农业巨灾保险体系中政府角色定位与作用机制探究

□丁少群 杨 欢

西南财经大学保险学院



农业巨灾保险体系中政府角色定位与作用机制探究

□丁少群 杨 欢

西南财经大学保险学院

农业是具有重要战略地位的基础产业, 也是高风险的弱质行业,中国近年频发且日益加剧的农业巨灾迫切呼唤农业巨灾保险的实施，而政府在农业巨灾保险市场应发挥的作用更是值得思考的问题。本文主要分析当前我国农业巨灾保险存在的问题，明确政府目前在农业巨灾保险中面临的角色困境，在借鉴其他国家政府支持农业巨灾保险发展的经验基础上，运用“纳什均衡”模型，结合我国实际，提出政府主导作用机制，希望藉此为构建我国政府参与的农业巨灾保险市场提供参考和方法论依据。

一、文献综述

(一)农业巨灾相关概念

农业巨灾是一个相对概念，是相对于巨灾承受主体而言的，其本质是指小概率且一次损失大于预期、累计损失超过承受主体(主要有投保人、保险人和政府)承受能力的事件(邓国取，2006)。农业巨灾保险是专门针对农业巨灾所提供的保险措施，它是指对遭受巨大自然灾害的农业生产者所形成的严重经济损失进行分散并提供补偿的一种农业保险，具有投保费率高、赔付率高、利润低等特点(李大垒，2009)。

(二)农业巨灾保险产品供给

农业巨灾有特殊的系统性风险，主要表现为区域性同类气候，如大面积干旱、台风、洪水等等。Miranda & Glauber(1997) 利用统计模型计算出农业巨灾保险人所面临的系统性风险是一般保险人的10 倍左右，它提高了保险公司承保农作物非分散性风险的成本(Zeuli，1999)，这会使保险公司减少农业巨灾保险的产品供给。巨灾损失日益成为保险公司破产的重要原因，因此造成农业巨灾保险供给不足(David，2000)。

(三)农业巨灾保险产品需求

Saleem和Atwood(2000) 研究发现逆向选择、道德风险、评估方法以及环境影响使农业巨灾保险的市场需求不足。Smith & Baquet(1996)、Sakurai & Reardon(1997) 和Vandeveer(2001)认为保险费率较高、险种设置的不科学、农民的保险意识不强烈以及风俗文化的影响是抑制农业巨灾保险需求的主要原因。邓国取(2006)认为，农业巨灾保险消费具有正外部性，而边际私人成本大于边际社会成本。然而，邓国取并不认为农业巨灾保险的需求是不足的，他指出，从1998年到2004 年，我国对农业巨灾保险的潜在需求量远远大于实际供给量。基于此，谢家智、周振(2009)发现农民个体是否购买农业巨灾保险关键取决于个体的比较预期收益和其所要承担选择成本的大小。

(四)农业巨灾保险发展模式

由于目前国内在农业巨灾风险管理方面的探讨尚缺乏统一的研究框架以及理论基础，泛泛而谈的居多，在实践上也多是传统形式的政府灾后救济和社会救助。基于政府作用机制探究，目前国内研究主要有两种模式：一是政府协作型。刘京生(2005) 、史培军(2007) 、李克穆(2009) 、魏迎宁(2009) 等人认为，我国巨灾保险体制应选择一种政府和商业保险公司共同为巨灾风险提供保障的综合性巨灾保险模式。陈利(2013)认为，引进农业巨灾保险专业合作服务组织参与运营农业巨灾保险，可有效提高保险的合作收益和稳定性。二是政府主导型。谷洪波(2010) 主张建立政府主导的政策性农业巨灾保险模式。西爱琴、刘阳(2014)指出，小规模种植户对农业巨灾保险的支付意愿更高，但其开展和推广需要政府主导参与。高庆鹏、周振、何新平(2012)认为，地方政府应找到适合当地经济水平和自然条件等因素的“主导模式”。黄英君、史智才(2011)认为，从长远角度来看，农业巨灾风险会变得具有可保性，而政府的经济干预最终将会退出。但在目前的制度条件下，仍需政府在减灾基础设施建设、完善农业巨灾风险相关的社会保障体系、为农业巨灾保险提供法律和政策支持等方面发挥主导作用。

