修改《人民警察法》应当借鉴吸收相关立法的有益成果

江苏警官学院 高 新副教授

修改《人民警察法》，从不同的角度和切入点，可以有许多不同的建议。《人民警察法》施行20年以来，我国的法治建设得到了重大发展，取得了巨大进步。本文以与《人民警察法》关系密切的现行相关立法为参照的角度，谈点修改建议。

一、借鉴有关规定，在总则和附则中对人民警察范围作出更全面的界定

界定人民警察范围是 《人民警察法》的重要内容，是人民警察履行职责、行使职权和对人民警察实施有效管理的前提，其范围界定既要全面、具体，又要实事求是。现行规定的问题，一是劳动教养法律制度被废止了，但警察法上劳动教养管理机关的人民警察的表述没有相应取消；二是专门公安机关及其人民警察的性质地位没有明确；三是事业单位的人民警察被遗漏在人民警察的范围之外。

全面、正确地界定人民警察的范围，解决上述存在的问题，有两个现行有效的法规可以参考。一是2014年4月30日，民政部、最高人民法院、最高人民检察院、教育部、公安部、国家安全部、司法部、财政部、交通运输部联合发布的 《人民警察抚恤优待办法》（民发〔2014〕101 号），其第 2 条对该办法所称人民警察的范围作了明确的界定。二是1992年9月10日公布实施的 《国务院批转公安部评定授予人民警察警衔实施办法的通知》，在评定授予警衔的范围中明确规定，“评定授予警衔的人员，必须是属于人民警察建制的在编在职的人民警察。凡不具有人民警察性质的单位和不担任人民警察职务的人员，不实行警衔制度。”评定授予警衔的人员包括“警察专业技术单位、院校、报社、医院中担任人民警察职务的人员。”

参照上述规定，建议在修改的《人民警察法》总则中规定：“人民警察，是指公安机关（含铁路、交通、民航、森林公安机关和海关缉私部门）、国家安全机关、司法行政机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察”。同时，建议在《人民警察法》附则中规定“实行参照公务员法管理的警察专业技术单位、院校、报社、医院中担任人民警察职务的人员，适用本法关于人民警察管理的规定，未实行参照公务员法管理的警察专业技术单位、院校、报社、医院中担任人民警察职务的人员，参照适用本法关于人民警察管理的规定。”

这样规定全面、真实地反映了我国人民警察队伍的结构现状。具体表明：一是把政法机关的人民警察范围的界定放在总则中，表明了政法机关的人民警察是我国人民警察的主体，是《人民警察法》要规范和保障的核心。二是在警察基本法中明确铁路、交通、民航、森林公安机关和海关缉私部门属于专门公安机关的性质，明确其民警属于公安民警的属性。三是明确无论是政法机关的人民警察，还是事业单位的人民警察，都属于我国人民警察的范畴，以免遗漏了事业单位的人民警察这支队伍。四是针对目前人民警察所属事业单位有些参公管理，有些未参公管理，实事求是的分别规定适用和参照适用该法有关人民警察管理的规定。

二、借鉴有关规定，进一步明确和完善人民警察职权、机构设置、领导体制与职务序列

作为具有人民警察组织法性质的 《人民警察法》，应当是规范和调整所有人民警察机关及其人民警察的基础性、基本性法律，应当对所有人民警察机关的职权、机构设置、领导体制与人民警察的职务序等警察机关与警察人员的基本性问题作出直接、明确的规范。

（一）在警察法中明确司法警察的职权

司法警察，作为人民警察的特定组成部分，其职权问题理应在作为警察基本法的《人民警察法》之中加以明确和规范。而现行的《人民警察法》，在总则、义务和纪律、组织管理、警务保障、执法监督、法律责任部分是规范所有人民警察的，职权部分比较详尽的规定了公安机关人民警察的职权，对其他人民警察仅在第18条中概括性的规定 “国家安全机关、监狱、劳动教养管理机关的人民警察和人民法院、人民检察院的司法警察，分别依照有关法律、行政法规的规定履行职权。”关于司法警察的职权，既没有法律、也没有行政规定对其予以专门规范，只有最高人民法院、最高人民检察院各自制定的司法警察条例的规范。修改《人民警察法》，应当借鉴、吸收最高人民法院制定的《人民法院司法警察条例》、最高人民检察院制定的《人民检察院司法警察条例》关于司法警察职权的规定，结合司法改革中涉及司法警察改革的成果，使其上升、固化为法律依据，以解决长期以来司法警察职责任务、权限等司法警察建设的重大事项事实上无法律授权、无法律可依、仅靠有章可循运行的现状。

