企业如何成为职业教育的办学主体

2015-04-29喻忠恩

职业技术教育 2015年10期

喻忠恩

摘要企业作为职业教育重要办学主体是现代职业教育发展的必然趋势。企业支持职业教育、与职业院校合作以及举办职业教育机构是其主体地位渐进发展的具体表现。政府完善相关法律法规体系并开展配套教育体制改革，是企业成为职业教育办学主体的重要条件。

关键词企业;职业教育;办学主体;社会责任;政府

中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2015）10-0051-05

近年来，我国政府对于企业在职业教育中所处地位的认识不断地深化。2010年，《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，职业教育要“建立健全政府主导、行业指导、企业参与的办学机制”[1]，强调的是企业参与。2014年，《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》就企业在职业教育中的地位予以了重新界定，提出了“职业教育的重要办学主体”的命题。

目前，我国学界对职业教育发展三大因素中的政府、学校进行过长时期、多角度的分析，但从企业角度进行的研究还不深入。“企业成为职业教育重要办学主体”命题的提出自然会引发一系列的理论与实践问题。

一、企业为何应成为职业教育的办学主体

（一）企业深度参与是职业教育改革发展的关键

近十年来，我国职业教育改革主要体现为在政府（主要是教育行政主管部门）主导下开展的职业院校教育教学改革，几乎没有涉及到行业、企业领域。在此过程中，人们逐渐意识到企业参与的重要性：一方面，我国职业教育发展的最大瓶颈在于企业参与不足。由于行业、企业没有被有效纳入改革系统，导致职业教育改革只能在政府、学校之间进行，人才培养难以适应行业、企业的需要，也难以满足学生的就业与发展需要。另一方面，职业院校脱离行业、企业办教育，不能有效利用企业资源，不仅耗费大量资金在低水平的实训设施设备的重复建设上面，本质上也是一种巨大的资源浪费。因此，有效推进企业深度参与职业教育成为近年来探索的重心。

当前我国职业教育改革发展过于强调职业院校的主体地位，始终把企业作为“被合作者”，是企业“有限”参与职业教育的重要原因。这是因为，在现有校企合作的框架下，作为用人单位的企业除了被动提供相关设施、场地外，很难真正介入到人才培养过程中去，同时除了将职校学生作为相对廉价劳动力使用之外，也很难将企校合作与自身的短期利益或长远发展有机结合起来。在这种情况下，企业不可能与职业院校开展深度合作，只能是职业教育的旁观者。“企业成为职业教育的重要办学主体”命题的提出，实际上是对此前职业教育改革效率低下反思与总结的结果。

（二）参与人才培养是现代企业发展的必要条件

技能型人才缺乏在很大程度上制约着区域产业结构调整与升级。一直以来，人们理所当然地将这种人才紧缺归咎于职业院校，认为职业院校改革滞后拖了企业发展乃至经济社会发展的后腿。而对于技能型人才短缺、职业教育改革发展滞后，人们极少从企业身上找原因。事实上，是企业参与职业教育程度太低，在很大程度上导致技能型人才培养落后。而多数企业也没有真正自觉意识到这个问题：企业参与职业教育不是一种生产经营活动之外的附加行为，而是与自身发展甚至命运紧紧相连的必要行为。这种认识水平一方面反映了我国企业普遍缺乏社会责任意识，同时也反映了我国企业过于急功近利、普遍缺乏长远发展眼光。

国外有论者提出，“如果企业不承担社会责任，它将自食恶果”[2]。事实上，技能型人才培养的质量与数量问题，不单单是教育问题，更是一个与企业生存发展息息相关的问题。早在2002年，时任国家劳动和社会保障部副部长的林用三就曾指出：“现在中国急缺两种人才，一种是掌握世贸规则的人才，另一种就是身怀绝技的技术工人，尤其是具有复合技能的技术工人。前者已引起社会的广泛重视，后者却还没有引起充分重视。”据当时有关部门统计，由于技术工人的短缺，全国企业产品的平均合格率只有70%，不良产品的经济损失达到2000亿元之巨[3]。无疑，技能型人才尤其是高技能人才紧缺不仅极大影响了企业的核心竞争力，也严重影响了我国经济结构调整和适度重型化战略的实施。