二、我国农业巨灾损失情况及保险赔付情况

我国是一个自然灾害频发的国家，每次重大自然灾害的发生都会给我国的农业生产带来巨大的影响。中国科学院地理科学与资源研究所统计数据显示，一般年份，农作物平均受巨灾面积4000 多万公顷，成灾2000 多万公顷。其中，水灾、旱灾对我国农业生产影响最大(见图1)。

农业巨灾给我国造成了严重的损失，在严峻的巨灾风险形势下，本应作为处理巨灾风险最好的风险管理工具的保险(Eeckhoudt & Gollier，1999)，虽然每年的赔付绝对数在不断增加，但由于大部分省份采取最高赔付“封顶”制度，在实际应对巨灾时并未能把损失补偿和社会管理职能积极充分地发挥出来。如我国2008年年初的雪灾，保险覆盖的损失不足1%，其中农业保险赔付仅为4014万元，占已付赔款总额的比例不足4%。2012年汶川地震的经济损失达到了8451亿元，而农业保险赔付不足0.2%。保险在农业巨灾风险管理中的职能缺位已经制约了农业抗风险能力的提高和现代农业的可持续发展。2014年，李克强总理在第十二届全国人民代表大会上提出，积极发展农业保险，探索建立巨灾保险制度。同年8月，国务院出台《关于加快发展现代保险服务业的若干意见》，提出逐步形成财政支持下的多层次巨灾风险分散机制。随着政策的密集出台，政府作为农业巨灾保险体系建设中的重要角色被推向风口浪尖。

图1 2010-2012年全国多种类型自然灾害受灾、成灾面积统计数据资料来源：中国科学院地理科学与资源研究所-中国自然灾害数据库

三、我国农业巨灾保险发展存在的问题

(一)农业巨灾保险的需求与供给失衡

农业巨灾保险市场出现“双冷”局面。具体表现为：一是农业巨灾保险产品的需求不足。我国目前的农业生产大多数是小规模的家庭生产方式，生产水平和抗风险能力比较低。传统农业“靠天吃饭”的思想认识还在延续，农民受教育程度较低，农业新技术难以推广，对于大多数低收入农民而言，农业巨灾保险这种富有弹性的商品尚属于奢侈品。受农业兼业现象和比较收益以及政府巨灾预警机制不健全的影响，农民只能被动地接收农业巨灾破坏性巨大的信息，农民应对重大自然灾害的措施极其脆弱。农业外部环境的不确定，农业巨灾的预测难，以及农民受灾后对政府救济的依赖性，使农民在信息和认知上处于劣势，对农业巨灾保险的需求意愿自然极低。二是农业巨灾保险产品的供给缺失。我国巨灾保险发展滞后，历次巨灾中，保险赔付与直接经济损失相比，比例非常小，巨灾保险供给主体缺失。农业保险的赔付率较高，国内经营农业保险的保险公司其农业保险赔付率长期保持在50%以上，平均赔付率在50%～70%之间。保险公司作为自负盈亏的企业，虽然其经营活动具有正外部性，但必然以追求利润最大化为目标，经营农业巨灾保险亏损性的现实和商业保险公司的营利性目的相背离，而巨灾保险偿付基金难以承受每年巨大的损失支出，保险公司不堪重负，很多保险产品都严格规避或限制巨灾风险，这些因素都制约了农业巨灾保险产品的供给。

(二)保险主体合作不足

庹国柱、王德宝(2010)认为，农业巨灾风险应定义为介于私人风险和公共风险之间的“准公共风险”，这样对于农业巨灾风险的管理需要结合风险主体、私人市场和政府部门。目前这几个主体之间的合作深度和广度仍显不足。具体表现为：一是政府与市场的合作不足。我国在全面推动政策性农业保险发展的同时，探索推进农业巨灾保险的发展。虽然市场也有配合参与，但市场主体的参与数量、参与范围、合作形式非常不足。二是农户与保险公司的合作缺失。中国农业保险的深度和密度非常低，其覆盖面非常窄，为农业巨灾风险承保的保险产品很少，造成农户和保险公司的合作机制缺失。同时，中国农户分散经营的特征明显，农户之间也缺乏长期合作。三是中央与地方政府的合作机制缺乏。中央政府虽然一直在探索建立农业巨灾保险机制，但相比较而言，各个地区表现更积极，纷纷采取实质性行为并取得突破进展。北京、江苏、安徽等省市目前都出台了地区农业巨灾保险政策，农业巨灾风险基金和超赔风险分担都局限在各省市政府，缺乏与中央政府的合作机制。由于各个地区的农业巨灾保险经营管理比较分散，导致了全国性的合作联动机制缺乏。

