危难救助几个疑难问题浅探——以公安危难救助为例

摘要：目前，公安危难救助警务实战中，公安民警对突发急病人员的救助方式、危难救助的职责范围、危难救助避险及救助不当责任承担等仍存在诸多疑难问题。对于突发急病人员宜采取立即通知急救机构方式救助，公安危难救助职责范围要根据救助新形势调整，在严格条件限制下危难救助也可避险，一般危难救助不当的不承担责任，明显不当的应当承担相应的法律责任。建议我国立法确立“善行保护”的法律制度。

收稿日期：2015－04－22

基金项目：江西省高校人文社会科学研究规划基金项目“危难救助理论和实践问题研究”（FX1307）

作者简介：项金发（1962-），男，江西靖安人，江西警察学院侦查系副主任、教授，中国警察法学研究会理事，从事警察法学、刑法学研究。

公安民警对危难救助是指公安机关人民警察基于其法定职责和警察身份义务，依法对公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形进行的紧急救助行为。公安民警对突发急病人员救助方式、救助不当的责任、危难救助避险、危难救助职责范围是危难救助警务实战中存在的几个疑难问题，对此进行探析十分必要。

一、公安民警对突发急病（受伤）人员的救助方式

公安机关在接处警时，经常会遇到突发急病（受伤）人员的求助，对突发急病（受伤）人员采取什么方式妥善救助，常常让处置的公安民警感到十分棘手，左右为难。对突发急病（受伤）人员求助，如何救助，采取的方式各不相同。有的是公安民警在第一时间想方设法将病人送到医院进行急救；有的是打电话通知急救中心请求派出救护人员前来救治；有的则采取区分不同情形，选择送医院急救或者打电话在原地等待急救医护人员前来救治。现场的公安民警不论采取哪种救助方式，都有其致命的不足之处。将病人送到医院救治，如果在护送的过程中出现病人病情恶化或者死亡的情形，病人家属就会迁怒于民警不懂得专业医疗救护知识，随意搬动病人从而导致不良后果的发生，使处置的民警陷于被动。打电话通知急救中心请求派救护人员急救，这种处置方式往往可能延误救助的黄金时间，一旦出现问题，病人家属也很可能将责任推到救助民警的身上，认为如果民警第一时间将病人送往医院，就不会导致不良后果的发生。区分不同情形送医院急救还是打电话等待医护人员急救的方式同样会存在上述救助方式的不足。

随着社会救助形势的不断发展变化，突发急病（受伤）人员求助增多，公安民警医疗急救技能及医疗器械的缺乏，考虑到公安机关及公安民警其他职责的繁重，2014年5月1日施行的《社会救助暂行办法》第51条对公安民警救助突发急病（受伤）人员的方式作了明确规定。即公安民警在执行公务时对突发急病（受伤）人员的求助，采取的救助方式是公安民警应当立即通知急救机构进行救治。根据《社会救助暂行办法》的明确规定，公安民警接到突发急病（受伤）人员求助，履行立即通知急救机构进行救治的义务而不是自行救治或护送急救机构救治。公安机关及公安民警接到突发急病（受伤）人员紧急求助的，公安机关及公安民警可以立即通知120等急救中心派员急救，也可以同时要求突发急病（受伤）人员的家属或在场人员立即与120等急救中心联系请求急救。虽然法律、法规对公安民警救助突发急病（受伤）人员方式作了新的明确规定，但笔者认为，公安民警在对突发急病（受伤）人员救助时，仍存在一些不可回避的问题需要探讨。

（一）对突发急病（受伤）人员法律、法规规定的救助方式的宣传普及及公众的接受问题

传统的公众求助理念是“有困难找警察”，更何况突发急病（受伤）人迫在眉睫的危难！对突发急病（受伤）的求助，人民警察都不亲自护送，只是打电话通知医疗机构急救，这是不是人民的警察？人民警察全心全意为人民服务的根本宗旨何在？现场救助的公安民警面对求助者和公众的指责及疑问，如何解释才能让公众信服？笔者认为解决的办法是规范告知。可根据法律、法规规定和参照医疗急救相关规定，设定告知内容，比如根据法律、法规的规定，对突发急病（受伤）人员的救助，公安机关及公安民警履行立即通知急救机构救助的义务，公安民警无医疗救助专业资质和技能、民警不适合对突发急病（受伤）人员进行医学意义上的救助，而应由医生来处理。警车上也无医疗急救器械和相应急救的条件，无法预测也无法避免可能发生的各类危险等。让受告之的求助人员或在场人认真阅读后签字确认。

（二）突发急病（受伤）人员本人、家属或在场人员坚持要公安民警立即送医急救

突发急病（受伤）人员本人、家属或在场人员对公安民警立即通知急救机构救助的方式不满，坚持要公安民警护送或想办法立即送医院急救。现场民警是送还是不送？送或不送出现不良结果或意外，家属都可能迁怒公安机关及现场处置的民警，引发诉讼。笔者认为解决的办法是根据现行法律、法规的规定，告知公安民警没有护送突发急病（受伤）人员到急救机构救治的责任和义务，如坚持要公安民警护送医疗机构急救，则属于急救事项的委托办理，相关人员必须与公安机关签署格式委托文书或书面文书，承诺如发生意外或不良后果责任自负。