（二）是要在警察法中明确规定警察的机构设置和职务序列

现行的《人民警察法》第24条规定“国家根据人民警察的工作性质、任务和特点，规定组织机构设置和职务序列。”经过20年的实践和探索，现在修改警察法，就应当将这一方向性、概括性规定变为更加明确、具体的规定。2006年11月国务院发布的《公安机关组织管理条例》，已经对公安机关的设置、公安机关人民警察职务等问题作了体现改革精神的具体规定。但是该条例属于行政法规，并且只适用于公安机关。修改作为警察基本法的《人民警察法》，就应当吸收并提升《公安机关组织管理条例》的有关规定，同时，积极吸收中央审议通过的《关于全面深化公安改革若干重大问题的框架意见》及相关改革方案中关于“根据人民警察的性质特点，建立有别于其他公务员的人民警察管理制度和保障机制。按照职位类别和职务序列，对人民警察实行分类管理”的改革精神，明确各人民警察系统（包括国家设置在铁路、交通、民航、森林等专门公安机关）的机构设置、领导体制与组织指挥关系以及有别于其他公务员的人民警察职务序列等人民警察组织建设的基本问题，使其法律化、具体化，使其对所有人民警察机关及其人民警察具有普适性。

三、与现行相关立法保持一致性

《人民警察法》施行后，依法治国、依法行政、建设社会主义法治国家的进程日益加快，特别是近年来国家颁布、体现法治发展成果的新法律法规，《人民警察法》与其不一致的规定，应当作相应的修改。

2012年3月修改后的《刑事诉讼法》第285条规定，依法不负刑事责任的精神病人的“强制医疗，由人民法院决定。”“对实施暴力行为的精神病人，在人民法院决定强制医疗前，公安机关可以采取临时的保护性约束措施。”现行《人民警察法》第14条关于公安机关对精神病人采取保护性约束措施，以及送往指定的单位、场所加以监护的规定，应当根据修改后的《刑事诉讼法》作相应的修改。

2006年1月施行的《公务员法》在第12条关于公务员的义务规定 “执行上级依法作出的决定和命令”，在第54条规定“公务员执行明显违法的决定或者命令的，应当依法承担相应的责任。”，《人民警察法》第32条关于人民警察必须执行上级的决定和命令的规定，应当作出与上述规定相一致的修改。

2007年6月施行的《行政机关公务员处分条例》第16条规定“行政机关经人民法院、监察机关、行政复议机关或者上级行政机关依法认定有行政违法行为或者其他违法违纪行为，需要追究纪律责任的，对负有责任的领导人员和直接责任人员给予处分。”

《道路交通安全法》第115条第二款规定“公安机关交通管理部门有前款所列行为之一的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员给予相应的行政处分。”这两部法律、行政法规，都确认了行政机关违法违纪追究纪律责任的规定，而现行的《人民警察法》只对违法违纪的民警个人规定了行政责任，而对人民警察机关违法违纪行政责任问题未作规定。修改《人民警察法》，应当相应增加人民警察机关有违法违纪行为，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员应当给予相应行政处分的规定。

2010年12月施行的修改后的 《国家赔偿法》第2条规定 “国家机关和国家机关工作人员行使职权，有本法规定的侵犯公民、法人和其他组织合法权益的情形，造成损害的，受害人有依照本法取得国家赔偿的权利”，即确认除了国家机关工作人员侵权以外，国家机关侵权的，也同样要承担国家赔偿责任。现行《人民警察法》第50条应当相应的修改为：人民警察机关及人民警察人员行使职权，侵犯公民或者组织的合法权益造成损害的，应当依照《中华人民共和国国家赔偿法》和其他有关法律、法规的规定给予赔偿。

2009年8月公布施行的《人民武装警察法》第2条规定 “人民武装警察部队担负国家赋予的安全保卫任务以及防卫作战、抢险救灾、参加国家经济建设等任务。”现行《人民警察法》第51条应当作出与之相一致的修改。

现行《刑法》、《治安管理处罚法》都有 “本法所称以上、以下、以内，包括本数”的规定。现行《人民警察法》第9条、第14条、第15条、第17条分别涉及“经县级以上公安机关”、“县级以上人民政府公安机关”的规定，第26条、第28条涉及“高中毕业以上”、“大学专科以上”的规定，在第36条“没收非法制造、贩卖、持有、使用的人民警察警用标志、制式服装、警械、证件，由公安机关处十五日以下拘留或者警告，可以并处违法所得五倍以下的罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”的规定。在修改后的《人民警察法》中，仍然会涉及行使职权机关的级别、文化程度的最低要求、处罚幅度等同类问题，应当借鉴相关法律规定，在附则中明确“以上”、“以下”包含本数的规定，以免理解和执行中发生歧义。