农村社区服务模式的回顾与前瞻

吴业苗

内容提要 农村社区服务是农村社会建设的重要内容，在不同的历史时期应具有不同的服务内容和服务模式。自20世纪二三十年代乡村建设以来，中国农村社区服务在乡村建设运动时期、集体化时期和改革开放后形成了合作社与教育共同驱动的服务模式、先生产-后生活的服务模式和公共服务下乡的三大模式。这些社区服务模式所提供的服务内容有较大差别，其后蕴涵着政府力量与社会力量的博弈。不过，单靠某一方力量强大不一定就有高效的社区服务，只有“强政府”“强社会”与“强市场”联手， 打造多元合作的服务模式，才能为农村社区居民提供既好又多的公共服务、公益服务和经营服务。

关键词 服务模式 农村社区 农村建设

〔中图分类号〕C912.82 〔文献标识码〕A 〔文章编号〕0447-662X（2015）12-0102-09

鉴于农村社区服务与农村建设的高相关性，本研究从农村建设演进中描述社区服务模式变化。其一，农村社区服务发展与农村建设密切相关，但它们不是一个问题的两个方面，农村社区服务渗透于农村建设中，是农村建设诸多矛盾的主要矛盾，农村建设必须寻求社区服务支撑，并要在建设中不断完善社区服务体系。其二，农村建设一路走来，不同社会背景下社区服务形式和内容不尽相同，但是，无论建设者是否意识到，无论服务项目有多少，也无论服务的侧重点有何不同，社区服务都有一个相对稳定的模式。其三，回顾农村建设中社区服务模式及其变化，目的在于检视不同时期农村建设及社区服务工作，反思其中的得与失，以便更好地改进当下农村建设中的社区服务工作，进而使广大农村居民享有更好更多的服务。

一、社区服务：农村建设的重要内容

20世纪二三十年代至今，中国农村建设历经民国时期的乡村建设运动、集体化时期农村建设和改革开放后社会主义新农村建设三个主要阶段。民国时期的乡村建设由社会力量推进，通过举办合作社、开展教育活动等形式，引导农民发展农业生产，恢复农村经济。集体化时期的社会主义新农村建设，政府领导政治化改造后的农民共同参与农村集体建设，所有建设活动都受到国家体制支配，并且围绕政治和经济中心任务进行。改革开放后中国农村建设是在“三农”问题成为党和政府工作的重中之重和在国家不断进行农村经济、政治、社会、管理体制改革基础上展开的，农村建设已不再局限于解决“三农”问题，它还被置于城乡一体化和新型城镇化发展背景下，成为全面建成小康社会和基本实现现代化的重要部分。

结合当下的农村建设，回顾百年来中国农村建设历程，不难发现，尽管不同时期的农村建设活动都

* 基金项目：江苏省高校哲学社会科学研究重点项目“江苏农村社区化服务体系创新路径及政策研究”（2013ZDIXM004）；江苏高校协同创新中心“新型城镇化与社会治理”项目；南京市农工委招标课题“南京市农村治理结构中的制度性安排研究”

存在不尽如人意的地方，有的甚至违背社会发展规律——与其说它是建设农村，不如说是破坏农村生产力的瞎折腾——阻碍了农村社会发展，但在总体上，中国农村建设已经从坎坷、困境中走出来，一个“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的崭新农村已呈雏形。特别是进入新世纪后，中国农村建设的“好运”纷至沓来：城乡一体化和新型城镇化战略的实施，打开了农村建设与城镇建设对接的通道，农村可以与城镇携手共进；“多予、少取、放活”的强农、惠农、富农政策，扶持了农民、提高了农民、富裕了农民，让农民成为体面的职业；把基础设施建设和社会事业发展的重点转到农村的决策落实，促进城乡经济社会发展一体化格局的形成，描绘出农村公共事业发展新蓝图。

众多利好条件下的新农村建设正在使农村成为居民安居乐业的美丽家园，但同时，新农村建设在实践中还存在不少问题。如：一些地方政府将农村建设的重点放在村庄空间调整和硬件升级改造上，轻视或忽视包括社区服务在内的软件建设，造成一些农村有形无神；还有一些地方政府不顾农村实际情况和未来走向，不切实际地大规模、高档次地建设农民新村，但不久就沦为空心村。新农村建设出现尴尬，一方面在于地方政府及其官员仍按照城乡二元结构的老路子而没有根据新型城镇化、城乡一体化发展新要求建设农村，致使农村建设与城镇发展脱节；另一方面在于农村建设的组织者们没有注意到农业劳动力“去内卷化”的现状和农业人口逐渐减少的实际，重复进行农村建设，导致资源不必要浪费；再一方面是，多数地方开展的新一轮农村建设，主要以发展农业生产为抓手，将建设重点放在发展经济和增加农民收入上，没有重视农村社区服务等公共事业发展，造成社会发展严重滞后。虽然当前新农村建设包括生产、生活、文化、管理等方面要求，但现实中的多数农村建设仍在“重复着昨天的故事”，一如既往地将建设重点放在招商引资上，没有注意到社区服务对农村建设的推动作用和内在价值。

