加快发展现代职业教育的对策研究

郭广军?王明伦

摘 要 现代职业教育改革发展面临法规政策刚性不足，管理体制不顺，办学经费短缺，校企合作低效，教育体系僵化等主要问题。加快发展现代职业教育、科学构建现代职业教育体系，要健全职业教育相关国家法律法规，落实依法治教;转变政府职能，推进管办评分离，扩大职业院校办学自主权;健全财政拨款为主、多渠道筹措为辅的职业教育经费投入保障机制;制定国家校企合作促进法，明确各合作主体责任、义务与权益;加快普职融通、中高职衔接、专本沟通、教培一体化发展。

关键词 现代职业教育;改革发展;职业教育体系

中图分类号 G710 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）10-0056-04

一、现代职业教育改革发展存在的主要困难与问题

（一）法规政策刚性不足

现行《职业教育法》主要存在以下问题：第一，关键条款刚性不强，可操作性不足，执行落实不到位，责任追究处罚困难。本法律的“可以”与“应当”[1]表述共有42处，“可以”是可选择的授权性规范，“应当”是可选择的弱义务性规范，二者均没有相对应的法律后果。因此，客观上存在职业教育法“执法不严、违法不究”的现象。第二，与高等教育法缺乏有效衔接。如高等职业教育归属高等教育的则其投入体制为财政拨款为主，而其同时归属为职业教育的投入政策则为以学生学费收入为主，客观上削弱了高等职业教育财政投入比重。此外，校企合作促进法尚未制定，教育法、高等教育法、民办教育法、教师法、学位条例和劳动、社会保障、税收等方面法律也应修订完善，以支持职业教育发展。

（二）管理体制不顺

第一，职业教育管理体制不顺，统筹规划和宏观管理协调协同难度大。职业学校教育归教育行政部门管理，而职业培训和技工院校归人社部门管理，容易导致政出多门、管理割裂、资源分散、效率低下。第二，职业院校办学自主权小。职业院校办学自主权没有得到有效落实，存在政府直接插手管控职业院校具体事务，扮演着举办者、管理者和办学者的多重角色，严重影响了职业院校的办学效率与办学活力。

（三）办学经费短缺

财政性职业教育经费投入严重不足，职业院校办学经费普遍短缺，严重制约了职业教育的健康可持续发展。全国多数省份地区尚未制定职业院校生均经费拨款标准和公用经费拨款标准，生均预算内拨款水平与本地区同等类型普通教育有较大差距。高职生学杂费高于本科院校学生学杂费、负担依然较重;学生学费收入占职业院校办学经费的30%～50%，财政性拨款总额只达到职业院校人员经费的30%～40%，规模扩张成了大部分职业院校维持生计之道，严重影响了人才培养质量。全国1997年中等职业教育经费投入占全国教育经费的12.67%，2012年下降到了6.9%[2]。湖南省本科生均经费拨款标准是1.2万元/生年，高职与中职生均经费拨款标准平均低于0.3万元/生年，且职业院校财政预算内生均经费标准落实很不理想，未足额拨付到位的近50%。

（四）校企合作低效

产教融合、校企合作是职业教育发展的必由之路，通过校企合作办学、合作育人、合作就业、合作发展，不断提高办学质量，增强办学特色，创新体制机制，深化教育教学改革，是我国职业教育改革发展的重要路径。当前，由于校企合作相关法律体系与政策不健全，校企合作的深度和广度受到了严重限制，企业参与职业教育发展的动力不足。建立校企合作长效机制，促进校企深度融合，加快校企合作法律体系建设迫在眉睫。

（五）教育体系疆化

我国职业教育体系层次不完备，主要停留在中职与高职专科层次，本科及以上高等职业教育严重缺失，已经不能适应经济社会转型升级与科技进步对高级技术型人才的需求。从我国国民教育体系整体看，各级普通教育与职业教育不能合理相互融合和上下沟通，综合性、包容性不足，存在偏执割裂发展的现象与趋势。