(三)法律法规建设落后

2012年，中国保监会主席项俊波在全国保险监管工作会议上明确表示，保监会要突出抓好的三件事之一就是要争取政府的支持，推动巨灾保险立法，将巨灾再保险制度纳入国家综合灾害防范体系，争取在立法保障、财税政策、防灾减灾等方面给予支持。虽然国家日益重视农业巨灾保险机制建设，但农业巨灾保险的立法和基础建设仍然比较薄弱和滞后。尽管各国的国情不同，但各国政府都通过制定业务规则、开展保费和业务费用补贴等财税政策支持来推动农业巨灾保险发展。我国现有的法律法规体系中还没有专门针对农业巨灾保险的法律法规，在立法层面缺乏对农业巨灾风险的定义、农业巨灾保险体系运行的推进原则、经营和监管的保险机构和保险主体的相关责任义务、农业巨灾风险分散机制的统一规定。农业巨灾保险作为一种农业发展和保护制度，强调权利与义务的统一，它对相关法律的依赖程度相当高，而目前我国没有相关法律法规约束农业巨灾保险中的违规博弈行为，阻碍了农业巨灾保险的发展。

总体来说，农业巨灾保险在整个政府的资源调动和行政管理体系中没有得到适当的支持，政府缺位是造成我国农业巨灾保险发展动力不足的根源。抓住关键，就要在统筹规划的基础上，尽快搞好优化制度安排的顶层设计，并在中央政府的强力推动下，自上而下地推动农业巨灾保险的发展。

四、国外农业巨灾保险发展中的政府作用及经验启示

目前，世界上已有50多个国家开展农业巨灾保险，在不同的经济体制和约束条件下，各国形成了各具特色的农业巨灾保险制度，大致可分为三类：一是农业巨灾保险是社会保障制度的组成部分，如美国、日本模式；二是农业巨灾保险是农业发展政策的重要组成部分，亚洲大多数发展中国家的农业巨灾保险属于此类；三是农业巨灾保险是一般商业化的保险，如英国等西欧国家。前两类模式中政府职能的发挥对探究农业巨灾保险中的政府作用具有重要意义。

(一)第一类模式——美国

美国农业保险目前实行的是政府扶持的“私营单轨制”模式，私营保险公司经营或代理农作物保险业务，而代表美国政府的联邦农作物保险公司(FCIC)对投保人提供保费补贴，对私营公司提供再保险、税收优惠和经营管理费用补贴等扶持政策，私营公司只是执行者，而农作物保险计划的真正控制者是FCIC。具体的组织体系如图2所示。

自1939年开始实施政府农作物保险计划以来，70多年间，美国的农作物保险制度经过多次修改，不断完善，农业巨灾保险市场承保能力由弱到强。1994年修订的《农作物保险改革法》通过三大险种和一个保障计划，提供基本保障的巨灾保险，以低水平、低保费和广覆盖的原则实施。具体而言，该保障只对农户4年以上平均产量的50%提供保障，补偿按市价的55%～60%进行赔付。农户以总保费不超过600美元、每种作物每年保费在50至200美元的低标准进行缴费。但同时，为了提高风险单位参与率，该条款和政府推行的其他福利计划(互助储备计划、价格支持计划和生产调解计划、农民家庭贷款计划等)联系起来强制推行，只有参加巨灾保险，才能享受这些福利计划(周振，2010)。另外，《联邦农作物保险法》规定“联邦政府、州政府以及其他地方政府对农作物保险免征一切赋税”，并以法律形式鼓励地方政府为农业保险提供相应的专项补贴。通过一系列的规定，美国事实上形成了强制的农业巨灾保险。