农村社区服务应该且必须成为农村建设的重要组成部分。自1980年代中期国家民政部提出“社区服务”概念以来，城市社区就随之强化社区服务工作，尤其在1990年代单位制改革后，为使“单位人”顺利转变为“社区人”，城市社区纷纷将社区服务重点放在福利性服务上。正如一些学者所言，社区服务就是要求政府调动社区内外的各种资源进行“福利性服务”；关信平：《论我国社区服务的福利性及其资源调动途径》，《中国社会工作》1997年第6期。“福利性和公益性是社区服务的本质属性”，是中国社区服务的“根本之所在”。徐永祥：《论社区服务的本质属性与运行机制》，《华东理工大学学报》（哲社版）2002年第4期。进入新世纪后，城市社区服务担负起和谐社会建设的重要使命，受到各级政府的高度重视和社会力量的广泛支持，如是，有些城市社区在实践中形塑了不同特色的社区服务模式。如广州市一些社区立足于社区综合服务中心，打造出由街道、社区、企业和社会共建的社区服务模式。该模式通过实施关爱农民工的“融入城市”服务工程、关照残障人士的“回归社会”服务工程、关护老年人的“重阳孝道”服务工程、关心青少年的“托起明天的太阳”服务工程、关顾贫困家庭的“细胞培育”服务工程和关怀义工的“两工联动”服务工程等，开展社区服务工作。谢建社、谢宇：《新型城市社区管理与服务模式探求——以广州为例》，《福建论坛》（人文社会科学版）2012年第8期。再如，北京市部分社区在社区工作实践中成功创立96156 社区服务模式。该模式由政府、市场和社会三大服务主体共同营造，是“富有张力的社区服务系统”。在这个系统中，政府、市场和社会三大服务主体不仅很少发生冲突，而且能形成复合治理、优势互补和互利共赢的良性互构，克服社区服务中的政府失灵、市场失灵和社会失灵。黄家亮研究认为，96156 社区服务模式是中国社区服务发展的未来趋势。黄家亮：《论社区服务中国家、市场与社会的互构——以北京市96156社区服务模式为例》，《北京社会科学》2012年第3期。

当然，不能就此认为社区服务仅存于城市社区，实际上，中国农村社区一直不乏服务，如邻里间互帮互助服务、经济合作服务等在农村熟人社会中长盛不衰。不过，作为正式概念，农村社区服务比城市社区服务稍晚，它在新农村建设开展后才逐渐受到政府重视。早在2007年，山东诸城市就在农村社区化改制和新农村建设中建立健全服务机构，为服务半径内居民提供“一揽子”服务。李成贵主编：《造福农民的新机制——山东省诸城市推进农村社区化服务的实践与成效》，人民出版社，2008年。鉴于社区建设、社区服务由城市推向农村的现实和出于制定农村社区服务体系规划的需要，詹成付和王景新主持的“全国农村社区服务体系建设课题组”曾对黑龙江、山西、新疆等八省（区）的农村社区服务进行调查，认为农村社区有多种服务形式，并将一些社区服务概括为“多村-社区”“一村一社区、社区设社区”等服务模式。詹成付、王景新：《中国农村社区服务体系建设研究》，中国社会科学出版社，2008年。从典型经验和调查资料看，中国农村社区服务还处于起步阶段，经济欠发达的农村社区姑且不论，像江苏、浙江等经济发达地区也只是在农村建设中涉及农村社区服务，并且一般集中在政府建立公共服务中心/邻里服务中心上，农村社区内的公益服务、经营服务普遍缺乏，更妄言形成服务体系。

总的来说，当前农村建设中的社区服务境况与民国时期的乡村建设、集体化时期的农村建设中的社区服务发展情形如出一辙：不是农村建设中社区服务可有可无，也不是农村建设实践中没有开展任何形式社区服务，而是社区服务仅作为农村建设的附属品，没有得到建设者们应有重视，民众也没有从中感受到服务存在与发展的重要性。检视民国时期、集体化时期和改革开放后中国农村社区服务发展及其模式，并将它们置于相应的社会背景下讨论其得失，有助于政府和农村社区建设者从中发现惠助当下农村建设和社区服务发展的智慧和谋略。

二、乡村建设运动时期：合作社与教育共同驱动的服务模式

近现代中国有影响的农村建设，最早当属民国时期的乡村建设运动。20世纪二三十年代，战乱、自然灾害频仍，农民流离失所，农业生产条件不断恶化，大量中小自耕农破产，农村社会日趋贫穷、凋敝，陷入全面危机。于是，一批知识分子深入到农村底层，组织引导广大农民开展“乡村建设运动”，以恢复农村经济，解决民生问题。其中，梁漱溟在山东邹平、晏阳初在河北定州开展的乡村建设运动最为典型，即通过创办合作社和乡村教育的形式为农村居民提供经济、教育、文化和卫生服务。

