《银行业金融机构协助人民检察院公安机关国家安全机关查询冻结工作规定》的理解与适用

束剑平

（公安部经济犯罪侦查局，北京 10741）

查询、冻结涉案银行账户是公安机关开展案件侦查工作的一项重要内容和经常性工作。特别是对公安经侦部门而言，查询涉案账户往往是整个案件侦查工作的起点。开展账户调查和控制工作，在发现犯罪线索、判明案件性质、指引侦查方向、固定犯罪证据、追踪赃款去向、锁定嫌犯行踪等方面具有重要意义。近年来，在开辟涉案账户查询、冻结渠道和建立相应工作机制等方面，公安部、人民银行、银监会等相关部门制定出台了很多规范性文件，为开展查询、冻结工作提供了有力保障。但随着社会经济形势的发展以及不法分子犯罪手法的不断翻新变化，越来越需要一个统一、规范、专门的、适应形势发展需要的涉案账户查询、冻结规定。为此，公安部经侦局与银监会相关部门沟通研商，决定制定一个专门查询、冻结规定，且以部门联合规章的形式发布，以提高其执行效力。2015年1月1日，银监会、公安部、最高检、安全部共同制定的《银行业金融机构协助人民检察院公安机关国家安全机关查询冻结工作规定》（以下简称《规定》）正式实施，解决了一些长期困扰公安民警办案的诸多问题。笔者作为该《规定》起草者之一，参与了前期调研、论证、撰稿、修改等工作。为更好地使公安民警了解《规定》的起草背景、原则、主要亮点以及相关重要问题，笔者尝试对该《规定》作一粗略解析。

一、起草背景和原则

近年来，随着科学技术的迅猛发展和现代支付结算手段的不断创新应用，各种违法犯罪活动的涉案资金运作手法更加隐蔽、复杂，跨地区、跨境资金快速流转和以网银为代表的电子化支付特征日益明显，给公安机关及时追踪涉案资金流向、控制赃款带来巨大挑战。据各地公安机关工作中反映，目前涉案账户查询、冻结工作中遇到了很多新情况、新问题，亟需进一步明确和规范。主要包括：一是多数银行未明确专门负责接受、办理涉案账户查询的部门，有的由保卫部门负责，有的由内控部门负责、有的是法律部门，等等，多头对外，没有统一的受理和反馈部门。二是不同银行的各级分支机构查询权限不同、审批程序不规范，有的要求在营业网点审批即可，有的要求必须到上级支行、分行审批后再到网点查询。三是银行提供的账户交易明细数据格式五花八门，特别是缺少交易对手账户信息、网上银行转账IP等关键信息。四是异地账户交易信息查询困难重重，在目前涉案账户动辄成百上千的情况下，需派大量警力至全国各地调查，或需要派员赴公安部办理手续，等等，程序繁琐，费时费力。五是一些银行以种种理由拒绝提供电子交易数据，侦查员调取材料后须花费大量时间手工录入电脑，以进一步串并、分析和研判。六是不同银行要求侦查员出具的身份证件不一，有的要求出具身份证、单位介绍信和执法资格证。

上述问题导致目前涉案账户查询手续繁琐、效率较低，侦查员需多次往返、奔波于不同部门和地区，花费大量警力和财力，严重制约了办案效率的提高，远远不能满足打击犯罪的实战需要。此前，有关账户查询冻结规定散见于刑事诉讼法以及公安部、人民银行、银监会等规定、通知类规范性文件，有的规定已不能适应形势发展的要求。针对这些情况和问题，公安部经侦局主动与银监会相关部门进行沟通，讲情况、摆问题、提方案，双方一致同意，在全面梳理以往有关账户查询、冻结规定的基础上，制定一个专门的涉案账户查询、冻结工作规定。为此，双方开展了一系列调研等准备工作，并确定了起草的基本原则。一是着眼实战。当前公安机关查询涉案账户中存在的问题较多，此次着力解决查询涉案账户中遇到的突出问题，此前冻结的规定比较明确、规范，该《规定》基本上延续以往规定。二是先易后难。各地公安机关反映的问题中，有的涉及银行交易系统改造升级等长线工作，短期难以解决，此次重点解决银监部门、商业银行目前有条件解决的问题。三是求同存异。银行和公安机关业务性质、职能设置不同，需相互理解和尊重。出于保护客户利益和自身业绩考虑，银行对有些问题比较慎重，因此，本《规定》起草中采取了与银监部门、商业银行求同存异的原则，但最大限度地争取有利于公安机关办案的工作规范。

