”，有12.2%的农户表示“不知道”，有3.2%的农户表示“无所谓”，见表2。从调查结果可以看出，宅基地作为农户的一项财产越来越受到农户的重视，只有极少数的农户对宅基地的买卖和出租不关心。有43.9%的农户回答与现行的“不允许宅基地自由买卖和出租”的政策相符，但同时也有40.7%的農户回答与现行政策相悖，数量几乎与符合政策的农户相当，说明农户希望宅基地自由买卖和出租，实现宅基地的财产权。

3.1.4宅基地标准使用面积认知情况

在有关“是否知道宅基地标准使用面积”的问答中，有70.9%的农户回答“否”，有29.1%的农户回答“是”，而在回答“是”的农户中仅有一半的农户回答的标准面积与国家规定相符，仅占总数的11.6%，见表2。调查结果显示，大部分农户不知道宅基地的标准使用面积，而少数知道的农户也由于某些原因与国家规定的0.3亩的标准有偏差，说明在宅基地标准使用面积的政策宣传上还要加大力度。

3.2不同农户对宅基地管理政策认知差异分析

本文根据农户的年龄将农户划分为50岁以下的农户和50岁以上的农户两种类型，根据农户的学历水平将农户划分为高中以下和高中以上两种类型，根据农户农业收入占总收入的比重将农户划分为农业收入占总收入比重小于50%和农业收入占总收入比重大于50%两种类型，总共分为六种农户类型。利用spss19.0中的交叉表分析方法，对不同类型农户对宅基地管理政策认知进行分析，找出不同类型农户之间的认知差异。

为了能更直观的反应不同类型农户对宅基地管理政策认知情况的差异，我们对原有的调查问卷的基础上进行了进一步的整理。将《山东省宅基地管理办法》认知情况中回答“没有听说过”的农户视为不知道《山东省宅基地管理办法》，其余农户视为知道；将“一户一宅”政策认知情况中回答“不知道”的农户视为不知道“一户一宅”政策，其余农户视为知道；将“宅基地自由出租和买卖”中回答“不可以”的农户视为知道宅基地出租和买卖政策，其余视为不知道；将“宅基地标准使用面积”中回答“是”的农户视为知道宅基地标准使用面积政策，其余视为不知道。

3.2.1《山东省宅基地管理办法》认知差异分析

在《山东省宅基地管理办法》认知情况的调查中，50岁以下的农户回答“不知道”是回答“知道”的1.8倍，50岁以上的农户回答“不知道”是回答“知道”的3.5倍；学历在高中以下的农户回答“不知道”是回答“知道”的3.8倍，学历在高中以上的农户回答“不知道”是回答“知道”的0.8倍；农业收入占总收入的比重小于50%的农户回答“不知道”是回答“知道”的2.9倍，农业收入占总收入的比重大于50%的农户回答“不知道”是回答“知道”的2倍，见图1。从统计的数据来看，农业收入占总收入的比重对《山东省宅基地管理办法》认知情况影响不大，而年龄和学历情况对其影响较大，学历越高、年龄越小对《山东省宅基地管理办法》认知情况越好。

3.2.2“一户一宅”政策认知差异分析

在“一户一宅”政策认知情况的调查中，50岁以下的农户回答“知道”是回答“不知道”的4.4倍，50岁以上的农户回答“知道”是回答“不知道”的4.3倍；学历在高中以下的农户回答“知道”是回答“不知道”的3.9倍，学历在高中以上的农户回答“知道”是回答“不知道”的8倍；农业收入占总收入的比重小于50%的农户回答“知道”是回答“不知道”的5倍，农业收入占总收入的比重大于50%的农户回答“不知道”是回答知道的3.2倍，见图2。这表明学历情况对对“一户一宅”政策有极大的影响，农业收入占总收入的比重也对“一户一宅”政策有一定的影响，学历水平越高、农业收入占总收入的比重越低农户对“一户一宅”政策的认知情况越好。