(二)第二类模式——菲律宾

1978年，菲律宾颁布了《农作物保险法》，以立法的形式确认了农业保险制度的运作框架。菲律宾政府为提高水稻生产能力，总统任命相关部门研究推出并开展农作物保险计划，同时成立专门经营农业保险的机构——农作物保险公司(PCIC)，公司法定资本2/3由政府认购，1/3通过股市发行。PCIC由菲律宾农业部、劳动就业部、土改部、国防部、预算管理部、土地行长组成。在具体的制度设计上：一是菲律宾实行的是农业强制保险政策，《农作物保险法》规定，菲律宾农民种植的大部分粮食作物特别是水稻在强制保险的范围内。另外，政府将强制保险与对农民的农业贷款结合在一起，对于参加保险的农民，在其贷款时给予一定的优惠。二是保费由农民自行承担，但是政府按照保费数额的80%发放补贴。三是菲律宾政府还对保险公司提供财政补贴，帮助保险公司维持日常运营及业务开展。四是《农作物保险法》规定，对于特殊农作物实施再保险制度，以分担承保风险。农业保险将包括特大灾害在内的各类自然灾害均纳入了保险范围，因此农业巨灾保险也是在农业保险框架内进行运作的。具体的组织体系如图3所示。

图2 美国农业保险组织体系

图3 菲律宾农业保险组织体系资料来源：姚壬元：菲律宾政策性农作物保险的做法及启示[J].保险职业学院院报，2010(4)

图4 政府与保险公司子博弈纳什均衡图 图5 政府与农户子博弈纳什均衡图

私营保险公司领导经营农业巨灾保险，在全国12个省级行政单位下设12个地区机构，其拥有自主权，负责按照农作物保险公司的政策决定展业及理赔事宜。菲律宾的农作物保险初期只承保水稻，一年后又开始承保玉米，保障风险包括台风、洪水、干旱、火山蓬发、所有病虫害造成的一切风险。为了分散风险，菲律宾农作物保险公司将一部分风险责任以再保险的方式转移到国家再保险市场，菲律宾的再保险只适用于水稻保险。PCIC还设有三种农业保险准备金：赔款准备金、总准备金以及待收保险准备金，其中总准备金就是为了应付农业巨灾保险而设立的准备金，是从业务经营过程中产生的结余中提取的。菲律宾虽然没有发行债券，但是国家控股的保险公司具有更强的抵抗风险的能力。

美国和菲律宾政府在支持农业巨灾保险发展方面，都建立了完善的法律保障体系和渐进式推进保险制度，政府给予农业保险财政补贴。虽然政府介入程度、保险参与形式和费用补贴比例不同，但都对其本国的农业巨灾保险市场发展起到了很好的推动作用。

五、政府参与的农业巨灾保险中各方行为博弈分析

本文将从政府参与或者主导农业巨灾保险的模型出发，基于三个假定，即假定以农户的个体理性作为农业巨灾保险购买行为选择上的前提；假定以单个保险公司自身利益最大化作为其策略的选择前提；假定政府对于政策的选择与制定都是沿着帕累托最优这一目标进行，以此探索研究政府在农业巨灾保险体系构建中参与其中以及主导作用的最优策略选择。

政府在支持农业保险市场发展时，投入的成本包括资金扶持的成本和政策制定的成本，笔者将二者假定为X，其中政策制定的成本为1/3X，资金扶持的成本为2/3X。

(一)政府-保险公司

如图4所示，a、b分别为政府参与或者主导农业巨灾保险时投入的成本；e为政府参与且保险人承保时，政府在救灾时的财政支出；f为政府主导且保险人承保时，政府在救灾时的财政支出；c、d分别为保险人承保时获得的收益。其中，a

考虑到保险公司的选择之后，虽然a-e与b-f的大小未可知，但政府的制度建设极有可能将主导机制下的效益最大化。按照子博弈纳什均衡理论，政府与保险公司的子均衡是(主导，承保)。

(二)政府-农户

图5中，g、h分别是农户投保时获得的收益。按照逆向归纳法，农民的理性决策是投保。在这种情况下，根据子博弈纳什均衡理论，政府与农民的子均衡是(主导，投保)。

综上所述，政府出于社会收益最大化的原则，增加一定的资金成本和政策制定成本，将使政府的主导作用得到最有效的发挥，并提高社会整体福利。

六、我国农业巨灾保险发展中的政府作用及建议

笔者在前文分析的基础上，吸收和借鉴国外农业巨灾风险管理和巨灾损失补偿机制建设的成功做法和经验，并结合我国实际，根据“纳什均衡”所得出的政府最优策略，就构建政府主导的农业巨灾保险制度得出以下结论并提出建议。