梁漱溟在山东省邹平县乡村建设学院的基础上创办了包括机织生产、林业生产、蚕业生产、金融信用、棉花运销等合作社，为农业生产提供技术、金融、销售服务，以求“经济上弱者的自卫”。《梁漱溟全集》第5卷，山东人民出版社，1992年，第238页。晏阳初在河北省定县实验区领导平民教育促进会兴办合作社，包括村级的信用合作社、生产合作社、消费合作社和区级的运销合作社，这些合作社“对于农民文化素质的提高，农村经济的发展以及农民生活的改善和农民互助合作精神的弘扬，均起到了积极的作用”，洪远朋主编：《合作经济的理论与实践》，复旦大学出版社，1996年，第139页。特别是以资金合作为突破口的信用合作社，有效地缓解了农业生产中最棘手的资金问题。

除了兴办合作社为农业生产、农产品销售提供服务外，梁氏和晏氏还把乡村建设重点放在创办教育上。梁漱溟认为“单从经济上做功夫，是解决不了经济问题的”，经济上的事情“要靠人做”，“人的问题”要当先，惟有教育才能解决人的问题。《梁漱溟全集》第2卷，山东人民出版社，1990年，第425页。他在邹平创办乡学、村学，为农民读书、识字，以及学习乡政、自卫、农、工、商、贸等知识提供服务，以唤醒农民、指导农民、教育农民。晏阳初认为中国农村问题千头万绪，但主要是愚、穷、弱、私，因此他在乡村建设中尝试发展文艺教育、生计教育、卫生教育和公民教育，为农民摆脱“愚、贫、弱、私”提供服务。

无论是邹平的乡学、村学还是定县的平民教育，其服务功能都不仅仅是教农民识字、学文化、学技术，两地学校尤其是邹平的学校甚至还成为准行政单位，具有一定的行政管理与服务功能。梁漱溟以乡学、村学为依托，在农村社区设立图书馆、阅报处、讲演所、农民茶园、教育馆、咨询处、代笔处等公共教育场所，推广社会教育；设立农民医院或诊疗所，定时清洁道路沟渠，改良厕所，检查饮食卫生、接种疫苗，设立公墓区，消灭蚊蝇等，开展卫生工作；组织戏剧场、农民公园、读书处、同乐会、纳凉会、消暑会、庆祝会等，提倡休闲教育；举办特约农产品陈列所、农艺竞技团、农产品展览会，提倡生计教育；设立养老院、慈幼院、游民同艺所，提倡救济事业；实行短期训练、扩大训练和专门训练，增强农民体质。杨金卫：《梁漱溟乡村建设实验的主旨及其当代价值》，《山东大学学报》（人文社科版）2006年第5期。晏阳初的乡村教育的服务功能也比较多：文艺教育居首，采取广播、摄影、绘画、幻灯等形式，为平民识字提供服务；生计教育居次，采用推广优良品种、举办各种合作社等方式，为发展农业生产提供服务；卫生教育居第三，通过建立保健院，培养各乡设保健员和畜牧兽医，为农民提供卫生宣传、沙眼预防和疾病医治服务；最后是公民教育，为农民形成团结互助、树立民族精神提供服务。晏阳初还将学校式、社会式和家庭式教育结合起来，采取举办读书会、演讲比赛、体育比赛、农产品展览会、传授环境清洁知识等服务形式，提高农民生计能力，培养良好的卫生习惯。四川省政协文史资料委员会合编：《平民教育家晏阳初》，四川大学出版社，1990年，第8～9页。

20世纪二三十年代的政府与农村社会是弱政府-强社会的关系，乡村建设和社区服务主要由社会力量推动进行。处于内乱与战争状况下国民政府，鉴于自身管理力量不足和乡村行政建制不健全等方面原因，没有深度介入乡村建设与管理事务，对农村社区服务有心无力。民国政府在乡村建设及其社区服务中几乎就是一个“甩手大爷”，将建设与服务责任推给乡绅和诸如华洋义赈会、平民教育促进会、乡村建设研究院等社会团体组织。地方乡绅们为了维护自己在乡村社会主导地位，也为了减少、避免外力进入乡村冲击自己的既得利益，他们一般会按照政府要求主动承担一些乡村建设和服务责任。国民政府把乡村建设主要重担委托给社会团体，冀望它们带领乡村社会开展以“复兴农村、发展农业为当前之急务”的乡村建设运动。秦孝仪：《革命文献》第84辑，台北：中央文物供应社，1980年，第235页。这些社会团体里的一些知识分子对自身能力充满自信，而对政府参与乡村建设的目的、能力、效果持有偏见，不主张政府直接到乡村开展乡村建设运动，梁漱溟就是其中之一。梁氏的乡村建设虽然得到当时的山东省政府鼎力支持，邹平乡村建设是在韩复榘政府支持下进行的，时人曾评说，梁先生“最好的环境，就是韩主席信之甚深，听说只要是邹平研究院的方案，无有不照准的，并且吩咐省政府的人员，一体注意，不得稍有留难。”转引自杨菲蓉：《梁漱溟合作理论与邹平合作运动》，重庆出版社，2001年，第221页。但他在乡村建设实践中反对政府力量建设乡村，认为借助政府力量实施乡村改造“非失败不可”。⑤⑥《梁漱溟全集》第2卷，山东人民出版社，1990年，第330～335、393、573页。他强调，乡村建设只要“眼前不与政府的法令抵触末后冀得政府的承认”就可以，⑤“不应当接近政权，依靠政权”。⑥梁漱溟、晏阳初等知识分子以“农民能够自救”为前提，认为只要教育、引导农民加入合作社，就能把农民组织起来，发展农业生产，恢复农村经济，并能摆脱贫困。