二、加快发展现代职业教育、科学构建现代职业教育体系的对策建议

（一）健全职业教育相关国家法律、法规、条例与政策制度，落实依法治教

加强职业教育立法，构建完善的职业教育法律体系，是加快发展现代职业教育、构建现代职业教育体系的基石。1996 年颁布实施的《中华人民共和国职业教育法》（简称《职业教育法》）为推进我国职业教育改革发展发挥了重要作用。随着经济社会快速发展和职业教育改革不断深化，我国职业教育发展遇到了诸多深层次矛盾与问题，必须加快修订《职业教育法》。第一，健全职业教育财政投入为主的多元体制，建立职业院校基础能力建设投入保障制度。规定中高等职业教育生均经费标准和稳定增长要求，明确各级政府的职业教育财政投入职责和保障机制，理顺职业教育管理体制，整合职业教育资源，合理划分国家和地方政府、有关部门、行业企业等责任、权利与义务。第二，完善现代职业教育体系，特别是高等职业技术教育体系，大力加强本科及以上高级应用型技术人才培养，加强普通教育与职业教育之间的转换融通。第三，重点突破解决职业教育的关键概念、基本问题和重大问题。譬如职业教育的科学称谓、地位功能作用，发展目的责任、培养目标规格，学校职业教育与职业培训、行业组织与校企合作、职业教育体系及各要素之间关系、职业教育管理体制和办学体制等问题。

加快制定完善职业教育相关法律政策的建议有：第一，加快制定《校企合作促进法》。第二，健全教育法、高等教育法、民办教育法、教师法、学位条例和劳动、社会保障、税收等方面法律支持。第三，完善职业教育标准体系，包括职业院校设置标准、建设标准、教师资格标准、教师编制标准、生均拨款标准、公用经费标准、专业课程标准和质量评价标准等。第四，考虑制定《高等职业教育法》，提升高等职业教育层次水平。

（二）推进管办评分离，促进各级政府简政放权，扩大职业院校办学自主权

推进管办评分离，将内部机构设置、专业课程设置、中层干部任免、人才引进招聘、职称职务评聘等权限赋予职业院校，形成政府依法监管学校、院校依法自主办学、企业行业依法参与办学、社会依法独立监督评价的办学格局，最大限度激发职业院校办学活力。

（三）健全财政拨款为主，其他多渠道筹措为辅的职业教育经费投入和条件保障体制

第一，全面制定职业院校生均经费标准和公用经费标准。建议财政部、教育部等采取措施，督促省级政府加快完善制定职业院校生均经费标准和公用经费标准，形成生均经费和公用经费稳定增长机制，逐步提高职业教育财政性投入在教育财政性投入中的比重，逐步增加财政教育投入年度增量和教育费附加用于职业教育的比例。第二，全面科学合理核算职业教育生均经费标准和公用经费标准。建议高等职业院校生均财政拨款标准达到或高于本地区普通本科院校生均财政拨款标准，中等职业学校生均财政拨款标准不低于高等职业院校生均财政拨款标准的80%～90%，并建立生均经费标准动态调整机制，保证职业院校经费投入稳定增长。第三，全面落实职业教育生均经费标准和公用经费标准。建议各级政府和有关部门进一步完善职业教育投入监督机制，保障职业教育经费足额投入到位。加大中央财政对经济落后地区职业教育的转移支付力度。加大教育财政性投入用于职业院校基础能力建设比例。第四，全面加强政府对财政性职业教育经费与各类职业培训项目经费的统筹管理。优化职业教育经费资源配置，增加财政预算内经常性职业教育经费比例，提升职业教育基本条件保障水平;整合优化职业教育与职业培训项目，防止套用、重复投入，提高经费使用效益。第五，全面形成财政投入为主的多元投入体制。鼓励企业、社会团体及其他社会组织和个人向职业教育投入。企业按照不低于职工工资总额的1.5%提取职业教育培训经费，从业人员技术要求高、培训任务重、经济效益较好的企业，按不低于职工工资总额的2.5%提取，并列入成本开支。第六，全面促进职业教育投入公平与民生保障。完善国家职业教育助学贷款、奖学金和困难补助政策，优化中等职业教育免费教育制度，逐步实现高等职业教育的学费标准不高于普通高等教育。

