信访制度的功能变迁及改革思路评析

夏金莱

摘 要：新中国成立后，信访制度的发展共经历了四个阶段，其主要功能从最初的下情上达逐步演化为权利救济，信访制度的弊端也逐渐显现。2003年信访洪峰以后，逐渐形成了多种信访改革思路，各有侧重及利弊。加强信访制度的民主参与和权力监督功能、对作为补充性权利救济机制的信访制度进行重构、实现信访制度法治化才是信访制度未来的发展方向。

关键词：信访功能;信访发展阶段;信访制度改革

doi：10.3969/j.issn.1009-0339.2015.02.020

[中图分类号]D632.8       [文献标识码]A        [文章编号]1009-0339（2015）02-0101-05

信访制度作为一种典型的中国特色的制度，尤其是权利救济制度，如今饱受诟病，改革之声不绝于耳。思考信访制度如何改革，首先需要了解信访制度的发展历程及其积弊的形成过程。在此基础上，对各种改革思路进行梳理和分析是选择最佳改革方案所必须做的工作。

一、信访制度的发展阶段——基于信访功能的划分

信访制度的发展史实际上就是信访功能的变迁史。经梳理，信访制度的发展共经历了四个阶段。

（一）作为民情上达渠道的信访：信访制度的建立阶段（1949—1956）

新中国成立之初，人民群众参政议政的热情空前高涨。与此同时，新建立的政府面对百废待兴的局面，尚缺乏执政的经验。于是，“信访”这一政府了解民情民意的古老方式再次受到了重视。

1951年5月，中共中央办公厅向毛泽东作了《关于处理群众来信问题的报告》，毛泽东作出了“必须重视人民的通信”的批示[1]。毛泽东的这一批示确定了信访作为贯彻落实党的群众路线重要措施的地位，并提出了设置专门信访机构的构想。该批示对信访制度的正式建立起到了重要的推动作用，后被称为“五月批示”。1951年6月，政务院颁布了我国第一部关于信访工作的行政法规《关于处理人民来信和接见人民工作的决定》（以下简称“《决定》”）。《决定》明确要求县（市）以上各级人民政府必须指定专人处理人民来信，建立专门信访机构接待来访群众。初步确立了“分级负责、归口办理”的制度雏形[2]。毛泽东的“五月批示”和政务院颁布的《决定》标志着新中国信访制度的正式建立。

在信访制度的建立阶段，群众来信来访反映的内容比较丰富，主要包括以下几个方面：致敬信、贺电;对社会制度变革和经济建设提出建议;要求解决生活困难;反映干部作风问题[3]。这一阶段的信访制度在密切党群关系、加强权力监督和促进政府科学决策等方面起到了积极的作用。

（二）作为政治斗争工具的信访：信访制度的畸形发展阶段（1956—1978）

从1957年到1976年，中国社会处于“三反”、“五反”、社会主义改造、大跃进、“反右”、“四清”和“文化大革命”等政治运动中，信访制度逐渐偏离了建立的初衷和本意，甚至沦为了政治斗争的工具。在这一阶段，信访的主要任务是服务于政治斗争，是政治权威利用民众清除政治对手的制度，它的典型是“文化大革命”中的种种告密行为[4]。在特定的时代背景下看待信访制度，其功能的扭曲几乎是历史的必然。在这样一个以阶级斗争为纲的动员型社会中，信访自然而然地成为了人们互相斗争的最佳选择。

从“反右”运动开始到“文化大革命”结束，在这漫长的二十来年里，中国的政治运动几乎没有停止过，甚至构成了时代的主流。揭发他人和要求平反就构成了这一阶段群众信访的两大主题，随着政治运动的风向交替占据信访工作的主导地位。在这一阶段，信访制度不仅彻底背离了“全心全意为人民服务，加强党和政府同人民群众的联系”的初衷，更是在基本制度层面发生了严重的扭曲，进而导致具体制度设计层面和运行机制层面的倒退，对社会运行秩序造成了严重的破坏。

