从侦查一体化迈向侦查立体化——以鹰潭市检察机关侦查一体化机制为蓝本

摘要：2013年，鹰潭市检察机关总结多年的侦查一体化经验，对鹰潭市检察机关侦查一体化建章立制。鹰潭市检察机关侦查一体化机制运作具有立足于鹰潭地小民寡的地缘根基，以侦查一体化为杠杆，发挥寸有所长的机理，扭劣为优，以小搏大的特点。从未来趋向来看，鹰潭市检察机关侦查一体化机制正迈向“上下联动、内外结合、左顾右盼、瞻前顾后”侦查立体化格局。

收稿日期：2015－05－20

作者简介：江瑜，江西省鹰潭市人民检察院党组成员、副检察长、反贪污贿赂局局长；赵斌良，江西省鹰潭市人民检察院反贪污贿赂局助检员。

一、侦查一体化建章立制

（一）提纲挈领，绘制侦查一体化机制总纲性文件

2013年，鹰潭市人民检察院党组会议通过了《鹰潭市检察机关职务犯罪侦查一体化机制实施细则》（简称《鹰潭实施细则》）。《鹰潭实施细则》（共四章24条）主要规定了侦查一体化的概念；侦查一体化应遵循统一指挥、严守程序、整分结合与确保安全的原则；职务犯罪大案要案侦查指挥中心办公室为实施侦查一体化机制的常设机构，负责组织指挥专项行动、专案侦查，负责案件的交办、提办、领办、督办、参办，负责指令侦查协作与侦查人员、侦查装备的调配使用；确立了市院检察长（总指挥）、市院分管自侦副检察长（副总指挥），市院自侦部门负责人（指挥长）与基层院检察长（副指挥长）“四长”层级指挥机制；规定了侦查一体化机制人员调配机制、各指挥层级权限，总（副）指挥把关决策重要侦查流程，指挥长负责侦查指挥，副指挥长配合指挥长指挥所在基层院侦查事务；规定了侦查一体化机制初查运作（初查报总指挥批准）、线索登记分流程序（线索向指挥长汇报并统一分流）。

（二）夯实平台，搭建支体，强化侦查一体化机制运作载体

《鹰潭实施细则》出台之后，鹰潭市检察院相继制定了《市院反贪局领导对口督查指导各基层院反贪局进行办案工作制度》（简称《督导制度》）与《鹰潭市人民检察院关于提高贪污贿赂案件查办质量和效率的意见》（简称《提高查办质量》）两份文件。

《督导制度》构筑了强化指挥与加强服务相统一的良性机制，建立了市院反贪局三位局领导对口督导三个基层院反贪局工作的常态制度；明确了市院反贪局应帮助各基层院提高办案质量，解决案件久侦不结，起诉率低，有罪判决率偏低和职务犯罪轻刑化等问题。

《提高查办质量》建立了市院反贪局对基层院初查的统一指挥机制；强化了市院反贪局对基层院侦查阶段认定的自首、立功情节的审查力度；筹划了与两级院公诉部门分管领导对贪污贿赂案件诉后跟踪协调机制。

（三）侦查一体化建章立制的目标与成效

通过对侦查一体化建章立制，构筑了以优化全市检察机关自侦部门的侦查资源配置、提高整体效能为目标，以市院为主体，以基层院为基础，以侦查指挥中心及办案小组为组织形式，以提办、交办、督办、联合办案为主要办案方式，实行侦查活动统一组织指挥，侦查人才和技术装备统一调配使用，执法环境统一营造的查办职务犯罪侦查机制。

侦查一体化机制实践以来，2009年至2014年6月，鹰潭市检察机关共立案查处贪污贿赂案件154 件185人，大案137件179人，要案18人。其中包括贵溪市市委原副书记、鹰潭市人大常委会内务司法委员会原副主任李长华，鹰潭市市政府原副秘书长陈某，鹰潭市旅游局原局长黎某等多位正处级大员。