（三）建立健全公安机关与医疗急救等医疗机构联动应急机制问题

公安机关在接警时，应当问清现场情况，确有突发急病（受伤）人员需要救助的，公安机关应当立即通知医疗机构，医疗急救指挥中心在接到公安机关或公安民警的急救通知后，医疗急救指挥中心保证能够在第一时间根据联动应急方案，就近立即派员前往救治。目前，公安机关与医疗急救等医疗机构联动应急机制尚未建立，对突发急病（受伤）人员的救助依然存在较大的困难。当务之急是要加速公安机关与医疗急救等医疗机构联动应急机制，保证求助于公安机关的突发急病（受伤）人员能得到急救机构及时有效的救助。

当然，笔者认为，在公安机关与医疗急救等医疗机构联动应急机制尚未建立或不完善的情况下，对突发急病（受伤）人员求助，公安机关除履行立即通知急救机构救助义务外，对情况特别危急的求助，公安机关及公安民警仍有职责和义务积极提供援救，如安排警力，动用警车进行抢救，交警为抢救开辟抢救通道等。

二、公安危难救助职责范围

公众向公安机关及公安民警的求助，可以分为紧急求助和一般求助。一般求助是指公众遇到困难或产生纠纷时请求公安机关及公安民警进行帮助解决。紧急求助是指公众人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形的紧急求助，即危难求助。有学者把公众向公安机关的求助等同于公安机关对危难救助是不够准确的。目前110处警规则等规范性文件虽然对公安危难救助的职责范围作了明确规定。但笔者认为，根据危难救助新形势，公安危难救助的职责范围要进行适当调整。建议主要从以下两方面进行调整。

（一）宜列为公安危难救助职责范围的事项

笔者认为，根据危难的具体情形，以下公众求助事项，宜列为公安机关危难救助职责：

1.正在发生的溺水、坠楼、自杀等危及本人或他人人身安全的紧急情形，需要公安机关紧急救助的公众求助。

2.公众正在遭遇危难，处于孤立无援境地，公安机关要立即采取措施救助的：如有人陷入传销窝点，人身安全受到威胁，需要公安机关紧急解救的。妇女、儿童被拐卖人身安全受到威胁需要公安机关紧急解救的。

3.各种正在发生可能引发人身伤亡事故或公私财产重大损失的危难，公安机关要立即进行处置的：如正在发生的行凶、杀人、故意伤害、聚众斗殴、绑架人质等严重危及公民人身安全的违法犯罪案件。

4.需要公安机关处理的其他正在发生的紧急救助事项。这类事项是指前述已列举的危及公众人身、财产以外的各种紧急危难求助。

（二）不宜列为公安危难救助的事项

以下公众求助事项，虽然110处警规则等规范性文件列入了公安危难救助事项范围，但根据公安改革的需要，以下事项，不宜再列入公安机关危难救助的职责范围：

1.老人、儿童以及智障人员、精神疾病患者等人员走失，需要公安机关在一定范围内帮助查找的公众求助，是一般求助，公众如请求公安机关帮助查找，不宜列入公安危难救助的范围，但可以作为一般求助事项。建议对此类求助，改革的方向是实行社会化，由专门成立的寻人专业公司承担。

2.水电、供气等公共设施出现险情，威胁社会公共安全、生产生活秩序和公众生命、财产安全，求助公安机关及公安民警的。根据现行规定，公安机关及公安民警要先期实施紧急处置。笔者认为，此类公众求助，不宜列入公安机关危难救助职责范围。理由是：对水电、供气等公共设施出现险情进行救助，是十分专业的存在很大危险的救助，公安机关及公安民警从目前现有装备和技能来看，根本不可能拥有或装备处置水电、供气等公共设施险情的设备。公安民警也没有进行这方面的专业训练并掌握排险的技能，公安机关由于装备、技能等限制,根本无法进行先期紧急处置，此类危难救助宜由水电、供气等公共设施公司成立的装备齐全具有专业排险技能的救险组织承担救助。

3.对于因地震等自然灾害发生的灾难，根据法律规定，公安机关应按照其职责做好自然灾害救助的相关工作。

对于因地震等自然灾害发生的灾难，《社会救助暂行办法》明确为由县级以上人民政府或者人民政府的自然灾害救助应急综合协调机构实施救助。《自然灾害救助条例》要求县级以上人民政府有关部门按照各自职责做好自然灾害救助相关工作。可见，自然灾害救助公安机关只是根据其职责做好自然灾害救助的相关工作，公安机关并不是自然灾害救助的主体。