（三）作为拨乱反正途径的信访：信访制度的高效运行阶段（1978—1982）

“文化大革命”结束以后，中国终于从无休止的政治运动中解脱出来，大量冤假错案的平反需求集中爆发。第二届全国信访工作会议于1978年9月召开，此次会议的主要议题是讨论冤假错案平反的政策标准和依据。随后，各地信访机构逐步恢复，但仍然无法满足群众的信访需求。为了应付信访量的爆发式增长，国务院于1979年9月特别成立了中央机关处理上访问题领导小组，专门抽调了上千名干部组成各类信访工作组，分赴各省市专门指导落实信访工作。实践表明，这支领导小组的工作是卓有成效的，“据不完全统计，在1979年到1981年的三年中，在全国为30多万件冤假错案平反、昭雪，为700多万人解决了历史遗留问题”[5]。

由于平反工作带有极强的政治性，并且“文革”结束之初中国的法制建设依然处于百废待兴的阶段，信访作为一种紧急应对措施以其无可替代的优势充当了拨乱反正的工具，在快速平复群众在“文革”中所受的伤害和恢复正常社会秩序方面发挥了重要的作用。此阶段是信访制度的高效运行时期，其积极意义占据了主导。但是，不容忽视的一点是，“‘文革后高强度的信访工作使信访制度的‘申冤平反功能深入人心。人们逐渐将信访作为解决问题和权利救济的一种途径，而不是畅通言路的渠道”[6] 。这为后来信访制度功能的异化和错位埋下了伏笔。

（四）作为纠纷解决机制的信访：救济功能逐步扩大的阶段（1982至今）

1982年，拨乱反正工作正式宣告结束。同年，第三次全国信访工作会议在京召开，会议讨论通过了《党政机关信访工作暂行条例（草案）》，标志着信访制度进入了新的发展阶段。1995年，国务院颁布了第一部《信访条例》。

此时经济建设取代政治运动成为时代的主题，中国开始步入转型期，各种社会矛盾交织涌现，利益冲突导致大量的纠纷。然而，此时法制建设尚处于起步阶段，司法机关无论是硬件还是软件均无法满足纠纷解决的需要。行政机关更多地承担着行政管理的职责，而非化解纠纷的职能，行政性纠纷解决机制尚不完善。至于民间性纠纷解决机构则更是刚刚萌芽，其在整个纠纷解决机制体系中的作用微乎其微。再加上前一阶段的信访工作已经在民众心中树立了“申冤平反”的牢固形象，于是，人们便纷纷向信访寻求权利救济。由于缺乏公开的数据，目前无法获知1983年至1995年的信访量。但是，从1993年起，信访总量连续11年上升，并在2003年形成了信访洪峰[7]。在这一时期，信访逐渐成为人们寻求权利救济的重要渠道，其救济功能日渐扩大和强化，使其本来的民主参与和权力监督功能严重弱化。信访制度演变成了一种独特的纠纷解决和权利救济机制，并且在整个国家的权力体系中无孔不入。与之同时，信访制度的种种弊端也逐一显现出来。于是，从2002年开始，学界率先开始了对信访制度未来的思考。

二、信访制度改革思路梳理

总的来说，目前已形成的比较具有代表性的信访制度改革思路大致可以归纳为以下六种。

（一）强化论

在新《信访条例》出台之前及其后的一段时间，“强化论”是官方和学界的主流观点。新《信访条例》被视为这一观点在立法层面的体现。国家信访局张彭发主任认为，现行信访制度的确存在很大问题，信访部门权力有限就是其中之一;应该强化信访，加强现行信访部门的权力。国家行政学院杜钢建教授是“强化论”的代表人物，他的观点可以总结为如下几点：第一，信访权作为公民的基本政治权利，只能不断加强;第二，信访机构权威性缺乏是信访制度最大的问题，因此必须提高信访部门和信访部门领导的地位;第三，应当扩大信访的救济功能。中国科学院国情中心研究员康晓光也是信访强化论的支持者，他认为在中国这样一个行政主导国家，既然司法难以真正独立，就应当将信访设计成一个没有门坎的系统。总之，“强化论”者一致认为，扩大信访适用范围、加强信访机关的权力、提高信访制度的地位才是信访困境的化解之道。