从这个意义上说，企业成为职业教育的重要办学主体是国家从促进职业教育发展的角度来考量的，更重要的落脚点还是在促进企业自身发展、产业结构调整升级以及经济社会的整体发展。因此，如果之前的职业教育改革问题在于仅就职业院校来论改革发展，那么“企业成为职业教育的重要办学主体”命题则是站在包括企业现代转型在内的整个经济社会发展的高度提出来的。无疑，这是一种认识上的大跨越，具有顶层设计的意义。

（三）企业参与职业教育是其社会责任不断明晰的产物

20 世纪 90年代以来，在全球范围内掀起了一场企业社会责任（Corporate Social Responsibility，CSR）运动。各国政府、政府间组织和非政府组织开始制定一系列关于企业社会责任的法律制度和行为标准。尽管国际学术界对企业社会责任至今仍未形成统一界定，但对其基本内涵的认识是一致的，即企业社会责任要求企业放弃传统的利润最大化目标，在追求利润的同时必须兼顾社会利益。比较有代表性的定义是：“企业社会责任包括在某一特定时间条件下社会所赋予企业的经济、法律、道德的以及人道主义的期望。”[4]

我国于2014年发布的《企业社会责任蓝皮书》指出，中国企业300强社会责任发展指数平均得分为32.9分，同比提升6.5分，整体处于起步者阶段（二星级）。调查表明，2009年以来，中国企业社会责任发展指数持续以两位数增长，呈现出“起步低、发展快、水平仍较低”的阶段性特点[5]。为推进中国企业社会责任建设，十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，“推动国有企业完善现代企业制度”，“以规范经营决策、资产保值增值、公平参与竞争、提高企业效率、增强企业活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革”。这是党的文件中第一次把承担社会责任列为企业的六大任务之一。十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中再一次提出，“加强企业社会责任立法”，进一步把企业履行社会责任问题提高到国家法治建设高度。

同时，企业既是职业教育的早期自然承担者，也是职业教育的直接受益者。对于企业来说，无论是大企业还是小企业，企业的生存与发展不仅取决于资本、技术，在更大程度上取决于企业有没有接受过专门教育的合格劳动者。作为直接受益者，参与技能型人才培养无疑是企业所应承担的重要社会责任之一。因此，“企业成为职业教育的重要办学主体”命题的提出，是社会发展对现代企业的要求，是完善现代企业制度、落实现代企业社会责任的产物。

二、企业作为职业教育办学主体的内涵

从“被合作者”甚至“旁观者”到“重要办学主体”，企业在职业教育发展中的地位与角色发生了重大转变。从我国现有的职业教育体系来看，其主要形态是以公办职业院校为主体、社会力量办学为补充;相对而言，企业参与或举办职业教育的比例过小。企业角色发生转变后，意味着整个职业教育体系的形态结构也要发生相应变化。当然，这显然不是一个企业职业教育成分单方增长的过程，而是一个总量基本保持不变的前提下此消彼长的过程。因此，企业成为职业教育的办学主体必然是一个渐进的过程。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，企业成为“重要的办学主体”而不是“主体”，即意味着当前还不具备让企业成为完全意义上主体的基本条件。从发达国家的基本经验来看，企业支持职业教育到企业与职业院校合作，再到企业自主举办职业教育机构，是一个渐进的过程。

（一）支持职业教育

如前所述，我国职业教育的办学主体是政府主导下的公办职业教育体系。在此背景下，企业在短时间内直接介入职业教育的比例不会很大，空间也不会很大，这是因为企业不大可能单从增量上解决职业教育问题。而当前及今后一个时期内还需要开展职业教育体制的全面改革，从而为企业更多更深入参与职业教育开辟道路和准备条件。因此从这个角度来看，企业支持职业教育是我国职业教育发展必须弥补的一个重要环节和必经的一个阶段。