尽管民国时期一些地方的乡村建设搞得风生水起，也出现如邹平、定县的乡村建设典型，但乡村建设并没有在全国普遍展开，并且农村社区服务比较零散，几乎没有形成完整体系，农业生产与农民生活从乡村建设和社区服务中得到的“利好”十分有限。再者，民国时期各地开展的乡村建设运动主要就农业生产问题而展开，至于农民生活上的困难及其需求，乡村建设的组织者们无暇顾及。尽管一些地方在乡村建设中开展文化、教育、卫生、疾病预防等服务活动，但这些活动基本上围绕合作社的建立和经营活动进行，没有形成服务体系，更缺乏有效的服务手段。并且，当时的农村社区服务仍局限于自我服务、互助服务，政府提供的公共服务、社会团体提供的公益服务和市场提供的经营服务都十分不足。

三、集体化农村建设时期：先生产-后生活的服务模式

中华人民共和国建立后，严格地说，农业社会主义改造完成后，中央主要领导曾在不同场合提出建设社会主义新农村。1956年，中央领导在审议《高级农业合作社示范章程》时指出，这个《章程》是建设社会主义新农村的一个重要法规。1960年主管农村工作的谭震林副总理向人民代表大会介绍《中国农业发展纲要》中指出，《纲要》能够调动最广大群众发展我国农业、建设我国社会主义新农村的积极性。1963年12月，中共中央国务院在《关于动员和组织城市知识青年参加农村社会主义建设的决定（草案）》中使用了“社会主义新农村”，号召城市知识青年到农村去，走与工农相结合的道路，“建设社会主义新农村”。集体化时期的社会主义新农村建设，由于没有现成模式可以借鉴，只能根据革命导师们的社会主义描述和前苏联集体农庄的经验进行探索。当时中国农村物质生活条件差，农业经济基础薄弱，农民生活贫穷，分得土地、翻身解放的农民群众对中国共产党领导的社会主义新农村建设充满信心和期待。在此有利条件下，政府为农民描绘了社会主义新农村图景：“楼上楼下，电灯电话，良好的物质条件，平等和谐的社会，幸福美好的生活”。张乐天：《告别理想——人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，第61页。这一图景与当时《人民日报》宣传的苏联农村场景基本一致：集体农民和国家农场工人都住在整洁舒适的房屋里，家里有自来水、电灯、收音机，农场有俱乐部、图书馆、托儿所、幼儿园和国家设立的学校、医务所、助产房，耕地使用比人工效率高几倍、几十倍的拖拉机和联合收割机，集体化农民吃的是面包、牛奶，睡的是钢丝床。高凌：《〈人民日报〉农业合作社宣传始末》（1950-1957），《中国农业合作史资料》1990年第6期。《人民日报》向广大民众宣传苏联集体农庄，起初旨在动员、引导农民走合作化道路，没有建设社会主义新农村的意图，但与当时中国农村相比较，苏联集体农庄的“幸福”生活简直就是天堂，它让千千万万中国农民魂牵梦萦。

“三大改造”“三大改造”，即中华人民共和国建立后，中国进行的农业、手工业和资本主义工商业的社会主义改造。完成后，中国正式步入社会主义社会，社会主义新农村建设帷幕也从此拉开。1955年毛泽东组织制定的《一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）》，是党中央发展社会主义农业和建设社会主义新农村最早的纲领性文献。《纲要》主要内容有两个部分，一是实现农业社会主义改造的具体计划；二是发展农业的长期奋斗的目标。在“目标”部分，《纲要》提出今后农业发展的各项任务，如发展农业合作化、增加农作物的产量、造林绿化、发展畜牧业、发展渔业和手工业、扫除文盲、办小学、安装收听广播的工具、发展文化娱乐和体育活动、发展农村卫生事业、改善居住条件以及吸收城市失业人员等。可以看出，《纲要》中的每一项任务都与农村服务事业相关涉。

《纲要》在总体上规约了集体化时期尤其是人民公社时期农村建设及社区服务走向，即农村建设的主要任务和中心工作是发展农业生产，社区服务活动必须围绕发展农业生产、增加农业产量进行。虽然人民公社是政社合一的生产和生活单位，生产与生活相互套嵌在一起，很难将二者完全分开，但无论人民公社组织本身，还是它下属的生产大队和生产小队，都需要按照“以粮为纲”的方针从事农业劳动，特别是粮食生产活动。公社在后期阶段创办的榨油厂、机械厂、粮食加工厂、饲料厂、维修厂，以及供销合作社、食品店、粮站等企业，也是为了更好地发展农业生产，或为农业生产发展提供服务。尽管一些地方的公社曾尝试创办公共服务，但除学校的教育服务、农村合作医疗卫生健康服务有一定发展外，其他服务几乎半途而废。诚如张乐天研究发现的，“大公社办起了幼儿园和敬老院，试图实行抚养和赡养的社会化，但不景气的乡村经济迫使这些机构先后关闭”。张乐天：《告别理想——人民公社制度研究》，上海人民出版社，2005年，第63页。