（四）制定校企合作促进办法，明确各合作主体责任义务与权益，形成校企合作制度性长效机制

第一，加快制定《中华人民共和国校企合作促进法》，明确政府、行业、企业、学校等主体在校企合作中的责任、权利与义务。建立完善校企合作指导协调机制、经费保障机制，提供专项经费、补贴和税收减免优惠等政策支持。第二，鼓励和支持企业举办职业教育，调动企业参与职业教育的积极性。赋予企业举办职业院校与公办职业院校同等的法律地位，运用税收减免、金融支持、购买服务和混合所有制等手段，调动企业参与职业教育的积极性。第三，发挥行业组织对职业教育的指导作用。政府简政放权，转变职能，把宜由行业组织承担的职责交给行业组织，政府部门给予政策支持并加强服务与监管。第四，推动行业企业参与职业教育教学改革。国务院设立或授权专门机构，引导行业企业参与教学过程。规模以上企业设立专门机构组织实施职工教育培训，设立职业院校学生实习和教师实践岗位，开展现代学徒制试点，探索校企联合招生、联合培养，推进校企一体化人才培养。

（五）加快普职融通、中高职衔接、专本沟通、教培一体化发展

以构建现代职业教育体系为契机，参照最新国际教育标准分类（ISCED2011），建成如图1所示的“开放包容、层次完备、普职融合、立交互通”的中国特色、世界水平的现代国民教育体系[3]。

初中、高中和大学阶段教育要为学生学习成长成才提供多层、多类、多次选择机会，促进各级各类教育选择的路径贯通与机会公平。建议：第一，加强对初中毕业后选择进入人力资源市场者的初级职业教育与培训。第二，加快普及高中阶段教育，大力发展普职融通的综合高中试点，弱化中考普职刚性分流比例。普通高中应适度嵌入基本职业技能教育，职业高中与中职学校应合理统筹职业技能与文化基础教育，实施双通选择教学，满足学生自主选择就业或升学教育需求，逐步提高中职毕业生对口升入本专科高校比例。第三，逐步提升大学阶段教育普及率，提高本科层次人才培养规模，降低专科层次招生规模，形成本科层次为主体的橄榄型人才培养结构，促进高等教育学历起点公平。大力发展高职（技术）本科教育和专业硕士、博士教育，逐步提高并超过其占同层次人才比例。加强普通高等教育与高等职业教育同层次人才培养的融通性，以学术为主的普通高等教育应融入合理比例的技术（职业）教育，以技术（职业）教育为主的高等职业教育也应融入合理比例的学术教育，实现二者相互融通、相得益彰，逐步提高高等教育的开放性、综合性、相容性和互补性。第四，大力发展高职（技术）本科教育是构建现代职业教育体系的关键环节。在寄望部分本科院校转型发展为高职（技术）本科教育的同时，必须高度重视、充分信赖和有效调动高职（专科）院校作为职业教育改革发展中坚力量的积极性和创造性。一是引导鼓励部分新建地方本科院校、独立学院和民办本科院校转型为应用技术大学（学院），加快高职（技术）本科人才培养;二是允许部分符合条件、符合现代产业发展需求的高等职业院校与本科院校联合开办高职（技术）本科专业，探索积累高职院校本科人才培养经验，逐步提升高职院校办学水平与办学层次;三是适时放开政策限制，允许部分办学基础好、符合本科院校设置条件的高职（专科）院校升格为高职（技术）本科院校。第五，制定高职（技术）本科院校基本办学标准，防止以发展民办教育为由，过快地将一些办学基础条件、能力水平等尚达不到本科办学条件的民办专科院校升格为高职本科院校。第六，建议将人社部门管理的技工学校、技师学院等纳入国民学历教育序列，将教育部门管理的职业院校教育与人社部门管理的职业培训归口到教育部门统筹管理，整合各类职业教育与培训资源，提高职业教育与培训资金使用效益。

参 考 文 献

[1]曾繁相. 有法可依重要，有法必依更重要——关于《中华人民共和国职业教育法》修订的建议[J]. 河南科技学院学报， 2012（10）：4-5.

[2]谢靓.“下好职业教育这盘大棋”——全国政协“深化产教融合、校企合作，加快现代职业教育体系建设”专题协商会综述[N].人民政协报， 2014-06-05.

[3]郭广军， 刘兰明， 林春明. 打造“升级版”的中国特色高等职业教育[J].教育与职业， 2014（8）：5-7.

[4]郭广军， 刘跃华. 创新发展 彰显特色 提高质量 建设全国一流高等职业技术学院——加快我院国家示范（骨干）高职院校项目建设的几点思考[J]. 职教与经济研究， 2013（4）：1-10.