首先，企业支持职业教育表现为企业为职业院校发展提供实践环境，或者是为职业学校提供合适的办学设施。到目前为止，我国已制定了相对完备的法律法规。如2010年财政部发布的《企业内部控制应用指引第4号—社会责任》第二十条指出，“企业应当按照产学研用相结合的社会需求，积极创建实习基地，大力支持社会有关方面培养、锻炼社会需要的应用型人才”[6]。

其次，企业向职业院校提供技术技能型师资支持。实践已经证明，从学校到学校的职业学校教师的培养形式严重制约了教师水平的提高，使得职业学校难以从根本上摆脱普通教育的影响，进而大大降低了职业学校人才培养的质量与水平。尽管我国一直强调“双师型”教师队伍建设，但由于学校与企业不对接，在实践中存在诸多问题。因此，企业技师、工程师的指导不可或缺。在目前企业与职业院校人才还难以正常自由流动的情况下，企业可以利用自身的师资优势，以兼职的方式协助职业院校开展人才培养。

再次，为职业教育提供资金支持，作为职业教育的获益者，企业应该对职业教育给予资金支持。一般情况下，企业对职业院校的资金支持是出于道义的捐赠形式。作为社会责任，企业应无条件地在资金上支持职业教育。其形式可以体现为在本企业职工的继续教育（这一点我国有明文规定，但落实情况并不好），也可以体现为企业税收的一部分，作为发展职业教育的基金。同时，如《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出的“健全多渠道投入机制，加大职业教育投入”、“鼓励企业加大对职业教育的投入”，提高职业教育的总体投入规模，并实现资金投入的多元化。

（二）与职业院校合作

企业与职业院校开展的产学合作，是企业参与职业教育的重要形式。其具体内容包括企业与职业院校在人才培养、技术开发与创新层面的合作。

产学合作的第一个层面是人才培养合作。企业深度参与人才培养的整个过程，可以在很大程度上克服原有封闭性人才培养模式的弊端。比如，澳大利亚确立了以行业企业为主的职业教育办学体制。其中，企业是课程标准的制定者和教学成果的检验者，全程参与包括课程大纲的开发与完善、教师教学资源库的确定等，学校只是承担实施者的角色。企、校在政府支持下，将职业教育作为利益的交集，主动适应就业市场的变化。行业则是校企深层合作的重要保障：行业企业主导学院培训标准的制定和修订，参与职业学院办学绩效的评估，保证职业院校办学为行业企业服务，使雇主有较高的满意度[7]。

产学合作的第二个层面是企业参与职业院校的管理。目前，相对封闭的管理体系是职业院校难以适应经济产业发展需要的一个重要原因，也是企业难以真正深度参与职业教育的一个重要原因。因此，现代职业院校必须实行开放的管理系统，成立学校、行业、企业、社区等共同参与的理事会或董事会，把各利益相关方吸收到学校决策体系中来，完善学校治理结构，建立现代职业学校制度，确保决策科学、按规律办学。在这里，企业参与显然是最必要也是最有效的。具体来说，行业协会和商会在我国职业教育发展中可以起到以下作用：调研并与教育部门分享相关行业企业的人才需求信息，参与教育标准的制订，更加紧密地参与职业教育集团的决策和日常工作，帮助行业类职教集团建立不完全劳动力市场机制，参与职业学校考试标准的制订及考试考核的监督实施。

产学合作的第三个层面是企业全面介入职业院校的办学过程，使之成为股份制、混合所有制职业院校。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》提出，“探索发展股份制、混合所有制职业院校，允许以资本、知识、技术、管理等要素参与办学并享有相应权利”。尽管“混合所有制”这个提法在学术界的认识还不一致，在实践过程中也还会面临诸多问题[8]，但股份制、混合所有制职业院校的办学方式，是社会发展现有条件下能够把企业、学校各自利益以及他们共同的长远利益有机结合起来的最佳方式。