二、鹰潭市检察机关侦查一体化的特点

侦查一体化机制在全国检察机关已“遍地开花”，鹰潭检察机关侦查一体化机制之所以能亮出特点，主要缘由在于：鹰潭检察机关立足于鹰潭地小民寡的地缘根基，以侦查一体化为杠杆，发挥寸有所长的机理，扭劣为优，以小搏大。主要体现在战略、战术与战果三个层面：

（一）民寡则关系网密，网密则线索串联，线索串联则便于实施“以案养案，抓窝案串案”的侦查战略

鹰潭市人口不过百万人，城区人口不过20余万人，但地缘狭小，人口居住密集。按照常态侦查思维，人口少则线索少，线索少则案件少。但鹰潭市检察机关抓住人口密集，关系网紧凑，牵一发而动全身的“蜘蛛网”格局，以侦查一体化机制为杠杆，整合全市检察机关案源，制定“以案养案，抓窝案串案”的侦查战略，步步为营，抽丝剥茧，实现“鞭炮”式案件“燃放不息”的格局。

例如，“3.26” ①专案整体的线索流线为：高新区龙岗街道办路底居委会书记兼主任汪某保职务犯罪牵出龙岗街道办事处党工委书记汪某东（正科级）职务犯罪线索；汪某东案线索牵出龙岗街道办事处其他工作人员在征地拆迁过程中的职务犯罪线索并牵出房地产开发商和个体工商户行贿线索；房地产开发商和个体工商户行贿线索又指向鹰潭市市政府原副秘书长陈某职务犯罪线索；陈某职务犯罪线索又带出系列开发商行贿线索。“3.26”专案侦查“自下而上、由易到难、步步为营、抽丝剥茧”，淋漓尽致地贯彻了“以案养案，抓窝案串案”的侦查战略。

（二）地小则巧，巧则灵通，有利于实现战术上的快速出击

孟德斯鸠在《论法的精神》中长篇大论气候、地域对立法、司法的影响，诚哉斯言。鹰潭下辖三个市县，属典型的袖珍城市。同时鹰潭为“火车拉出来的城市”，轨道交通与公路交通通达，余江县、贵溪市至市中心月湖区交通线路呈“等边三角形状”，三地之间公路路程均在20分钟左右。按照常态侦查思维，地小则办案资源少，办案阻力来得快、多。但鹰潭市检察机关善于利用这种通达的地缘，扭劣为优。通达的地缘，在侦查一体化命令下达之后，人员聚集，信息传递均十分快捷。加之，近年来，鹰潭市检察机关进行的检察信息网络一体化改造。借助快捷的“公路”与光速的“网路”，鹰潭市检察机关侦查一体化机制实现命令下达畅通，人员调集灵动，信息传递无阻，从而以“迅雷不及掩耳”的亮剑速度指向贪腐，排除外界对侦查的干扰。例如，在查处龙虎山管委会水利局原局长李某时，市院经过长期初查将线索交办给贵溪市反贪局，贵溪市反贪局侦查人员直接将李某从办公室带到审讯室，在外界“营救势力”来不及反应时，就顺利突破李某的口供并刑拘收押。再如，在查办余江县国土局原局长何某受贿案时，市院反贪局通过异地交办的形式将案件交由贵溪市反贪局办理，贵溪市反贪局接令后立刻奔袭余江，将何某从办公室带走调查，在外界干扰渗透之前，贵溪反贪局已经顺利突破何某口供并将何某刑拘收押。

（三）地小民寡，案件侦办威慑力明显，有利于扩大战果

以侦查一体化机制为杠杆，以专案侦查为形式，集中全市力量查办“一人”，这种“集中力量打沙包”的方式，在小地市更加容易形成地震式的以“一点辐射全面”的震慑力，犹如在面积小巧的湖面上扔下一颗水雷，波及效果明显。例如，在市院部署涉农职务犯罪专项侦查行动之后，余江县反贪局在查办邓某、戴某等村委会干部骗取国家粮农补贴涉嫌贪污犯罪时，通过上法制课，当天就有20名涉案人员主动投案，上交赃款70余万元。 [1]再如，在“3.26”专案侦查中，龙岗街道办主任刘某勇（正科级）与龙岗开发区建设指挥部副指挥长彭某有（副处级），在强大的侦查势力下，投案自首。

