警察权运行之比例原则法律化探究

江西警察学院 曹慧丽教授

警察权运行之比例原则法律化探究

江西警察学院 曹慧丽教授

我国现行的《人民警察法》是1995年2月28日第八届全国人民代表大会常务委员会第十二次会议通过并施行，其在实行二十年历程中，为我国人民警察制度的构建和完善，规范和约束警察权发挥了不可忽视的作用。但是当前我国处于社会转型时期，我国的政治、经济、文化制度和社会人文已经发生了巨大的变化，社会治安形势、公共安全的变化、科技的飞跃发展、人们思想理念的变化。当前警察权的运行无论在立法层面还是在运行层面都面临着大量的立法缺失、执法不畅等诸多问题，尤其是警察权在法律规制层面只有一个合法性原则，即“人民警察必须以宪法和法律为活动准则，忠于职守，清正廉洁，纪律严明，服从命令，严格执法。人民警察依法执行职务，受法律保护。”而现实中警察权的现场处置权和强制权所具有的即时性、临时性和不确定性是合法原则无法判断和界定的，其所内涵的自由裁量权也是无法明确其范围和适度。由于法律的缺失，导致现实中警察权的运行让警察面临执法的困惑和无助，甚至会退缩让步，其后果是公众对警察权不断的质疑和否定。因此，对于人民警察法立法定位必须明确：1、规范警察权和警察职责的基本内容。2、依法保护人民警察合法权益。3、约束和监督警察权。而修改《人民警察法》，纳入比例原则，完善人民警察制度，为警察权的运行提供合法合理的依据，提升我国警察执法形象和公信力，保护警察合法权益是十分必要的。

比例原则从19世纪产生以来，最先是在德国警察法出现，其理念和内容在德国警察立法和警察权运行领域得到极大的发展，甚至在世界各国行政法学研究和行政法治发展过程中得到认可和推广。德国学者奥托·迈尔的主张“警察权力不可违反比例原则”，“超越必要性原则即违法的滥用职权行为”。以及德国弗莱纳的“不可用大炮打小鸟”的名言，比喻警察行使权力的限度。其从立法到执法，从国家权到警察权的运行和使用提出了最为先进的比例原则。不仅如此，在1931年《普鲁士警察行政法》对此项原则在警察权的运行的具体操作标准有了更明确的细化。如“警察处分必须具有必要性方属合法。”同时对必要性界定为：“若有多种方法足以维持公共安全或秩序，或有效地防御对公共安全或秩序有危害之危险，则警察机关得选择其中一种，惟警察机关应尽可能选择对关系人与一般大众造成损害最小方法为之。”上述立法层面的比例原则一被作出立即在司法实践中推进并推广，即对警察采取的措施是否超过为实现目的所需的必要限度进行审查，以裁决其是否合法。同时其被德国联邦法院赋予宪法地位，但其核心内容是明确行政成本应与行政效果之间保持合理的比例关系，而且比例原则要求行政主体的行政活动，在合法的范围内，注意合理的比例和协调，其充分体现了德国民主、法制发展的程度和水平。因此，比例原则的来源和发展进一步说明，现实中警察权的运行直接关系到每一个公民人身权、财产权、隐私权等一系列合法权益的得失，如何合理、准确地行使警察权将决定着其存在的合法性是否得到认可的问题。虽然，学理界对比例原则的称谓，有的称为合理性原则，有的称为适当性原则，但其核心理念强调的都是警察机关在行使警察权的一系列过程中实施的行为不仅仅是以国家利益、公共利益以及行政目标的实现为终极目的，而且应该最大比例和适度兼顾相对人合法权益，以尽可能最小范围和程度对相对人合法权益造成损害或者不利影响。适当性作为比例原则的主要内容，已经在我国《行政强制法》第5条已经明确规定：“行政强制的设定和实施，应当适当。采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。”该项立法内容第一次将比例原则明确纳入我国法律体系。而警察权作为国家权力的重要部分，其有一项最常用的行政强制措施权和行政强制执行权，《行政强制法》的该原则为警察权涉及行政强制权的具体操作进一步明确了必须严格遵守《行政强制法》规制的适当性原则，为警察权运用比例原则开辟了先河。其立法宗旨不仅是约束警察行政强制权，更多层面会成为保护警察权的合法依据。按照行政法基本理论之比例原则，其所蕴含的必要性原则、适当性原则以及最小损害原则，尤其在当前现实中警察使用武器警械权、警察行政强制权、警察应急处置权等种种易引发警察公权力与公民私权利冲突的博弈和质疑中，如果有《人民警察法》能够明确比例原则，就可以运用比例原则正确分析、判断并分析其存在的合理性、可能性和适度性，化解其所产生的矛盾和冲突，实现警察权公共利益最大化。同时其不仅能最大限度地保护公民合法权益，更加能保护警察执法的权威。

因此，比例原则法律化，要求警察机构（人员）对公民权利作出不利的决定时应当考虑一些非法律因素，不能机械的一概剥夺，违背人性的本质规律。适用适当性原则所追求的正是限制警察机构（人员）强制权力的滥用，保护公民的正当权益，平衡公共利益和公民利益的保障。要求警察强制权力的运行，其手段、方法必须不得超出所要达到目的的必要限度，公共利益的实现应当以最小的相对人利益为代价。因此，进一步将比例原则写入《人民警察法》体系中，对于规范警察权的运行尺度，保证警察权的运行效果，其意义尤为重大。