人民公社时期的农村社区，一方面由于政府不重视发展农村公共事业和公共服务，包括最基本的公共服务，政府将社区服务的大部分责任推给农村集体组织——社队，如乡村的中小学校、医院、卫生诊所、水利设施、道路交通等都需要乡村自己解决，国家只在特殊情况下给予少量补助；另一方面，由于农村实行的是高度计划经济体制，政府取缔了市场经济、商品经济，农村所有经济活动都被纳入“计划”中，没有独立性、自主权，农户及其成员生活方式单调，服务需求基本一致，并且被集体化制度压缩、简化，甚至被集体化组织取代。由此，缺失公共服务、公益服务和经营服务的农村社区及其居民不可能主张服务权益，更不能借口本社区服务缺乏就到其他地方寻求服务。社区居民的多数服务只能依靠熟人社会的邻里和亲戚提供。

集体化时期的政府与农村社会是强政府-弱社会的关系，农村建设与社区服务都由政府统一安排。共产党政权通过“打土豪、分田地”运动赢得绝大多数农民的充分信任，正是拥有了“社会最主要的凝聚力之一”的信任，转引自卜长莉：《社会资本与社会和谐》，社会科学文献出版社，2005年，第105页。共产党及其政府才能很方便地驾驭农村社会，使分散、无组织的农民组织起来，按照党和政府的意志进行社会主义新农村建设。强政府能方便地将集体化时期的农村建设变成为全国性经济、政治运动，并能低成本地调动人民群众的建设热情，不断掀起新农村建设高潮。但弱社会让农村、农民失去了自我，一切活动都必须在政府规约下进行，即使是正当、合理的权益，包括服务表达权，也被强政府剥夺。强政府-弱社会使重生产-轻服务、先生产-后生活成为农村社会常态。如此情况下，农民几乎很难从外界获得自己需要的服务，只能不断加大自我剥削，从而让生活过下去。

换言之，在集体化时期的农村建设与服务发展中，政府与农村社会的权责是不对等的，政府对农村建设要求多、管理多，而支持少、服务少。这可以从廖鲁言《关于“一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）”的说明》中看出：（1）各项任务除了一部分国家举办或由国家协助农民举办外，大部分由农民自己办，并且认为，“农民有大量的人力，这是没有人怀疑的”；（2）国家要尽可能地在财政上、经济上和技术上支援农民，但“国家所花的钱不可能太多”，否则国家的财力将“不能胜任”，如果“把国家的财力大量地使用到这些方面来”，“就会推迟我国的社会主义工业化”；（3）《纲要》的中心是“要求在农业合作化的基础上，迅速地、大量地增加农作物的产量，发展农、林、牧、副、渔等生产事业”；（4）在城乡关系上，要“工业领导农业，城市领导乡村，工人领导农民，这是社会主义的确定不移的根本原则”，这是“无可怀疑的，是不能动摇的”。廖鲁言：《关于“一九五六年到一九六七年全国农业发展纲要（草案）”的说明》，《人民日报》1956年1月26日。这个《说明》从另一个角度说明，国家推行社会主义新农村建设，国家权力控制农村建设，农村要走社会主义合作化道路，要服从城市领导，但国家发展重点在城市、工业，不能过多“支援”农村建设和农业发展，农村建设的责任在于农民。

集体化时期的农村社区服务内容并不比民国时期多多少，但这两个时期的农村建设各有特色。民国时期的乡村建设采用由下而上方式进行，建设和服务活动贴近农村实际与农民需求；而集体化时期的新农村建设，是政府采用自上而下的运动推进，政治效应远大于社会效应。具体地说：首先，民国时期的乡村建设由乡村社会力量主导，或在知识分子、社会团体帮助下进行，政府除了制定相关的政策加以规范外，很少干涉农村建设和社区服务的具体活动，并且“干涉”更多表现为支持或扶持。如考虑“农民最缺乏的是钱，无钱故不能改良农业，提高生活”的现状，孔雪雄：《中国今日之农村运动》，中山文化教育馆，1934年，第219～220页。政府兴办了地方农业银行据中国银行总管理处经济研究室编的《全国银行年鉴》1937年年刊记载，到1937年，全国农业银行约有29家。或动员金融机构借钱给农民，让农民买耕牛、凿水井、改良土地等，进而不断改善农村人的生存“境遇”。而集体化时期的农村建设，政府全面介入农村生产生活，村庄、农田、庄稼都不属于农民自己，农民的日常生活也受到严格管制，至于如何建设农村，农民只能按照上级意志执行，所有的建设活动必须在政府指导下进行，或在政府同意、授权下进行。其次，民国时期政府允许、支持各式各类合作组织带领农民建设农村，政府的合作社领导机构责任是制定一系列法律法规，以规范、鼓励合作组织参与农村建设和服务活动。即使在抗战期间，国民政府为了稳定国家财源和更好地维护农村社会秩序，利用农村家族制，将合作组织与乡村治理的保甲制度结合起来，推行地方自治和乡村建设，但由于受到战争的牵制，国家权力也没有完全渗透到乡村底层，控制乡村建设和服务活动。而集体化时期的农村建设都是由政府直接实施的。政府能这样做，一方面在于，国家权力在利用暴力方式摧毁乡绅权力体系的基础上，已经在“苦大仇深”的农民中扶持、培养了一批听党话、跟党走的乡村骨干，他们能忠心耿耿地按照上级党委和政府的要求进行新农村建设；另一方面在于，虽然乡村缺少类似于民国时期的社会团体，但跟随党和政府的妇联、共青团、民兵组织已经成长起来，成为新农村建设和服务活动的中坚力量，能协助乡村政治骨干或精英建设新农村。此外，民国时期的乡村建设目标简单，就是恢复农村经济，解决民生问题；而集体化时期的农村建设不仅有发展农业生产、支持城市工业发展的经济目标，还有带领农民走社会主义道路，改造小农、改变农村面貌的政治目标。