三、迈向侦查立体化

目前来看，建章立制后的侦查一体化机制在鹰潭市检察机关运转良好，并有迈向侦查立体化的势头。相对于侦查一体化，更多强调上下两级检察机关侦查力量整合而言，侦查立体化旨在构建以市院反贪局为“坐标轴”， [2]上下联动、内外结合、左顾右盼、瞻前顾后，侦查力量四射的“圆柱型”格局。

（一）上下联动：两级检察机关层级之间的互联互动

上下联动，意在形成以上命下从为根本，以基层院积极自主为成长点，以带动区域互动为延伸的上下级、同级互联互动机制。

1.上命下从是侦查一体化的根本

侦查一体化机制中的上命下从既有法律依据，也有理论拥趸， [3]更有实践模式（“四长”层级指挥机制）。在“四长”层级指挥机制中，首先，市院检察长对侦查一体机制具有启动权，未经市院检察长批准不得启动侦查一体化机制，同时市院检察长对于强制措施等重大侦查事项具有决策权；其次，要坚持市院检察长对市院反贪局长的领导，检察长根据案件办理需要，决定启动侦查一体化机制，市院反贪局长应当执行；再次，各基层院检察长对市院检察长的命令要不折不扣地执行，并协助市院反贪局长负责具体的侦查指挥工作。

2.大力推动基层院积极自主办案

侦查一体化机制事实上为市院对基层院自侦案件的“收权”。因此，要克服基层院“靠上级、等案子”与“有怨言、拒配合”的懒怠抱怨情绪，必须协调好以下几大关系：

第一，处理好上级院强化指挥与对基层院帮助服务的关系。上级院要明确对基层院自侦案件“收权”是为了“收力”而不是为了“集权”。上级院强化指挥时，应尊重基层院检察长和基层院自侦部门对案件侦查进程的把握、对案件的事实认定和法律定性的把握。上级院应做到重要侦查隘口时“发声”，在日常侦查事务中“莫言”。同时，上级院应增强为基层院排忧解难的力度，帮助基层院协调与当地党群口关系，派员参办复杂案件的突破，及时运用提办、指定管辖等方式帮助查办情况特殊的案件。还应建立激励机制，在考核方面奖励在侦查一体化机制中成绩突出的基层院，表彰表现突出的侦查员，对于基层院侦查一体化过程中挖掘的窝案线索在考核时加分。

第二，妥善处理政绩关系与利益分配问题。 [4]侦查一体化的作战成果虽属于两级检察院整体合力。但在目标考核体制中，妥善切好侦查一体化所取的“大蛋糕”既是现时体制所需，也是稳固侦查一体化力量所需。在立案数方面，市院交办线索与基层院自行发现的线索应“明记账”；在赃款赃物追缴方面，原则上由市院通盘考虑，照顾基层院。遵循“哪级院主办，哪级院追缴”的通行做法；在抽调的办案力量方面，对于抽调力量多的单位可探索“按人头考核加分机制”。

3.带动同级区域间互联互动机制

同级基层院在目标考核方面相对而言是竞争对手，在侦查一体化机制中同级基层院则更应成为步调一致的战友。例如，2014年鹰潭市人民检察院反贪局在查处江铜集团系列职务犯罪案件时，三个基层检察院步调一致、信息共享，侦查相关行贿人，实现“一个弓手（市院反贪局）三箭齐发”。