二、《规定》的主要亮点

（一）确立了商业银行必须归口管理查询冻结需求的原则

归口管理是这次《规定》解决的首要问题。查询、冻结工作涉及商业银行内部保卫、反洗钱、科技、法律、电子银行等众多部门，公安民警在查询涉案账户时，上述部门时常各管一段，导致公安民警无所适从，查询周期长，影响办案的进度。《规定》第6条规定，“银行业金融机构应当在总部，省、自治区、直辖市、计划单列市分行和有条件的地市级分行指定专门受理部门和专人负责，在其他分支机构指定专门受理部门或者专人负责，统一接收和反馈人民检察院、公安机关、国家安全机关查询、冻结要求。”该条明确了商业银行对涉案账户查询、冻结工作必须归口管理的原则。同时，分情况规定了两种归口形式。一是指定专门受理部门且指定专人，主要针对的是各商业银行总部，省、自治区、直辖市、计划单列市分行和有条件的地市级分行。实践中，主要是由各商业银行的法律或保卫部门归口。二是指定专门受理部门，或者由专人负责。主要是考虑一些银行分支机构受编制、人员、机构的限制，经常是一岗多责，一个部门可能承担很多职能，如都要求指定专门受理部门并不太现实，因此可由专人负责。总之，解决了统一受理、统一反馈的问题，便于公安机关对口联系，而不必逐一找银行内部相关部门。

（二）简化程序，开辟了多个可供选择的查询、冻结路径

按照《刑事诉讼法》和《公安机关办理刑事案件程序规定》的有关规定，办案民警可在程序合法、手续齐备的情况下，直接前往账户开户地协调有关单位查询冻结。一般来说，相对本省外开立的账户而言，公安民警查询在本省开立的银行账户要便捷一些。但实践中，不法分子往往跨省区市开立大量银行账户，并利用网上银行等现代支付工具快速划转资金，将大量非法资金迅速分解或归集。公安民警在办案中，往往要面对涉案人员户籍地、常住地、活动地相分离以及账户开立地、资金操作地、对手账户地全国分散的局面，查清资金流向、追踪犯罪资金最终去向困难重重。因此，如何解决跨省银行账户查询问题一直是公安民警关心的焦点和“心病”。对此，起草小组开展了研究和论证工作，在现有条件和继承以往好的经验做法基础上，规定了以下几个路径：

1.一般程序

《规定》第10条规定了一般程序，即“人民检察院、公安机关、国家安全机关需要跨地区办理查询、冻结的，可以按照本规定要求持协助查询财产或协助冻结/解除冻结财产法律文书、有效的本人工作证或人民警察证、办案协作函，与协作地县级以上人民检察院、公安机关、国家安全机关联系，协作地人民检察院、公安机关、国家安全机关应当协助执行。”这里可理解为两个层次，第一，按照法律相关规定，办案民警可持相关法律文书和证件赴本地相关银行直接开展涉案账户查询、冻结工作。第二，涉及外省区市的，办案民警可持相关文书和证件赴他省，与当地公安机关联系，前往涉案账户所在省的相关银行开展查询、冻结工作（注：如开户行在某县或某市，到该县、市的省级行办理也可，不一定要到账户开立行）。