四、改革开放后及当下：公共服务下乡的服务模式

改革开放后，国家逐步推行新一轮农村建设。1981年国家农委在给党中央国务院的《关于积极发展农村多种经营的报告》中指出，经过二三十年的努力，要建设“环境优美，生活富裕，文化发达的新农村”。1998年党的十五届三中全会通过的《中共中央关于农业和农村工作若干重大问题的决定》提出，到2010年实现“建设有中国特色社会主义新农村的目标”。2005年十六届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》提出：“坚持把解决好‘三农问题作为全党工作的重中之重，实行工业反哺农业、城市支持农村，推进社会主义新农村建设，促进城镇化健康发展”；并且，要从推进城乡统筹发展、推进现代农业建设、全面深化农村改革、大力发展农村公共事业和千方百计增加农民收入等五个方面开展新农村建设，使社会主义新农村建设的各项任务落到实处。2006年中央颁布的《中共中央国务院关于推进社会主义新农村建设的若干意见》“一号”文件，对今后扎实推进新农村建设作了全面、系统部署。

总的来说，改革开放后中国农村建设与社区服务的境遇比以往都好。首先，由于落后的农村成为全面建成小康社会和基本实现现代化的制约瓶颈，国家从战略高度设计新农村建设，借此缩小城乡发展差距，促进城乡经济社会协调发展。其次，国家经济实力日趋强大，有能力在保持城市经济社会稳定发展的同时，支持农村建设和农业发展。如此，国家及时调整重城市-轻农村、重工业-轻农业、重市民-轻农民的城乡发展战略，制定一系列优惠政策推进农村建设、农业发展和农业人口转移。第三，乡镇机构改革、农村综合体制改革的实施，不仅有效地促进了农村基层政府由管理型向服务型转变，而且乡镇事业单位也在“以钱养事”的改革中转变职能，主动投身到新农村建设和社区服务发展中。第四，农村市场经济日趋发达，市场主体为农村建设的服务意识不断增强，市场服务已经全面渗透到农业生产和农民日常生活中，农业生产的产前、产中和产后服务，以及农村社区的商业保险、养老、金融、维修等越来越离不开市场服务。第五，和谐社会建设战略实施，尤其是国家将改善民生作为社会建设重点方略的提出，使新农村建设目标更加明确，即新农村建设要以保障和改善民生为重点，多谋民生利，多解民生忧，大力发展社区服务，以解决农村居民最关心、最直接、最现实的利益问题。

新农村建设背景下的社区服务更注重政府介入和推动。改革开放后，中国政府与农村社会力量发生了较大变化，20世纪八九十年代它们之间为强政府-弱社会关系，进入新世纪后，尤其在国家取消农业税前后几年中，政府逐渐上收一些行政权力，农村基层出现政府权力暂时弱化现象，政府与农村社会进入弱政府-弱社会关系状态。2006年新农村建设实施后，政府不断强化社会管理与公共服务职能，并且将管理与服务送到农村基层，政府权力不断走强；与此同时，由于国家取消农业税，农民变得更轻松、更自由、更散漫，农村社会进一步分散，甚至一些地区的农村组织出现瘫痪，农村社会并没有因为减轻经济负担而变强，仍然处于“散弱”状态。如是，政府与农村社会力量对比再次转变为强政府-弱社会关系。在新农村建设的舞台上，尽管政府与社会不再是对立、博弈的双方，但它们也不再是利益共同体；尽管政府与社会不再是领导与服从的上下级关系，但它们也不再是协作的伙伴双方。调查发现，不少农村基层政府与农民在农村建设上同床异梦——基层政府出于行政压力，不得不尽力建设新农村；而农民很现实，只想搭便车获取服务，却不愿意出人出力参与建设，甚至准备随时撤离农村。