（二）左顾右盼：检察机关内设机构业务一体化

左顾右盼，旨在说明反贪部门要跳出“眼里只有侦查”的直视角度，“斜看扫视”内设机构运作，左看控申、派驻检察室等线索接核机构，右顾侦监、公诉等侦查监督机构。

1.左看控申、派驻检察室等线索接核机构

线索是反贪工作的“生命之源”。反贪部门除了发挥本部门的力量摸排线索之外，更应学会借力。

第一，发挥控申部门对职务犯罪侦查的辅翼作用，实现初查权与控申初核权的力量整合。鹰潭市检察院采取控申部门列席反贪部门例会的做法，实现控申力量与反贪力量的糅合；通过反贪部门提前介入控申部门初核的做法，实现线索在“摇篮期的传递”。例如，在“3.26”专案中，市院控申处与月湖区院反贪局联合展开初查。

第二，发挥派驻检察室的法律监督触角延伸作用。鹰潭市检察机关是江西省派驻检察室的试点单位，截止2014年鹰潭市检察机关共设立12个派驻检察室。鹰潭市检察机关采取派驻检察室联合或者挂靠反贪部门管理的模式，将派驻检察室定位为反贪部门的“千里眼”，挖掘职务犯罪线索。例如，2014年，鹰潭市检察院派驻龙虎山检察室牵头查办了以龙虎山管委会水利局原局长李某为首的系列窝案；余江县院派驻锦江检察室发现了邓某、戴某等村委会干部骗取国家粮农补贴涉嫌贪污犯罪的窝案线索。 [5]

2.右顾侦监、公诉等侦查监督机构

反贪部门应树立“监督就是保护”的态度，消除对侦监、公诉的抵触心理，强化与侦监、公诉的沟通。

建立侦监、公诉引导大案要案侦查的长效机制。反贪部门成立专案组时应积极商请侦监、公诉提前介入引导侦查取证。反贪部门应树立监督就是护航的理念，打消侦监、公诉介入性干涉的顾虑。对于侦监、公诉提出的案卷阅卷报告应仔细研读，虚心听取引导取证的意见，并据此完善证据材料。例如，前文提及的汪某保案、汪某东案与鹰潭市政府原副秘书长陈某案，市院反贪局均商请市院侦监处、公诉处提前介入引导侦查。同时，侦监、公诉等业务部门也不能就案办案，要善于发现职务犯罪案件线索。 [6]当然，侦监、公诉应坚持监督立场，“切忌抛开监督搞一体化”。 [7]

3.构筑“七部门联席会议制度”， [8]形成“斜看扫视”的平台

扩大视界应有平台支撑。在已有的控申参加反贪例会，侦监、公诉常态性介入模式的基础上，可探索筹建反贪、侦监、公诉、民行、控申、监所、反渎“七部门联席例会”，例会一月一次，检察长主持，各部门负责人列席。整合反贪、民行、控申、监所、反渎五部门线索来源，建立线索移送机制和情况反馈通报机制；同时，通过与侦监、公诉的联席平台，跟踪审查逮捕与审查起诉进度，协调补证需求。

（三）内外结合：外联兄弟单位补强己力

所谓内外结合，旨在说明检察机关在修炼内力的同时，要主动加强对外联络机制建设，善借外力，形成合力，以进一步补强己力。

1.加强侦查组织协作建设

2012年鹰潭市检察机关自行发现并立案侦查8人，占立案人数的28.57%，2013年鹰潭市检察机关自行发现并立案侦查14人，占立案人数的33.33%。除了自行发现的线索之外，相当一部分线索来自于群众举报和其他部门（公安、纪检）的移送。例如，鹰潭市检察机关查办鹰潭市政府原副秘书长陈某案时就与鹰潭市纪检有信息互动，2013年月湖区院有3件线索来自于公安移送，2014年贵溪市院移送了3件线索给公安部门。在这种情况下，检察机关应大力加强与公安、纪检、国安等侦查组织的协作， ①畅通线索互享机制。同时，还应加强与公安、国安在技侦、边控、追逃方面的协作，例如，鹰潭市人民检察院反贪局在春节期间均会主动商请公安机关加强追逃力度。与这些部门的协作建设，除了加强人际联络之外，更应探索建立与这些部门制度化的沟通平台（可寻求由地方党委、政法委出面协调）。当然，在与这些侦查组织协作时，应各司其职，不能过分依赖，更不能“借牌办案”。