2.网络传输代办程序

公安民警可通过公安信息化应用系统将有关文书和证件传真至协作地公安机关，由协作地公安机关按程序先代为办理，办案民警再及时与协作地接洽后续工作。可参见《规定》第十条第二款的规定。

3.集中查询、冻结程序

《规定》第11条规定了集中查询、冻结程序。主要是针对当前一些案件涉及的账户众多且分布在多个省份，办案单位逐个地方派人，费时费力，且容易打草惊蛇，造成案件的被动，因此，通过一定的程序设计，提升层级，集中开展查询、冻结有利于提高效率，且保密性好。该程序已在前几年相关规范性文件中规定，但由于审批层级要求偏高（跨省账户查询、冻结需报公安部审批，省内跨市的需报省级公安厅局主要领导审批），地方办案同志普遍反映审批层级高，程序比较繁琐。因此，这次出台的《规定》将跨省和本省内的集中查询、冻结审批权限进行了下发，即跨省的集中查询、冻结，由办案地省级公安厅领导审批即可；属同一省内的，由办案地公安厅局业务部门负责人批准即可。对于省内的众多账户（分布在不同地市）查询、冻结工作具体程序是：由办案地公安机关出具协助查询财产或协助冻结/解除冻结财产法律文书，逐级上报并经省级公安机关相关业务部门批准后，由办案地公安机关指派两名以上办案人员持有效的本人人民警察证和上述法律文书原件，到有关银行业金融机构的省、自治区、直辖市、计划单列市分行或其授权的分支机构要求办理。对于跨省的集中查询、冻结，具体程序是：由办案地公安机关出具协助查询财产或协助冻结/解除冻结财产法律文书，逐级上报并经省级公安机关负责人批准后，由办案地公安机关指派两名以上办案人员持有效的本人人民警察证和上述法律文书原件，到有关银行业金融机构总部或其授权的分支机构要求办理。特别需要说明的是，对于跨省或省内的涉案账户集中查询、冻结，不是必须要按照上述的审批程序办理，如何办案单位认为必要，也可分解按照一般程序办理。

4.银行系统内部协作程序

《规定》第12条规定了银行系统内部协作办理查询程序，即对公安机关提出的超出查询权限或者属于跨地区查询需求的，有条件的银行业金融机构可以通过内部协作程序，向有权限查询的上级机构或系统内其他分支机构提出协查请求，并通过内部程序反馈查询的公安机关。起草过程中，有起草者的同志也提出了“一点查全国”的设想，即办案单位提出的任何涉案账户查询需求，只要在当地银行提出（如涉案账户是工行的，就在当地工行提出，不管该账户是在本地工行开户或在异地工行开户），当地银行必须统一受理和反馈。超出其查询权限的，由其通过内部协作系统流转到可以办理的银行查询，接到查询结果后，由最初的受理行统一反馈办案单位。这样就解决了公安民警奔波于各省之间查询、效果还不一定理想的问题。但考虑到目前各家银行的系统网络不同、协作机制不一、银行保密等因素，目前“一点查全国”很难一步到位。最后起草组提出了一个折中的方案，并纳入了规定，即“有条件的银行业金融机构可以通过内部协作程序，向有权限查询的上级机构或系统内其他分支机构提出协查请求，并通过内部程序反馈查询的公安机关。”