（三）举办职业教育机构

企业举办职业教育是参与职业教育的最高形式。如果说校企合作是企业从外部介入职业教育，那么企业举办职业教育（类似日本的企业内教育）则是整体投入职业教育，使得企业与职业教育融为一体。如前所述，职业教育本来就是现代企业发展的衍生物，企业独立举办职业教育机构实际上是实现了企业使命的历史性“回归”。

企业举办职业教育有两种形式。一是企业内职业教育。这主要是指企业内的职工继续教育与培训。日本职业教育的典型特征是企业内教育。企业内职业教育的基本模式是：办学动机来自企业，办学主体也是企业，国家发挥的作用小，实施自由的市场监督方式，培养的职业人才具有高专门化、高针对性的适用性。这种模式下，职业教育紧贴产业和企业的需求，从而极大提高了日本的社会劳动生产率，进而促进了日本的经济发达。日本的经济奇迹主要靠的是企业职业培训，而不是公办职业学校[9]。二是企业举办职业院校。与政府举办职业学校以及普通法人举办的职业学校相比，企业具备举办职业教育的人才优势、设备优势和环境优势。因此，许多发达国家积极支持大企业举办职业教育。比如，韩国政府规定，凡劳动力超过1000人的企业不需设立学校法人，就可开办附设学校。一些大型企业如三星、现代都纷纷兴办教育。在日本，知名企业纷纷自办教学机构，也得到了政府的大力支持，如丰田工业大学、松下商学院等[10]。

目前，我国由大中型企业举办的职业院校还很不够，而许多民营性质的职业教育机构自身也缺乏技能型人才培养的条件和能力。这是造成我国职业教育办学机构过于单一的原因，也是我国职业教育改革只能局限于公办职业院校内部的重要原因。因此，国家应充分利用市场机制，支持各类企业利用自身优势，通过独资、合资、合作等形式举办职业教育机构，从而实现形式多样、主体多元的职业教育办学格局。

三、如何确保企业成为办学主体

如前所述，企业是早期职业教育的发起者和承担者，同时又是职业教育的直接获益者，但是企业并不会自然成为职业教育的办学主体。必须建立一套全新的法律法规体系以及管理体制体系，同时积极开展教育体制层面的系列改革，才能适应企业作为办学主体的职业教育新体系的发展。

（一）建立完备的法律法规体系

建立、完善相关法律法规，改变目前以政府为主导、公办职业院校为主体的职教发展现状，确立企业在职业教育中的主体地位。在我国《职业教育法》的修订中，应明确企业在职业教育中的主体作用和功能定位，以及企业相关的权利、义务和责任，为企业主体作用的发挥提供法律保障;明确企业办职业院校的法律属性，赋予其合法身份和地位;明确对未承担相应义务企业的惩罚措施[11]。

1.规定企业社会责任

企业社会责任起于道德要求。但在当今世界各国尤其是发达国家，社会责任行为并不止于道德层面的慈善行为，而是社会对于企业的基本法律要求。以德国为例，20世纪50年代以后，德国政府颁布了十多项有关职业教育的法律法规，对企业参与职业教育做了具体明确的义务要求与规定。因此，德国企业积极参与职业教育活动固然可以看作是其“公民意识”的产物，但也与德国有明确的法律要求和完备的规范体系不无关系。目前，我国对于企业参与职业教育社会责任的规定还很不全面。为此，我国应以修订《职业教育法》为契机，建立一套完备的企业参与职业教育的社会责任体系。

