修改《人民警察法》座谈会综述

江西警察学院 才凤敏整理

度，对体例与结构的设计、法律定位等诸多问题从不同的视角发表了见解，对修订草案征求意见稿的修改与完善提出建议与构想。

一、关于修订草案征求意见稿内容方面的建议

（一）总则

1.人民警察的内涵界定

学者们对人民警察的内涵界定争议最大，修订草案征求意见稿第3条第一款规定 “人民警察是人民警察机关和人民警察人员的总称”，与会学者大部分不同意此种提法。将机关和人员以人民警察统称，虽方便立法的行文上，但是与下文的表述有冲突，容易产生歧义。有学者建议沿用1995年《人民警察法》的有关表述。修订草案征求意见稿未提及香港和澳门特别行政区的警察，本法名称为《中华人民共和国人民警察法》，对特别行政区域的警察应该提及或者由特别行政区自行制定或是设计。

2.人民警察的任务

有学者建议在人民警察的任务中增加一条——“服务社会”。将修订草案征求意见稿中“人民警察法的任务是维护社会的安全，维护社会的秩序和社会稳定”的“社会稳定”修改为“和睦社会”，由此突出公安机关服务的职能。

3.《人民警察法》的基本原则

立法基本原则方面，一些学者指出修订草案征求意见稿缺乏对基本原则的规定。基本原则的规定是法律的灵魂，警察在日常执法中需遵循人权保障原则、公平公正原则、公共效益原则、信赖保护原则、比例原则、正当程序原则、权力救济原则、权力制约监督原则等。

（二）职责和职权

修订草案征求意见稿的立法内容涉及本法调整的对象、范围、事项、关系等，该稿“职责和职权”部分也是与会学者的讨论热点。

1.立法应明确警察职权与职责内容

与会学者指出立法内容需清晰，明确，比如权利的界限，如何划分，责任承担问题均需在此次修改中明确，调研显示基层民警对警察法修改的关注度高，他们特别关注警察职责的范围、法律责任的认定等。此次警察法的修改，在职权和职责上应明确明晰警察机关（警察）的责任清单和权力清单，基于公权力行使的一个规则——法未授权不可为来行使权力，清单之内没有的权力不能行使，可以交给社会，由非政府组织或其他公益性组织来治理。有学者提出修订草案征求意见稿第43条“公安分局的权限”就不明晰，第72条规定依照治安管理处罚法处罚的情形也不甚明确。

2.关于公安机关的职责

有学者指出修订草案征求意见稿第12条的第16项“维护国境边境地区沿海海域治安秩序”中“维护沿海和海域的治安秩序”职责隶属于2013年新成立的中国国家海洋局或者说中国国家海警局。还有学者提出加入反恐职责，大部分学者认为该条（第12条）21项列举事项顺序应理顺，有学者提出可以按照执法主体或者按照职权性质来排序，也有学者提出按照职权的重要性来排序，主要职责放前，次要的放后面（比如，第10/12/13款）。

3.关于公安机关（警察）紧急情形下的职责

修订草案征求意见稿第13条也是学者们关注的条款，有学者认为该条款列举的情形应按照危险紧急程度，决定其放入次序，也有学者指出该条列举的情形无法覆盖所有的“紧急情形”。另外，认为应该分款表述修订草案征求意见稿第14条。

4.关于警察“盘查权”的规定

有学者提出“盘查权（修订草案征求意见稿第19条）”增加“公安机关、国家安全机关根据适用继续盘问需要，可以设置候问室，被盘问人需要羁押到候问室，应当限定公安机关和国家安全机关负责人的批准”这一款规定，原因有二：一是继续盘问最长时间48小时，不明确规定控制场所增加实际办案难度，二是现行公安部制定的规章 《公安机关适用继续盘问规定》有关于“候问室”的规定，继续盘问是限制公民的人身自由的，《人民警察法》对于如此重要的事项应规定全面。

5.关于人民警察使用警械武器的责任与危难救助的规定

有学者提出第34条增加一款规定：人民警察依法使用警械、武器的行为受法律保护，合法使用警械武器造成人员伤亡财产损失的不承担法律责任。另外，关于公安危难救助的问题，对于突发疾病人员应当立即通知急救机构进行救治。对于救助不成警察是否需要担责的问题大家认为需要认真讨论。

（三）队伍建设

1.关于警察教育

学者们比较重视警察教育方面的问题，有学者提出构建人民警察高等教育、职业教育和纪律教育多元一体的特殊教育体系。

警察院校在公安队伍中处于边缘化，希望通过立法来解决警察院校的问题，明确警察学院的身份，应承认警察院校警察（教师）的技术职称，在《人民警察法》中增加与警察教育相关条款。

2.关于宣誓

不少学者建议在修订草案征求意见稿第55条中将誓词写入，草案明确了人民警察宣誓制度，应该一并规定誓词。虽然誓词在《公安机关人民警察内务条令》第二章中有比较完整的表述，但内务条令立法层次不高，应对警察誓词进行修改并写入人民警察法修改案。