鉴于此，维系政府强势状态并借此推进新农村建设是必要的。正如上文指出的，在新农村建设开展前，中国农村社会并没有因农业税和“三提、五统”的取消和政府权力部分退出而形成强社会，反而社会问题更多，如：道路设施年久失修，村民出行更难；农田水利设施破旧，农业抗旱抗涝能力更弱；社会治安恶化，村庄偷盗泛滥；社会保障缺乏，农村老弱病残群体不能得到应有社会帮扶等等。要想把弱社会整合起来，形成农村的建设力，唯有强政府才可以。亨廷顿说，“一个缺乏权威的弱政府是不能履行其职责的，同时它还是一个不道德的政府”。[美]亨廷顿：《变化社会中的政治秩序》，王冠华、刘为等译，上海人民出版社，2008年，第22页。诚然，强政府并非就要扩大政府机构，增强政府的行政管理能力。新形势下，相对分散、弱势的农村社会，保持政府强势和足够的权威主要在于推进农村建设和社区服务发展。具体地说：其一，唯有强政府，才能贯彻落实中央的新农村建设战略，有效地带领仍旧分散的村民建设社会主义新农村；其二，唯有强政府，才能强化政府的公共服务职能，将公共服务送到乡下；其三，唯有强政府，才能根据城乡发展一体化趋势要求，整合农村居住空间和公共资源，又好又快地推进新型城镇化。

在政府强力推进新农村建设的过程中，农村公共设施、社区服务在短短几年间发生了显著变化。新形势下新农村建设在生产、生活、文化、生态和管理等方面都取得了可喜的成就，特别是，政府对农村社区服务投入明显增多，农村社区中的道路、供排水设施等有形服务和社会保障、文化教育、卫生健康等无形服务都有所改善，农村居民的生活水平和服务质量也有较大提高。这与以往农村建设有很大不同。20世纪二三十年代的乡村建设运动侧重于组织经济合作社，恢复农业经济，克服农村贫困。五六十年代实施的农村建设着力于建设社会主义社会，政治建设和思想建设的力度超过经济建设和文化建设，农民的生活水平没有明显提高。20世纪八九十年代的新农村建设围绕家庭联产承包责任制和村民自治两大环节进行，国家有意在经济和管理上放权，让农民自己建设农村，但“给予”没有大幅度提高，反而由于地方政府不断加大经济汲取，造成农民经济负担日趋沉重。当下的新农村建设，政府建设农村与提供服务是同步的，政府在规模大的行政村，或中心村，或集中村的建设中建立社区服务中心，或社区公共服务，或社区邻里服务中心，由政府机构和事业单位工作人员为居民提供一站式、一条龙式服务。即使在一些经济落后的、居住分散的老少边穷农村，缺少建立服务中心的条件，政府也采取代理服务、上门送服务等方式为农村居民提供公共服务。

五、讨论与展望：未来农村社区服务可能模式

鉴于农村社区服务是农村建设的重要内容，以及在某种程度上农村建设就是社区服务活动的事实，本文用相当多的文字阐述民国时期、集体化时期和改革开放后的农村建设，冀望从农村建设进程中展现农村社区服务状况，并将其概括为合作社与教育共同驱动的服务模式、先生产-后生活的服务模式和公共服务下乡的服务模式。前人对农村建设的研究比较多，研究成果相对成熟，而少有学者对农村社区服务近百年的发展历程进行专门、系统研究，更缺乏将每一个时期农村社区服务概括为一个模式的尝试，因此有必要简单说明一下本研究的“模式”。

本文提及的三个模式是就当时农村场景下社区服务的主要活动而言的。虽然提出的模式具有一定概括性，也力求更广泛地反映农村社区服务的全貌，但由于中国幅员广阔，农村建设进程和建设状况不可能一致——即使在人民公社时期中央对农村建设做出统一部署，也因各地干部水平和素质参差不齐而导致执行农村建设政策的差异。如此，本研究只是笼统地概括农村社区服务模式，以体现当时社会情境下社区服务特征。如民国时期，虽然国民政府推行乡村建设，乡村建设也在一些地方开展起来并取得一定成效，但由于20世纪二三十年代国家权力还没有完全将农村统辖到行政序列中，国家推行的乡村建设政策在农村执行得不彻底：由于缺乏强有力的行政管制，地方官员按照多一事不如少一事逻辑，或拖延不办，或打折扣地执行；由于国家少有物质、资金支持，乡绅们难从中“赢利”，他们建设乡村的动力一般不大。本研究中的合作社与教育共同驱动服务模式主要是针对已经开展乡村建设运动的乡村而言的。再者，本研究将民国时期的国家与社会博弈力量概括为弱国家-强社会的关系，也是针对这些乡村，唯有在这些农村中，社会团体或乡绅力量才比较活跃。换言说，唯有社会团体、乡绅力量强的农村，乡村建设运动才能搞得起来。因此，本研究提出的社区服务模式是当时社会的主流模式，或者说是那个时代的代表模式，而不是全部。

不仅如此，有的模式不是所在时代全过程的服务形式，只能反映所在时代服务模式演进方向。如本研究将改革开放的农村社区服务模式归结为“公共服务下乡的服务模式”，主要是针对新农村建设开展后而言的。严格意义上看，改革开放后农村建设分为三个阶段，即20世纪八九十年代、上世纪末至2005年和2006年后。八九十年代的农村建设由家庭联产承包责任制和村民自治制度两项改革推进，国家在经济、管理上放权给农村，但无论国家还是农村社会都没有采取有效措施发展农村社区服务，农村社区仍在利用集体化时期服务设施和服务项目，道路交通、农田水利基本没有大的发展，农村社区服务出现了一定程度的退化，甚至像人民公社时期建立起来的农村合作医疗服务，除了少数经济好的乡村外，全国大部分农村地区已经没有了这项服务。上世纪末至2005年新农村建设开展前，国家针对前阶段农村存在问题和发展需要，调整相关政策。如实施税费制度改革、取消农业税、推行新型农村合作医疗等，一方面为农民减轻经济负担，支持农村建设和发展，另一方面着手化解农村民生问题，推进农村和谐社会建设。但客观地说，这个阶段农村社区服务处于起步阶段，养老、健康、文化、就业等诸多社区服务在新农村建设开展后才走上前台，并成为新农村建设重要内容之一。