（三）明确授权和鼓励各地建立快速查询冻结机制

当前，各类经济犯罪、电信诈骗、网络赌博等违法犯罪分子通过网上银行等现代支付工具，迅速分解、转移赃款，给公安机关追赃挽损工作带来了很大挑战。办案民警的双脚已远远跑不赢不法分子转移资金的速度，传统的查询、冻结机制已不能完全适应当前打击犯罪的需要，急需在以往查询冻结机制基础上，打造“升级版”，利用信息技术，建立电子化专线信息传输机制。但由于没有相关明确的法律法规依据，各地银监部门、商业银行与公安机关建立快速查询、冻结机制方面顾虑多，不敢轻易突破。《规定》第26条明确提出建立快速查询、冻结机制，系首次明确规范和授权，解决了建立相关机制的依据问题。即“人民检察院、公安机关、国家安全机关可以与银行业金融机构建立快速查询、冻结工作机制，办理重大、紧急案件查询、冻结工作。具体办法由银监会会同最高人民检察院、公安部、国家安全部另行制定。人民检察院、公安机关、国家安全机关可以与银行业金融机构建立电子化专线信息传输机制，查询、冻结（含续冻、解除冻结）需求发送和结果反馈原则上依托银监会及其派出机构与银行业金融机构的金融专网完成。银监会会同最高人民检察院、公安部、国家安全部制定规范化的电子化信息交互流程，确保各方依法合规使用专线传输数据，保障专线运行和信息传输的安全性。”在此规定出台前，上海等地公安机关已开始积极探索实践与当地主要商业银行建立快速查询机制，通过建立专线，大大提高了涉案账户查询效率，节省了人力和财力，取得了显著成效，其他地方也积极探索比照建立相关机制。

（四）明确了商业银行需提供的查询项

调研中，不少地方公安机关反映，一些银行提供的查询结果时常不能满足办案的需要。只有少数银行提供的交易数据比较直观、全面，很多银行的查询结果过于简单，只有交易时间、交易金额、交易机构代码等简单信息，无法显示交易对手账户、户名和开户行，需进一步通过调阅原始凭证、其他业务部门协助等方式才能查到对手信息，程序繁琐，耗时较长；有的银行提供的查询结果格式晦涩，信息断裂，需要关联拼凑才能形成整个交易链条。上述情况，原因是多方面的，据了解，银行开发的系统主要是服务其业务需要，因此不能完全满足公安侦查办案的需要。目前，银行业也注意到这一问题，一些银行已开发了专门的司法查询系统，一些银行正积极开发专门的司法查询系统。为解决上述问题，起草组经专门讨论，从公安机关办案需要出发，同时结合银行的实际状况，最终列举了银行应该提供的查询项目，即《规定》第14条，“银行业金融机构协助人民检察院、公安机关、国家安全机关查询的信息仅限于涉案财产信息，包括：被查询单位或者个人开户销户信息，存款余额、交易日期、交易金额、交易方式、交易对手账户及身份等信息，电子银行信息，网银登录日志等信息，POS机商户、自动机具相关信息等。”

（五）明确了银行反馈时间和提供查询结果电子版

实践中，一些银行查询反馈的时间过长，一定程度上影响了办案进度。调研中，各地公安机关普遍要求规定银行的反馈时限，并且是越短越好。但银行业的同志也表示，因为查询的需求项目不同，查询的账户和主体数量不同以及接受查询银行的权限问题，等等，这些因素都会影响查询所花费的时间，银行很难给出一个标准的查询反馈时间。最终，起草者综合考虑上述因素和需求，按照查询项目的简易程度以及查询账户数量，对查询反馈的时限作了原则性规定。即《规定》第15条规定，“银行业金融机构接到人民检察院、公安机关、国家安全机关协助查询需求后，应当及时办理。能够现场办理完毕的，应当现场办理并反馈。如无法现场办理完毕，对于查询单位或者个人开户销户信息、存款余额信息的，原则上应当在三个工作日以内反馈；对于查询单位或者个人交易日期、交易方式、交易对手账户及身份等信息、电子银行信息、网银登录日志等信息、POS机商户、自动机具相关信息的，原则上应当在十个工作日以内反馈。对涉案账户较多，人民检察院、公安机关、国家安全机关办理集中查询的，银行业金融机构总部或有关省、自治区、直辖市、计划单列市分行应当在前款规定的时限内反馈。