3.关于警察奖励

有学者建议增加 “对受奖励的人民警察按照国家有关规定可以提前晋升警衔”，“获得荣誉称号的享受对应的劳动模范待遇”，“警察院校的学员、师生受伤应该参照警察的标准得到抚恤、优待和保险保障”等规定。还有学者建议保留原法中关于奖励种类的规定。

（四）警务保障

修订草案征求意见稿第79条第二款规定“警务辅助人员协助人民警察履行职责的行为具有法律效力，受法律的保护”，不少学者建议删除“具有法律效力”，大家认为辅警是协助人民警察依法履行职责的，警察履行职责的行为才具有法律效力。

（五）执法监督

建立各项警察监督机制，畅通投诉渠道是警察法应有之义。有学者提出我国可参照其他国家做法，成立投诉委员会，探讨其运作与架构制度创新。

（六）警察权益保护

有学者认为修订草案征求意见稿体现了从严治警的方针，但从优待警方面的规定则不足。

（七）本法内部协调与法制统一

1.本法内部协调问题

大多数学者认为修订草案征求意见稿第3条对人民警察的界定导致上下文之间指代不清。另外，草案界定人民警察未提及武装警察，但第109条中专门规定武装警察的任务，导致上下文不统一。

2.本法与其他相关法律法规的协调

修订草案征求意见稿中规定的 “出示工作证”，与现行法律法规业已规定出示“人民警察证”的规定不一致，工作证的范围比警官证的范围宽泛。修订草案征求意见稿中关于公安机关的职责（第12条），应该与公安机关组织条例对接。关于盘问的时间，修订草案征求意见稿与《公安机关适用继续盘问规定》不好衔接。有学者建议修订草案征求意见稿第73条应突出刑法修正案九对袭警内容的表述。

《人民警察使用警械和武器条例》关于使用武器的法定情形规定了15种情形，《人民警察法》修订草案征求意见稿中只罗列5种情形，实践执行时可能会引起争议；《公安机关人民警察现场制止违法犯罪行为操作规程》增加了不得使用武器的情形，《公安机关公务用枪管理使用规定》中亦有此类规定，但在《人民警察法》修订草案征求意见稿中并未体现。

二、关于修订草案征求意见稿立法技术方面的建议

（一）立法名称

此次对于《人民警察法》修订草案征求意见稿的讨论涉及立法名称的争论，有学者主张去掉“人民”两字，直接称为《警察法》，与国际通用称呼一致，也可统一国内关于“警察”与“民警”的概念，也有学者认为现法称为《人民警察法》，人民两字突出政治性，还应该延续这个称呼。

（二）章节的设置与排列

这部分的讨论主要有两部分：一是整体章节的设置与排列，二是条文条款次序的问题。

1.整体章节的设置与排列

有学者首先提出“第二章 职责和职权”应修改为“职责和权力”，职权是指警察的工作范围，职权又包括职责，这个是重叠的概念。其次，在结构上，“权益保护”，由第七章应调整至第六章，执法监督由第六章挪至第七章，权益保护在前，监督排后，先监督后保护违反逻辑顺序。最后，“执法和监督”，删除“和”字，就是执法监督。从整个结构上看，“队伍建设”可以改为“人员管理”，建议把“权益保护”也归入人员管理章内，可以核减一章。

2.条文条款次序

条文条款次序方面，学者主要针对第十二条，认为本条21项应梳理一下。有学者提出第78条着重强调的是警力的编制，应该移到第三章“管理体制”。

（三）内容的周延性

修订草案征求意见稿第38条“关于中央事权和地方事权的划分”中地方事权的列举不周全，区域性的社会治安秩序维护，安全防范，治安行政管理属于地方事权，像道路交通管理、刑事案件中“跨国境跨省的重大刑事案件”办理属于中央事权，那么非跨国境非跨省的一般性刑事案件办理属于地方还是中央事权未明确列举。

（四）立法语言方面

1.修订草案征求意见稿语言表述不清指代不明之处

有学者提出，修订草案征求意见稿中“接触其武器”表述不清，极易引发矛盾，警察暴力伤害权合法性取决于该条款的表述。修订草案征求意见稿第12条第三款的治安行政违法行为应改为公安行政违法行为。治安行政违法行为范围较小，公安行政违法行为涉及面广，因此建议，凡是在条文里面的治安行政违法行为，全改为公安行政违法行为。也有观点提出草案存在语言不简明之处，例如第9条，可以概况为“人民警察行使职权应当实行最少动用武器的原则和比例原则”。例如第97条“人民警察因公受伤的医疗机构应当无条件及时予以救治”，“无条件的”可以删掉。修订草案征求意见稿第36条 “国家有关规定”，需要有相关解释。

2．修订草案征求意见稿的用语存在口语化现象

修订草案征求意见稿部分用语口语化，例如修订草案征求意见稿第6条、第8条、第48条与第56条都不同程度的存在口语化情况，语言表述不符合法律规范。也有学者提出第52条第五项，具有大学专科以上文化程度，“文化程度”是比较口头化的语言，原《人民警察法》中称为学历。

3.用语的准确度问题

有学者提出第16条“对违反治安管理或者其他法律法规”，治安管理与后文其他法律法规不对应，建议修改为 “对违反治安管理处罚法或者其他法律法规”。