地方法治建设应着力推进法律实施和地方法治试验

江西财经大学副校长 邓 辉教授

法治建设是一个宏大的话题，其顶层设计、框架体系及基本制度总体而言属于中央和国家层面的职权，但法律的实施权主要在地方，而且在不违反宪法和法律的前提下，地方还有制度改革和创新的空间。因此，地方法治建设在法律实施和地方法治试验两大领域是能够有所作为的。

一、地方在法律实施领域的作为，应当是“破”字当头

我国社会主义法律体系已基本建成，法律体系中虽有部分法律应当按照中央全面深化改革的决定进行相应调整，但应当说绝大多数现行法律都是体现民意、顺应时代的，因此，我国在法治建设上总体已经实现了善法之治。但是，现阶段最大的问题是法律没有得到有效的实施，导致较为严重的社会不公、社会失序、社会失信现象，人民群众日益增长的对社会公平、秩序和诚信的强烈需求与滞后的法律实施的观念体制机制之间的矛盾日益凸显。因此，与全国各地的情况一样，法治江西建设的当务之急就是要坚决破除干扰法律实施的观念和体制机制之弊。

在观念上：一要摒弃法律工具主义，谦卑、老实地实施法律。如果法律是工具，法律随时都会成为廉价的牺牲品。首先，法律不是统治者的工具，统治者也要接受法律的统治。党领导人民制定宪法法律，也要领导人民遵守宪法法律、实施宪法法律、维护宪法法律，制裁一切违反宪法法律的行为。其次，法律也不是社会的工具。在新中国成立后的每一次较大的社会运动中，法律往往是最先的牺牲品。社会一旦出现危机，政策很快就会偏离法律而诉诸于民众。实践中甚至演变成法律领域的民粹主义，导致法不责众的情况。简单地把法律视为无论是统治者还是社会的工具，都会导致法律的虚无或滥用。二要放弃对人性的任何幻想。马克思说过，凡人所固有的，我无不具有。我们应当把法律的有效实施建立在坚实的、不可逆转的制度和机制的保障上。三要抛弃陈旧的法治理念。应当深入挖掘、明确树立、大力宣扬我国宪法法律中蕴含的民主、自由、平等、公正等社会主义核心价值，使我国的宪法法律更具道德优势，更具感召力和影响力，夯实法律实施的观念基础。

在体制机制上：一要从前些年的维稳机制转变为促进法治建设的机制。从主要关注维稳向关注法律的全面正确实施转变，将维稳建立在法治的基础上。二要从选择性执法向普遍性执法转变，执法不惧大，不轻小，不畏众。消除执法过程中的一切特权，“老虎苍蝇一起打”，不惧权势，不以恶小而不惩，亦不因违者众而不用法。反对法外用权、法外用情，反对网开一面，也反对法不责众。三要紧盯公权力、公共资源、公共事务领域的滥权和失职行为。有针对性地进行程序设计、制度预防和机制阻隔。针对现阶段的国情，有必要把排除“人情”、“关系”、“金钱”、“权力”对法律实施的干扰作为重点整治内容。既打击受贿行为，也打击行贿行为。既打击徇情行为，也打击说情行为。四要消解体制内下级机构对上级机构、下级公务员对上级领导事实上一定程度存在的依附性，重构基于法律的以分工和专业为核心的上下级关系。彻底打破官本位，切实强化公务员职业保障，免除后顾之忧，褒扬捍卫法律的专业精神，逐步形成首先向法律负责的平等的上下级关系。

二、地方在法治试验方面的作为，应当是“立”字为先

我国经济社会的发展已经进入到一个新的阶段，在基础设施建设、特殊政策扶持等技术手段逐渐耗尽的情况下，当前和今后很长一个时期，法治创新的制度竞争成为提升地方吸引资源、人口的竞争力的根本手段。地方法治试验不仅关乎地方竞争力，而且还可以为“法治中国”建设摸索经验。

当然，地方法治试验也有一个方向的问题，那就是不能偏离或者背离国家法治的框架。以中央全面深化改革的决定为指引，江西法治试验可以在公民建设、社会治理和政府治理三个方面着力：一是培育现代公民。首先，要满足公民权利需求，保证人民依宪享有的广泛权利和自由真正落在实处，既要在“广泛”上做文章，又要在“保证”上下功夫。其次，要提升公民自我意识和主人意识，在制度设计时更多考虑包括公民参与、公民权利、社会公正、社会责任、政府责任、公共服务、廉洁度等内容在内的公民关切，引导人们从“良民”意识或“刁民”意识中走出来，从官民认知框架中走出来，树立起理性的公民意识。另外，还要保障和便利公民对国家权力的有效监督和约束，同时强化公民的规则意识、纪律意识和责任意识。二是培育现代社会。没有成熟的现代社会，就不可能实现国家的 “善治”。 我国当前的社会看起来“喧闹”、“亢奋”，实际上仍在“沉睡”当中。 去年2月省委、省政府发布的 《法治江西建设规划纲要（2014—2020年）》顺应形势，提出“推进社会领域法治建设”的多项举措，其中推进政社分开、管办分离，推行政府向社会组织购买公益服务项目等举措相信有助于激发社会活力，推动现代社会的良性发育。三是重塑政府边界。这里面首当其冲的是要从源头上解决政府对经济过度参与问题。这既包括现在正在深入开展的简政放权的问题，也包括地方政府从“企业家”队伍中撤出的问题。政府参与企业经营不仅会分散政府治理力量，弱化其法定职责的履行，损害其形象，影响其治理效能，而且利润最大化的经济追求还会促使其从“公共服务型”政府变成“食利掠夺型”政府。此外，政府参与经营还会造成垄断和市场机制的溃败，长远来看亦不利于域内经济健康发展和域外优势资源聚集，反过来对地方财政造成极大损害。因此，重塑政府边界，就要从法治政府的角度改革“公司主义”政府操作模式，改财政创收主义为财政预算主义，实现地方财政预决算程序化、法治化。