（二）彻底废除论

与“强化论”截然相反，有部分学者主张彻底废除信访制度。在这部分学者看来，信访就是人治的代名词，信访制度的存在就是对法治的否定和破坏。黄钟主张从建设法治国家的大方向来看待信访制度的存废问题，认为现行信访制度的许多规定已经直接与宪法或法律相抵触，并导致了行政权对立法权和司法权的僭越。因此，修订信访相关法律已经于事无补，要考虑的是“要不要取消，如何取消，何时取消”[8]。胡星斗教授在致全国人大和国务院的公开信中也写道，“信访制度与《宪法》相悖”，力主废除信访，代之以法治解决渠道[9]。

（三）部分废除论

部分废除论的前提是对信访制度的功能进行划分。通说认为，信访制度承载着民主参与、权力监督和权利救济三项功能。通过前文对信访制度发展阶段的梳理可知，信访制度最初并不是作为救济机制而设立的。在其发展过程中，信访制度的权利救济功能不断扩大和强化，甚至将其原本的民主参与和权力监督功能严重边缘化，以至于人们几乎将信访和解决纠纷、主张权利画上了等号。信访功能的异化及其在承担救济功能中的种种弊端正是信访制度受到质疑和诟病的原因。对于信访最初的功能，不少学者予以了肯定的评价。这种观点可称为“部分废除论”，最著名的代表人物是于建嵘教授。他主张一方面强化和规范作为公民政治参与渠道的信访;另一方面把权利救济功能从信访制度中分离出去，以确定司法救济的权威性[10]。姜明安教授认为，信访救济所行的是人治之路，最终必须取消信访的救济功能。持“部分废除论”者都主张在废除信访的救济功能的同时完善司法救济，实现司法救济的最终性和权威性。

（四）改造论

“改造论”的基本立场是认可作为救济机制的信访，同时也承认其弊端，因此，改造的对象即信访救济。“改造论”的代表人物当属应星教授，他很早就对信访问题进行了深入的研究，并对信访给予了“同情的理解”。在他看来，信访救济虽然存在非程序性和不确定性的严重弊端，但是也有诉讼救济和行政复议救济所不及的一些优势。应星教授并不认为信访救济从根本上与法治相对立，而是主张信访救济与法治之间是亦敌亦友的悖论关系。因此，他认为仅靠制定信访法不足以消除信访救济的弊端，更不能简单地彻底取消信访制度。事实上，在中国现阶段的国情下，信访救济也存在某些独特的优势。最理性的选择是对信访救济进行制度创新，既要发挥信访救济的优势，又要矫正其根本弊端，将信访救济规范和改造为行政诉讼救济与行政复议救济的过滤机制、补充机制和疑难处理机制[11]。这一观点得到了崔卓兰、班文战等教授的认同。

（五）还原论

周永坤教授是“还原论”的提出者，他从权利属性出发分析了信访权的宪法性质，认为完全废除信访是有违宪法规定的。但是，信访制度是人治社会的产物，若强化信访必将把中国的纠纷解决机制进一步推向人治。法院是法治社会唯一的纠纷解决渠道。因此，信访制度改革正确的出路是强化和扩大法院的功能，还原信访制度的初始功能。“还原论”的核心思想在于剥离信访的纠纷解决功能，将信访机构还原为一个下情上达的信息传递机构[4]。

（六）重构论

范愉教授长期致力于纠纷解决问题的研究，她是“重构论”的代表。她认为，信访制度本质上属于一种行政申诉制度。申诉制度在当代世界各国受到普遍重视，无论是国外的申诉专员制度还是我国的信访制度都以监督与救济功能并重。尽管我国信访制度存在复杂的问题，但“以法（讼）代访”的道路在现阶段的中国是行不通的。最佳改革方案是借鉴西方申诉专员制度，将信访作为行政性申诉救济机制加以重构，发挥其替代诉讼的功能[12]。