同时，针对公安机关反映很多银行只提供纸质的查询结果，而不提供交易明细电子版，不利于办案单位进一步分析研判的情况，《规定》第14条明确规定，应当向查询申请单位提供电子版，即“人民检察院、公安机关、国家安全机关要求提供电子版查询结果的，银行业金融机构应当在采取必要加密措施的基础上提供，必要时可予以标注和说明。涉案账户较多，需要批量查询的，人民检察院、公安机关、国家安全机关应当同时提供电子版查询清单。因技术条件、不可抗力等客观原因，银行业金融机构无法在规定时限内反馈的，应当向人民检察院、公安机关、国家安全机关说明原因，并采取有效措施尽快反馈。”

（六）明确了公安民警应提供的证件类型

实践中，公安民警到银行依法开展账户查询、冻结工作需“双人双证”，但各银行对“双人双证”理解不一，有的理解为两名民警出示两个人民警察证；有的理解为两名民警各自出示人民警察证和身份证，有的需要单位介绍信，等等，使公安民警无所遵循。对此，《规定》进行了进一步明确，规定就公安机关而言，开展查询、冻结时由两名以上民警持有效的本人人民警察证和相关法律文书按照程序办理；在取回查询结果时，可指派至少一名公安民警持本人有效的人民警察证和单位介绍信到银行取回。以上工作中均无需公安民警提供身份证。

三、《规定》的几个焦点问题

（一）关于异地查询、冻结的协作问题

对于办案单位需要赴外省区市查询、冻结涉案账户，是否需要账户开立地公安机关协作办理问题，存在两种不同意见。一种意见认为，依法查询、冻结涉案账户是《刑事诉讼法》赋予公安机关的权力，公安民警只要在程序合法、手续齐备的情况下，就可自行前往涉案账户所在银行进行查询、冻结，不需要经当地公安机关审查、协作。如果查询、冻结存在违规、违法，则依法依规追究相关单位和个人的责任。这既有利于防止地方保护主义，也提高了办案效率。另一种意见认为，少数地方公安机关在侦办案件中，没有认真甄别、区分是否善意取得等情况，随意扩大冻结范围，赴外省区市大批量冻结账户，引发当地大量储户上访、聚众围堵金融机构的事件，造成社会不良影响。此外，《公安机关办理刑事案件程序规定》第342条规定，需要异地办理查询、冻结的，应当持相关法律文书、办案协作函件、工作证件，与协作地县级以上公安机关联系，协作地公安机关应当协助执行。综上，为防止滥用职权，一些地方公安机关认为异地办理查询、冻结必须与当地公安机关联系协作，当地公安机关审核无误后协助进行查询、冻结。起草组研究认为，上述两种意见都有一定道理，其本质分歧是办案“效率”和案件“质量”孰先孰后的问题。起草组经认真研究，倾向于案件质量优先。因此，此《规定》在异地办理查询、冻结方面与《公安机关办理刑事案件程序规定》第342条的规定精神保持一致，同时，尽可能简化程序，使两者得以兼顾。

（二）关于开放人民币银行结算账户管理系统问题

地方公安机关普遍反映，自各省级人民银行关闭了人民币银行结算账户管理系统 （收集了查询机构和个人在各商业银行的静态开户信息）查询后，公安机关查询涉案银行账户工作陷入极大被动，尤其在大要案件侦查中，涉案公司和人员往往在多家甚至数十家银行开立大量账户，要查清开户情况，办案人员只能采取“逐一上门、人工查询”的方式，向各家商业银行发函逐一查询开户信息，极大地浪费了警力资源，降低了侦查办案效率，延误了追缴赃款的时机。为此，有的地方公安机关希望在该《规定》中解决这一问题。目前，中国人民银行采取的是“总对总”的查询模式，即统一由公安部经侦局向中国人民银行支付结算司致函提出查询需求，查询完毕后结果反馈至公安部经侦局。对于各省级人民银行关闭了人民币银行结算账户管理系统查询问题，公安部也多次与中国人民银行相关部门沟通，建议其恢复省级人民银行的查询权限，但人民银行表示，该查询工作尚缺乏法律依据，因此暂时仍按照现有渠道办理。综上，《规定》没有涉及该问题。