2.探索职侦信息平台建设 [9]

《鹰潭市人民检察院2012至2016年检察信息化发展规划纲要》指出：要加强职务犯罪侦查与预防信息化建设。建立侦查指挥中心，实现讯问、监控和指挥一体化，形成高检院、省级院、地市级院、县区级院互联互通的职务犯罪侦查指挥网络。建立职务犯罪情报查询平台，实现人口、户籍、车辆、出入境、工商、税务、房产、证券、保险等涉案信息的共享和查询。建立职务犯罪信息数据库，完善职务犯罪预防信息系统，有效分析犯罪动态趋势，充分发挥行贿档案查询系统作用。

（四）瞻前顾后：建立打惩防流线化作业机制

瞻前顾后，旨在说明反贪部门对于职务犯罪不能“一查了事”，谨记“反腐，严惩莫如严查，严查莫如严防的启示”， [10]应全程跟踪，密切关注。

1.瞻前，意在指出反贪部门要提高线索敏感度，做到“信息掌握前于人，事态分析先于人”，增强自行发现线索能力。

要学会在日常工作、生活、交往中发现案源。 [11]例如，2009年，鹰潭市院在办理鹰潭市城投公司原经理艾某等十三人职务犯罪案件时，该案指挥员针对龙虎山大道延伸工程在竣工验收不到半年即出现路面严重破损的情况，引导办案人员分析其中可能存在职务犯罪问题，创造性地运用“以事立案”机制以玩忽职守罪对艾某立案侦查，为全案的成功侦破打下扎实基础。同时，要善于利用群众路线教育实践活动，例如，利用“百村万人行”、“四进三改两覆盖”、“举报宣传周”、“送法进乡村”等活动，敏锐捕捉有价值的涉农职务犯罪线索。

2.顾后，意在强调反贪部门要密切关注职务犯罪人的羁押状态、职务犯罪诉讼进程、职务犯罪的行刑政策与职务犯罪的预防，通过“眼睛向后看”，达致遏制职务犯罪轻刑化、发现职务犯罪线索与提高职务犯罪一般预防的效果。

第一，侦查实践表明，职务犯罪嫌疑人在被采取羁押措施之后，心态会发生很大的变化。因此，反贪部门不能“一关了事”，除应加大提审力度外，还应加强与看守所、监所检察部门的联系，防止职务犯罪嫌疑人集中关押（交流对抗侦查心得），视案情开展狱侦特情。对于基层院职务犯罪嫌疑人的取保、监视居住等非羁押性措施的适用，鹰潭市检察院采取取保候审上提一级，实行双报制度，先报市院反贪局、再报侦监处的方式把控非羁押性措施的审批，以遏制职务犯罪轻刑化。

第二，要关注职务犯罪行刑政策。反贪部门要以监所检察部门正在开展的“减刑、假释、暂予监外执行专项检察活动”为契机，发现职务犯罪线索，对于大案要案线索反贪部门应及时介入侦查。

第三，建立贪污贿赂案件诉后跟踪协调机制，着力提高职务犯罪实刑率。在贪污贿赂案件起诉后，反贪部门和公诉部门应主动与法院刑庭承办法官加强联系，及时掌握案件审判进程，了解法庭对证据采信和对事实认定情况，第一时间掌握补证需求。

第四，推行“一案一预防”的做法，由主办检察官进行职务犯罪预防讲座，实现“办理一案、教育一片”，切实做到“惩防并用，以惩治标，以防治本，标本兼治”。2014年以来，鹰潭检察机关反贪部门已在银行、供电、建筑等行业开展预防讲座5次，取得了良好的社会效果。

从侦查一体化，到侦查立体化，有继承，也有超越；有坚持，也有发展。侦查立体化，更加突出反贪部门的在检察业务中的主体性地位。反贪部门应学会在“上下联动、内外结合、左顾右盼、瞻前顾后”的四维空间中，纵横捭阖，发挥在职务犯罪侦查中的战斗堡垒与先锋模范作用。