三、信访制度改革思路评析

“强化论”的理由在于：第一，信访权是公民的基本政治权利，不能被剥夺;第二，信访的主要功能是解决问题，解决问题必须有足够的权力;第三，中国的国情决定;第四，权利救济方式不足。细细分析，上述理由皆不能成立。其一，尽管学界公认信访权有着宪法依据，但是我国现行《宪法》条文中并未直接规定“信访权”。在现有的信访法律规范体系中，效力位阶最高的《信访条例》属于行政法规，其制定主体国务院也没有设定公民基本权利的权限。事实上，《信访条例》和其他有关信访的规范性法律文件也基本都是侧重于对信访机关处理信访事项工作流程的规范，并无意于规范公民的信访权。因而“信访权是否具有基本权的位阶和相应的效力没有明确的规范依据”[13]。通说认为，现行《宪法》第41条是信访权和信访制度的宪法依据。该条规定了公民享有批评、建议、申诉、控告和检举的权利。信访只是公民行使上述权利的方式之一，即便取消信访制度也并不意味着剥夺公民的上述权利。相反地，一味强化弊端频现的制度也未必是保障公民权利之举。其二，“解决问题”在性质上属于权利救济，这一功能并非信访制度建立的初衷。从国家机关的角度和信访人的角度来看，解决问题或许蕴含着不同的意义，但是强化权力一定是增加国家机关的话语权。通过强化国家权力的方式来保护公民权利，显然违背了基本的法律逻辑和政治常识。其三，众所周知，司法独立是司法的最高原则，也是法治国家的应有之义。信访制度干扰了司法权的独立行使，这一点已基本达成共识。我国是行政国家这一现实可以解释为什么作为权利救济机制的信访强大而司法贫弱，但是不能证明人治色彩浓厚的信访制度具有超越司法的正当性，否则，只能陷入惟国情论的窠臼而难以自圆其说。其四，我国现有的权利救济方式不是不足，而是利用不充分，没有发挥出其应有的功能。不去完善现有的、能够体现法治精神的救济制度，反而去强化一项已被实践证明低效和问题重重的制度，显然是舍本逐末。

“彻底废除论”者将信访视为法治的敌人，二者势不两立。事实上，虽然信访制度本身确实存在缺乏程序性和规范性、随意性较大等问题，具有较强的人治色彩，其运行也出现了种种弊端，但是仍然不可完全忽视其客观上的积极作用。更何况，作为一项已经存在和运行了超过60年的制度，信访已经渗透进国家机构的每个层级和社会生活的众多方面，在百姓心中的熟悉度和认知度远远超过其他类似制度。如果立刻彻底废除信访，必然会产生严重的制度缺位和民众的心理震荡，进而导致的社会问题很可能会成为建设法治国家的更大障碍。

“部分废除论”者关于保留甚至强化信访制度的民主参与和权力监督功能的观点得到了比较广泛的认同。但是，信访作为一种解决纠纷的途径，的确也有其特有的优势，具有一定的现实意义。在多元化纠纷解决机制尚不完善的情况下，如果立即强行废除作为权利救济方式的信访，恐怕会造成“硬着陆”。

“改造论”既基于法治的立场认清了作为纠纷解决机制的信访制度的弊，也基于问题的视角看到了信访制度在解决纠纷中的利。用这种理想和现实相结合的态度来思考中国的信访制度无疑是一种最合适的选择。只是，如何改造，尤其是对行政信访以外的信访如何改造才能实现整个信访制度的法治化仍然是个值得深入探讨的问题。

“还原论”与“部分废除论”都主张保留信访的初始功能，取消其救济功能，将权利救济还给司法。区别在于前者认为作为纠纷解决机制的信访制度及其机构均应被取消，而后者建议新建政府内统一的信访机构，但是其仅仅是一个信息传递机构。“还原论”与“部分废除论”秉承的是同样的立场。可是，中国的现状是司法供给远远落后于司法需求，司法权威远远落后于行政权威，将法院作为“唯一的、最终的纠纷解决渠道”[4] ，这一构想很可能在强大现实面前沦为乌托邦的梦想。况且，西方司法权威至上国家的实践也表明，面对复杂的社会矛盾，法院也并非唯一完美的纠纷解决场所，包括行政性机制在内的多元化纠纷解决机制方为最佳选择。