三、公安危难救助职务避险

公安民警对危难救助进行救助时遇有危险，为避免本人危险能否实行职务避险。根据《刑法》关于职务避险禁止的规定是不允许实施避险的，这是因为《人民警察法》明确要求人民警察遇到公民人身、财产安全受到侵犯或者处于其他危难情形，应当立即救助。公安部三项纪律第一项纪律要求公安民警决不允许面对群众危难“不勇为”。公安民警职责要求，公安民警面对危险和灾难为避免本人危险，是不允许避险或退让的。是不是任何情形下都不能避险，笔者对此有不同的看法。个人认为公安民警实施危难救助时，如危及公安民警生命安全的特殊情形下，为了保证危难救助民警自身生命的安全，又不危及更大的社会和公众利益时，对这种特殊情形，笔者建议能否在比一般紧急避险条件更加严格限制的条件下允许公安民警实行职务避险，将实施公安危难救助民警的伤亡减到最低限度。严格限制的条件是：实施危难救助民警避险除要符合《刑法》规定的紧急避险的要件外，对实施危难救助的公安民警职务避险要作以下严格限定。

（一）在危难救助中遭遇现实正在发生的迫在眉睫的危及救助民警生命安全的危险

遭遇现实正在发生的迫在眉睫的危及救助公安民警生命安全的危险是公安危难救助职务避险的前提和先决条件。公安民警在救助过程中遇到危及自身生命安全的危险是现实存在并正在发生的危险，否则，危难救助公安民警职务避险很可能是假想避险或避险不适时。对危难救助公安民警假想职务避险或避险不适时的，应当依法追究公安民警相应的法律责任。

（二）职务避险是出于保护实施救助的公安民警自身的生命安全

对于一般权益，救助民警不能职务避险，原因是危难救助本身就有一定的危险性。公安民警通常装备了救助的设备并经过了一定的专门技能训练，对一般危险完全有排除的能力。

（三）职务避险是迫不得已

危难救助时如果有其他办法或其他措施可采取，就不得行使危难救助职务避险权。救助民警为了免受遭遇危及生命安全的危险，在当时的情形下，根本无其他办法来避免自身伤亡的危险，此时应当允许救助的民警可以采取避让、退让的办法，甚至暂时中止危难救助。同时，立即请求增派专业救助人员或警力提供人力和技术支援，救助的专业人员或设施到达现场后，共同进行救助。

危难救助避险符合紧急避险条件没有超过限度的，不承担刑事责任，也不承担赔偿责任，赔偿责任应由引起险情发生的人承担。如危难救助避险超过必要限度造成不应有的损害的，应当负刑事责任，但是对避险过当的公安民警应当减轻或者免除处罚。因危难救助避险不当或者超过必要的限度，造成不应有的损害的，应当承担适当的赔偿责任。

四、公安危难救助不当的责任承担

公安民警对危难救助不当即公安民警对危难救助不合适、不恰当的情形。可分为公安危难救助明显不当和一般不当，公安危难救助明显不当是指在危难救助过程中因公安民警故意或重大过失造成求助人死亡、伤残等严重损害后果的行为。公安危难一般救助不当是指公安民警在救助时，有差错或失误，但差错或失误的出现不是故意或重大过失所致，并没有造成求助人死亡、伤残等重大损害后果的行为。对于公安危难救助不当，要区分是明显不当还是一般不当来承担法律责任。

（一）公安危难救助明显不当，造成不应有的求助人死亡、重大伤残等重大损害后果的，承担相应法律责任

公安危难救助明显不当的，首先由救助公安民警所在公安机关代表国家履行国家赔偿责任。公安机关承担国家赔偿责任后，对在危难救助过程中，有故意或重大过失的公安民警对其要进行追偿，让其承担部分或全部的赔偿费用，并给予行政处分；构成玩忽职守等渎职犯罪的，依法追究刑事责任。

（二）公安危难一般救助不当不承担责任

救助民警在救助过程中没有故意或重大过失，也没有造成不应有的人员伤亡重大损害后果，对救助公安机关及公安民警应当免除责任。公安危难救助实质是公安民警的“见危勇为”行为，通说认为法律不能惩罚有一般过错的“见危勇为”的人，即使“见危勇为”的人在救助他人时也会出现差错。如交警采取气焊切割车门方式救助因交通事故困在驾驶室的司机，失火烧毁汽车，法院判决公安机关不承担赔偿责任就是典型例证。法院判决的理由是交警为履行职责而实施的紧急救助行为，虽然有一定的过错和不当给当事人造成了一定的物质损害，但依法不应承担赔偿责任。

2009年6月25日，美国加州议会就通过了“好心人免责条例”。该法案于2009年8月6日生效。美国联邦和各州的法律中也都有类似相关的法律条款，陌生人对受伤者进行紧急医疗抢救中出现的失误，可给予法律责任上的赦免。立法目的重点是保护医护人员、警察、消防人员在紧急事件中救助时，不必因救助中出现的一般差错或失误而承担责任。“善行保护”法律制度在我国还是立法空白，真心希望我国立法机关能关注、重视保护善行行为立法问题，可借鉴美国成功的善行保护立法，尽早确立我国的“善行保护”法律制度，让“见危勇为”的公安民警排除后顾之忧，对群众的危难能积极大胆的勇为救助。

责任编辑：张　艳