2006年新农村建设开展后，农村社区服务迎来“利好”机遇期。从国家层面上看，政府不仅将解决“三农”问题放到关系全局的发展高度上，强调农业兴，则全国兴，农民富，则国家富，农村稳，则天下稳，而且取消了农业税费，不断增加“多予”“反哺”的力度，特别是将公共事业发展重点转移到农村战略的实施，农村社区公共设施和服务条件得到进一步改善。从基层政府层面上看，政府由“要钱”“要粮”“招商引资”的全能型转变为主要履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务四大职能的有限型，政府及其相关部门服务基层、服务社区、为民办实事的意识日趋增强，基层政府官员能自觉地把建设好农村社区，更好为农村社区居民提供服务看成为自己的本职工作。从农村社区层面上看，随着农村居民生产、生活水平的不断提高，社区居民的服务需求越来越多，需要政府和农村基层社会组织开发、整合社区服务资源，为他们提供更好更多的社区服务。

然而，新农村建设后开展的社区服务更多是以政府为主体进行的，农村社会力量并没有被充分组织和动员起来。一方面，基于中国是人口大国，即使未来中国城市化程度很高，也有几亿的人口居住在农村的认识，政府从整体上规划城乡统筹发展，提出让改革开放的成果惠及农村居民，让他们享有与城市居民基本均等化公共服务的发展策略。而广大农村尤其是中西部或城市远郊农村的一些村委会干部和村民，对农村发展出现的空心化、老人化、离乡化存在顾虑，没有信心或觉得没有必要建设农村。如此，当下的新农村建设在不少地方被农民群众看做是政府的政治行动，不愿意参与其中，李勇华：《公共服务下沉背景下农村社区管理体制创新模式比较研究——来自浙江的调研报告》，《中州学刊》2009年第6期。对政府的建设，他们评头论足，甚至嘲笑政府在“瞎折腾”。另一方面，农村除了半官方、半行政的党支部和村委会外，真正民办、民管的社会组织/团体非常缺乏，不能为农村居民提供公益服务。即使国家大力扶持农民专业合作社组织，仍有10%是“空壳”合作社，根本不开展活动，在有些地方，“有50%的合作社没有开展活动”。潘劲：《中国农民专业合作社：数据背后的解读》，《中国农村观察》2011年第6期。当然，一些地方在新农村建设中也成立了诸如村民议事会、快乐调解俱乐部、红白事理事会、巾帼义工队等社会团体，但笔者在2013年进行的40个行政村或农村社区实地调查中并没有发现多少这类社会组织，有的即使有组织，也很少开展服务活动。目前农村社会组织化程度甚至不如集体化时期，那时农村社会活跃着共青团、妇联、民兵组织，这些组织在农业生产和农村建设中发挥了较大作用。

农民没有建设农村和开展社区服务的动力，加上农村社会团体少且弱，政府势必要承担更多的农村建设和社区服务责任。姑且不论中国还是个发展国家，政府财力和服务能力都有限，就是一个发达国家，政府也没有能力承担全部的建设和服务事务。中国农村社区服务及城乡社区服务一体化建设必须依靠社会力量。农村进一步发展，要求政府大力扶持、培育社会团体，促进农村社会力量成长。拥有发达、完善社会团体的强社会对发展农村社区服务有着重要意义：其一，唯有强社会，村民才能与强政府进行平等对话，公正博弈，从而增强村民服务表达权，维护村民服务权益；其二，唯有强社会，村民才能有效地履行自我服务、自我管理的治理权，将农村社会建设成为市民社会；其三，唯有强社会，村民才能在农村培育自己的社会组织，如合作社、专业协会、志愿服务团体等，为农村提供更多的公益服务。

鉴于此，新农村建设和新型城镇化发展中的农村社会与国家应该是强社会-强政府的关系，由社会力量和政府力量共同推进农村社区服务发展。当然，这并非说，有政府和社会团体协作，农村社区服务就万事大吉。随着农村市场经济不断发展，政府和社会在农村社区服务中仍可能出现失灵，需要市场力量弥补。面对强政府、强社会的态势，农村社区服务对市场的要求不比对政府和社会团体的要求少，需要强市场力量的支持和配合。强政府-强社会-强市场三种力量联手下农村社区服务更能适应农村发展趋势要求，更能满足农村居民不断增长的服务需求，更能促进城乡社区服务一体化发展。综上而言，未来农村社区服务应该走向强强联手、多元合作的模式。

作者单位：南京师范大学社会发展学院、国家治理与政府创新研究中心

责任编辑：秦开凤