“重构论”的代表范愉教授长期致力于多元化纠纷解决机制的研究，她更多地采用实证分析与调查的方法，既思考信访的制度设计问题，更追问信访的体制、文化和社会根源，将信访制度的改革视为一个复杂的系统工程和历史进程。笔者认同范愉教授的研究方法以及法治理想与现实问题适当妥协的研究态度，认为重构信访制度应当是信访未来发展的正确思路。只不过，在中国的土壤上，是否仅仅借鉴西方的申诉专员制度就足够，以及如何借鉴仍然值得进一步思考。

四、功能回归：信访制度改革的方向

无论是在理论界还是实务界，信访制度亟待改革已经达成了共识。通过对信访制度产生及发展过程的梳理，可以看出这一中国特色的制度所承载的历史使命和民众的情感依赖。因此，对信访制度既不能简单地强化或者废除，也不能仅仅着眼于具体细节问题进行修补完善。党的十八届四中全会作出的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称“《决定》”）明确提出“把信访纳入法治化轨道”，这是以执政党决议的形式确定了信访制度改革的目标。要实现这一目标，首先要明确信访制度在国家治理体系中的定位。信访制度是作为公民参与国家事务的机制而设立的，民主参与和权力监督才是制度的初衷。但是，现阶段这两项功能被严重弱化，而本应为辅的救济功能喧宾夺主。事实上，信访救济功能的严重扩大和异化以及由此造成的对其他法定救济机制的破坏正是信访制度偏离法治方向的重要原因。因此，要建立和完善多元纠纷解决机制，在法定的权利救济体系中确定信访的合理定位。正如《决定》所指出的，要“实行诉访分离”、“保障合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法的结果”。同时，《决定》还提出必须保证人民通过各种途径和形式参与管理国家和社会事务。由此可见，要实现信访法治化的目标，必须要推动信访制度功能的回归。一方面加强信访制度的民主参与和权力监督功能，另一方面对作为补充性权利救济机制的信访制度进行重构，这才是信访制度未来的发展方向。

[参考文献]

[1]中共中央文献研究室.建国以来重要文献选编：第2册[M].北京：中央文献出版社，1992：265.

[2]中央人民政府法制委员会.中央人民政府法令汇编1951[M].北京：人民出版社，1953：16.

[3]李娜.党群关系视角下的信访制度研究[D].北京：中共中央党校，2010.

[4]周永坤.信访潮与中国纠纷解决机制的路径选择[J].暨南学报：哲学社会科学版，2006（1）.

[5]中国行政管理学会信访分会.信访学概论[M].北京：中国方正出版社，2005：12.

[6]杨小军.信访法治化改革与完善研究[J].中国法学，2013（5）.

[7]于建嵘.信访制度改革与宪政建设——围绕《信访条例》修改的争论[EB/OL].（2005-08-02）[2014- 10-21].http：//www.aisixiang.com/data/7888.html.

[8]黄钟.信访制度应该废除[EB/OL].（2004-12- 02）[2015-01-12].http：//www.aisixiang.com/data/4802. html.

[9]胡星斗.废除信访制度[EB/OL].（2006-03-15）[2014- 10-21].http：//club.kdnet.net/dispbbs.asp？boardid= 1&id=1024948.

[10]于建嵘.中国信访制度批判[J].中国改革，2005（2）.

[11]应星.作为特殊行政救济的信访救济[J].法学研究，2004（3）.

[12]范愉.申诉机制的救济功能与信访制度改革[J].中国法学，2014（4）.

[13]林来梵，余净植.论信访权利与信访制度——从比较法视角的一种考察[J].浙江大学学报：人文社会科学版，2008（3）.

责任编辑：陈振波