3.2.3宅基地买卖和出租政策认知差异分析

在“宅基地是否可以自由买卖”的提问中，50岁以下的农户回答“知道”是回答“不知道”的1.1倍，50岁以上的农户回答“知道”是回答“不知道”的1.4倍；学历在高中以下的农户回答“知道”是回答“不知道”的0.22倍，学历在高中以上的农户回答“知道”是回答“不知道”的倍；农业收入占总收入的比重小于50%的农户回答“知道”是回答“不知道”的0.4倍，农业收入占总收入的比重大于50%的農户回答“不知道”是回答知道的3.2倍，见图3。从统计的数据来看，年龄对宅基地买卖和出租政策认知影响不明显，而农户的学历和农业收入占总收入的比重对宅基地买卖和出租政策认知有着显著地影响，学历越高、农业收入占总收入的比重越大对宅基地买卖和出租政策了解越多。

3.2.4宅基地标准使用面积认知差异分析

在“是否知道宅基地标准使用面积”的提问中，50岁以下的农户回答“不知道”是回答“知道”的1.2倍，50岁以上的农户回答“不知道”是回答“知道”的4.4倍；学历在高中以下的农户回答“不知道”是回答“知道”的2.3倍，学历在高中以上的农户回答“不知道”是回答“知道”的3倍；农业收入占总收入的比重小于50%的农户回答“不知道”是回答“知道”的2倍，农业收入占总收入的比重大于50%的农户回答“不知道”是回答“知道”的2.5倍，见图4。这表明，学历情况和农业收入占总收入的比重对宅基地标准使用面积的认知情况影响不大，而年龄对其影响较大，年龄越大越关心宅基地标准使用面积。

综合上述分析发现，不同类型农民中，对宅基地产权认知的差别较大[3]： 户主学历水平越高、年龄越小，对《山东省宅基地管理办法》认知越好；户主年龄越大对宅基地标准使用面积认知越好；学历水平越高，农业收入占总收入的比重越低对“一户一宅”政策认知越好；学历水平越高，农业收入占总收入的比重越高对宅基地买卖和出租政策了解越多；这表明年龄、学历和农业收入占总收入比重对对宅基地管理政策认知都有一定影响。

4结论和政策启示

4.1主要结论

通过上述分析，农户对宅基地“一户一宅”政策认知良好，对宅基地买卖和出租政策、宅基地标准使用面积的了解与现行法律出入较大，对《山东省宅基地管理办法》知之甚少。总体来看，农户对宅基地管理政策的认知情况不是很好，这也解释了农村宅基地面积超占、非法宅基地买卖和出租事件多发的原因。

通过不同类型的农户对宅基地管理政策的认知情况比较，户主学历水平越高、年龄越小，对《山东省宅基地管理办法》认知越好；户主年龄越大对宅基地标准使用面积认知越好；学历水平越高，农业收入占总收入的比重越低对“一户一宅”政策认知越好；学历水平越高，农业收入占总收入的比重越高对宅基地买卖和出租政策了解越多；这表明年龄、学历和农业收入占总收入比重对对宅基地管理政策认知都有一定影响。

4.2政策建议

4.2.1完善宅基地管理的法律体系，为宅基地管理提供法律保障

根据调查问卷的结果分析，农户对宅基地管理政策认知水平较低，主要是因为在法律中缺乏对宅基地的明确规定。因此，要重新构建中国农村宅基地制度[8]，出台一部专门的宅基地管理的法律，统筹宅基地的管理工作；同时宅基地使用权作为一项用益物权，应该在《物权法》中做出明确而具体的规定，突出宅基地的财产功能。

4.2.2根据不同农户类型的认知特点，选择不同的渠道宣传宅基地管理政策

在宅基地管理政策的宣传中要充分考虑到不同年龄、学历、收入水平的农户的认知差异，根据不同类型的农户认知特点，制定不同的宣傳策略。要充分利用电视、报纸、网络、墙体标语等各种渠道，加大对《山东省宅基地管理办法》、宅基地买卖和出租政策的宣传力度。通过宣传和教育，加深农户对宅基地管理政策的了解程度，促使农民依法进行房屋建设，也有利于宅基地管理政策的落实。

4.2.3从宅基地管理实际出发，完善宅基地管理政策

随着中国城市化的推进，耕地资源的日益紧张，农村宅基地流转和退出的增多，有一些宅基地管理政策已经与现在的形式不相适应。因此，要从农户的切身利益出发，改善宅基地管理政策中一些不合理的方面，尤其是逐步探索宅基地合理流转的方式，使宅基地管理办法符合农户利益和时代要求，增加农户对宅基地管理政策的认同感，提高农户对宅基地管理政策的认知水平。

参考文献

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