2. 明确企业主体地位

在强调企业义务的时候，应同时承认其权利。首先，国家应确保企业办学具有与公办教育机构平等的法律地位。企业成为重要办学主体是我国职业教育发展的重大变革，意味着职业教育从政府办学为主转变为企业办学为主。在我国现有教育管理体制下，实现这种转变还面临着大量的制约因素，因此在法律法规层面对企业主体地位进行明确是非常有必要的。其次，应明确企业的合理权益。目前，由于企业参与职业教育往往很难取得预期成绩，从而极大降低了企业参与职业教育与培训的动力[12]。这表明，有效推动企业参与职业教育，成为职业教育的重要办学主体，还需要对企业的合理权利给予承认与满足。比如，日本的《中小企业劳动力确保法》，就明确国家对实施“实习并用职业训练制度”的中小企业及事业团体提供资金、政策方面的支持[13]。此外，政府还应尽快修订相关法律，对企业参与办学可享受的财政支持、税收减免、信贷优惠以及在职教中的责任义务予以明确。

3.建立督察机制

客观地说，尽管之前我国对企业参与职业教育没有完整的成体系的法律法规，但是对企业参与职业教育还是有一些明确规定的。比如企业必须将薪金总额的一定比例作为职工教育的专项经费。一些地方政府为了留住企业、确保经济增长的速度，不惜放弃对企业社会责任的监督，造成有法不依的情况。在这种情况下，容易导致企业有意对有关国家法律法规的规避。因此，当前以及今后一段时期内，我国要探索建立真正有效的对企业责任和权利落实的监督体系。

建立企业约束和监督机制的主要责任在政府。政府应充当社会公众的监护人及企业利益与社会利益的协调仲裁人，以行政干预和经济调控为手段，引导并监督企业履行社会责任的程度和方向，纠正或惩处企业逃避社会责任的行为，保证企业切实有效地履行社会责任。

（二）开展教育体制的配套改革

1.管理体制改革

在社会主义市场经济体制下，企业作为职业教育办学主体，必然要求更市场化的管理体系与这种办学体系相适应。因此，当下职业教育管理体制改革的核心是，改变长期以来计划经济时代特征的政府—学校关系。其中，首要问题是应正确把握政府的角色。

有学者提出，现代行政的一个重要理念是，在社会能自治的领域，政府应该抽身而退，将有限的资源集中于靠市场机制无法提供的公共领域[14]。具体到教育，“政府要真正实现管理职能的转变，需要简政放权给社会组织和学校”[15]。结合我国职业教育改革发展中的经验教训，认真借鉴职业教育发达国家的基本经验，政府尤其是教育行政主管部门必须明确自身角色，应该对“应该管什么，不合适管什么;应该做什么，不能做什么”有一个清醒的认识。就企业成为办学主体的职业教育体系而言，政府必须减少对办学具体行为的干预与介入，实行“简政放权”，对于不合理的政府行政干预、介入过度的行为应该及时纠正。

2.办学体制改革

企业成为职业教育办学主体，要求打破原先的封闭式办学模式。从政府的角度来看，这需要改变以公办学校为主体、民办教育为补充的思维方式，在办学体制上主张开放办学、多元化办学。在多元化的办学体制下，政府一个很重要的职能就是为多元化的办学提供合理的、公平的竞争与发展环境，保证各办学主体同等的法律地位以及招生、获得政府资助的公平性、公正性。

在企业作为职业教育办学主体的条件下，其运行基础应是市场机制。与之相适应，职业教育体系应建立合理的内部竞争与淘汰机制。在我国目前职业教育的办学格局中，所采取的政府公共资金的资助方式，无论是扶优还是助弱都有其不合理性，扶优固然体现效率但缺失公平，助弱固然公平但缺失效率。在合理的竞争体制下，政府的支持力度可以偏向办学效果好的机构，从而确保人才培养水平的整体提升。在开放的竞争态势之下，职业院校必然自觉地树立市场意识、危机意识，从而专注于人才培养质量的提高。

参考文献

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[2][美]乔治·斯蒂纳.企业、政府与社会[M]. 张志强，译.北京：华夏出版社，2002：6.

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[5]吕莎.《企业社会责任蓝皮书（2014）》发布[N].社科院专刊，2014-11-28.

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[11]阙明坤.要引导鼓励企业办“职教”，让其成为办学主体[N].经济日报，2014-07-02.