(一)建立稳定增长的财政投入机制

政府必要的财政投入是灾害管理的重要物质基础。政府在经济发展规划和财政预算中，应预留和拨付稳定增长的财政资金投入到农业灾害管理中去。美国白宫经济顾问委员会(2007) 指出，政府的各种财政减灾努力会使商业保险公司难以与风险相当的价格销售巨灾保险产品，并由此潜在地增加政府财政支出。借鉴发达国家经验，笔者认为我国政府应改变以往单一财政救济的救助方式，积极转变角色，在以保险市场为农业巨灾损失补偿重要手段的微观层面发挥应有的引导和支持作用。首先，提供财政资金支持。政府可以为农民特别是弱势群体提供财政补贴，以保证他们能够参与到农业巨灾保险项目中来，同时在灾后提供恢复重建的资金或紧急贷款给受灾的企业和个人。如美国对农业保险的平均补贴达到保费的50% 左右，其中巨灾保险补贴全部保费；菲律宾对农业巨灾保险的补贴平均为55%。其次，提供财政超赔保障。当发生严重农业巨灾损失时，政府可以充当最终再保险人的角色，为巨灾保障体系提供偿付能力担保，承担最后的超赔责任。第三，加强公众教育。政府应当加强社会公众灾害保险方面的教育，提高公众的风险意识。第四，加强防灾减灾建设，完善农业配套设施建设。

(二)建立健全法律保障体系

专门的农业巨灾保险法律法规是农业巨灾保险可持续健康发展的保证。政府可以为巨灾保险体系的运行提供可行的制度、监管和框架设计，同时建立农业巨灾基金的优惠税收政策、建立巨灾保险制度、强制保险立法等。项宗西(2009)认为，我国应尽快制定农业保险法等法律，以发挥灾害管理制度检查、激励的作用。早在1978年，菲律宾便颁布了《农作物保险法》，以立法的形式确认了农业保险制度的运作框架。美国农业保险成立之初首先制定法律法规，并依法成立联邦农作物保险公司，依法对农业保险各条例进行修改和完善，制定有《联邦农作物保险法》《农作物保险法》《联邦农作物保险改革法》《农场法》和《农业风险保障法》，保障农户权益，提高农户参保率。

(三)建立多层次的农业巨灾保险经营体系，选取适当的农业巨灾投保方式

美国、菲律宾等农业巨灾保险实施成功，依靠组织严密且有序的多层次农业巨灾保险体系。在中国以地方政府为主体的农业巨灾保险风险转移分担机制中，应有效确定政府的赔付责任，找到适合当地经济水平和自然条件的模式，以保证农业巨灾保险在“政策主导，商业运作”的框架下健康稳定发展。参照美菲两国经验，结合我国的实际情况，应建立以下四种机构: 农业巨灾保险的监管部门、产品研发机构、专门的再保险集团和负责具体经营的农业保险公司。

在赔付责任确认方面，政府应建立中央、 省两级农业保险大

图6 农业巨灾风险损失赔偿责任图资料来源：姚庆海等，《巨灾损失补偿机制研究——兼论政府和市场在巨灾风险管理中的作用》，北京：中国财政经济出版社，2007(7)

灾风险准备基金，支付再保险限额之上的赔款。保险及再保险公司承担赔付率150%以内的赔偿责任；该限额之上至赔付率250%～300%的，由省级农业保险大灾风险准备基金支付；再往上至赔付率500%的，由中央一级农业保险大灾风险准备基金支付。不论哪一级基金支付，都要符合有限赔偿的原则。具体如图6所示。

另一方面，要落实费率差异化原则。为了避免地方财政在巨灾风险管理框架中出现“一方贴补另一方”的情况，开展农业保险业务的公司要注意根据当地风险状况，实行产品费率的精细化、差异化。鼓励私人购买保险或提供充分信息，激励农户采取风险规避措施和损失成本分摊措施。政府应积极引导建立一个农民、商业保险公司、农业部、财政部及各监督机构共同参与的农业巨灾保险体系，以保证农业巨灾保险顺利健康持续发展。