生态文明建设视域中政府管理模式的转变

刘志平

(福建广播电视大学，福建福州，350003)

一、生态文明建设的意义

生态文明作为矫正现代工业文明弊病的一种文明形态，其核心命题是如何正确理解和科学处理人类与自然的关系。生态文明的实现重在建设，建设生态文明有利于提高全社会对生态保护与环境治理的认识水平，使得节能减排、保护生态环境、建设生态文明深入人心。党的十八大报告首次把生态文明建设写入了党代会报告，形成了经济、政治、文化、社会、生态文明五大建设，反映了党对国家现代文明建设基本经验的认识达到了新的高度，实现了深层次认识和理性升华。生态文明建设成为衡量与检验党的执政能力的一项新内容，在具体的建设实践中，能进一步完善党的执政理念，优化政府行政模式。生态文明建设有利于破解当前发展中的难题，走出现代工业文明理念和思路的困境，促进经济社会全面、协调、可持续发展，是全面落实科学发展观的客观要求，也是实现习近平总书记提出的“四个全面”的必然要求。此外，现代工业文明容易导致公民生态道德文化的缺失，生态文明建设能增强人们的生态环境保护意识，促进我国公民生态道德文化素质的提高，而生态道德素质的提高能够促使人们充分发挥积极性与主动性参与到生态文明建设中，实现生态文明建设的良性循环。从更广泛的意义讲，生态文明还将让人类意识到共同保护和建设地球家园的重要性，生态文明的建设能促使人类突破国家、民族、种族的局限性，共同承担其对地球生态保护的责任和义务，促使人类在更广泛领域实现平等合作。

二、政府在生态文明建设中的作用

“生态环境上的一系列问题都与政府有关。”[1]生态文明体现的是以实现人与自然、人与人、人与社会全面发展为基本宗旨的新的价值追求。这种价值追求凸显了当前人类历史发展的困境，同时又指明了历史发展的新趋势。政府在不同的人类文明发展趋势中所起的作用不同，在生态文明建设中的政府应承担以下几个方面的责任:

(一)承担生态责任

“人类必须为自己的行为——这些行为在生物共同体意义上都是‘生态性’行为——负责，而且只有人类才能对此负责”，[2]因此，从广泛意义上讲，在越来越严重的生态危机面前，全人类都应该担负起生态责任。现代政府作为人类文明发展的产物，其行为代表着社会公共利益取向，而对生态文明以及生态文明所蕴含的价值追求表明了政府生态责任的强化。拥有公共权力的政府具有与其他一般社会组织所没有的权威性和强制力，其行为具有极强的引导和示范作用。因而，尽管在生态危机面前人人有责，但政府应该成为生态责任中的道德代理人，代表整个社会来对生态环境进行治理和建设。政府在生态环境治理与建设中起到“元治理”的角色，成为生态环境管理第一责任人。从培养公民的生态责任意识、制定生态建设战略规划、管制环境污染行为到引领整个社会生活方式生态化，都离不开政府的作用。

(二)引导可持续发展

生态文明是以人类、自然和社会可持续发展为目标的人类文明形态，可持续发展的关键是要正确处理好经济发展同人口、资源、环境的关系，其实质是节约资源提高资源利用率。高投入、高消耗、高污染、低效益的粗放式经济增长方式仍然是我国目前经济结构中的主导模式。资源短缺、资源利用率较低、环境破坏严重已经成为制约我国社会经济发展的瓶颈。在市场经济中，企业对私利追求与生态环境保护往往是不一致的，这种趋利性会导致企业乱排污等破坏环境的行为。因此，要借助政府的公共权力来调整产业结构，逐渐淘汰“三高一低”企业，引导企业转向集约型经营发展模式，发展生态技术、培育生态市场，从根本上解决企业内部经济效益与外部社会效用脱离，甚至对立的问题。

(三)制定与执行生态环境保护法律和政策

“全面依法治国”是习近平总书记提出的“四个全面”内容之一，依法治国的关键不仅要制定出科学合理的法律法规与政策，更重要的在于严格地贯彻执行，实现法治取代人治。在生态文明建设中同样要采取法治手段，健全生态环境保护法律法规与政策并严格执行。制定与执行生态环境保护法律与政策是政府承担生态责任的必然要求，政府的公共权力与组织资源使得它在这方面的作用是主导性的。为了应对环境污染问题，中国政府陆续出台了许多相关的生态环境保护法律法规与政策，建立了相对完备的环境保护法律与政策体系。然而，在实际的法律与政策的执行中却遇到许多阻力，多年来中国一直遭遇严重的生态破坏与环境污染问题，这些事实表明，我国的生态与环境政策并没有得到严格地执行，存在大量生态与环境政策失灵的现象。

三、生态文明建设中政府管理模式的转变与具体设想

“政府是我们使用的一种工具，一旦这个工具过时了，重新发明的过程就开始了。”[3]在当前生态文明建设中，政府的管理模式有些已经不能适应了，因此，以生态文明价值追求为依据，在正确把握政府与自然生态环境关系的基础上，推动政府管理模式转变，是生态文明建设过程中政府改革的重要内容。

(一)由行政主导型模式向公共治理模式转变

习近平总书记在十八届三中全会上将全面深化改革总目标设定为“推进国家治理体系和治理能力现代化”。这表明，我国将通过推进国家治理体系和治理能力现代化来继续完善和发展中国特色社会主义制度，将公共治理理论与中国社会实践相结合，实现具有革命性的变革。这对于当代中国社会主义建设事业具有重大而深远的理论意义和现实意义。公共治理理论对传统公共行政理论进行了反思和批判，并借鉴和吸收了新公共管理理论和新公共服务理论的合理内容，其核心观点是主张通过多主体合作、协商和伙伴关系，确定共同的目标等途径，实现对公共事务的管理。其特点主要有:公共治理是由多元主体构成的共治体系和共治过程；在公共治理活动中，多元主体之间是相互依赖的伙伴关系；公共治理是多元主体基于伙伴关系的自主自治的网络化管理；政府在公共治理中扮演“元治理”的角色，起着掌舵的作用。

生态文明建设中的公共治理指的是围绕生态文明建设，政府、企业(市场)、非政府组织和公民之间进行相互协商、协调、合作的网络化管理过程。这一过程不仅有作为“元治理”角色的政府参加，而且还有其他主体的参与，不仅采取行政、法律、市场手段，而且还包括社会和文化教育等手段，改变了传统生态文明建设主体一元化和手段单一化的缺陷，实现由行政主导型模式向公共治理模式的转变。具体来讲，这一转变要着重下面两个方面:

1.构建生态文明建设的主体多元化格局

在我国当前的生态文明建设中，必须打破政府作为唯一主体的行政主导型管理模式，合理引导私营部门、非政府组织、公民等社会力量积极参与环境治理活动中，建立起环境治理的多元主体格局。近年来，我国的公民社会蓬勃发展，社会力量日益壮大，社会力量积极要求参与公共事务的管理，这是时代发展的必然趋势，也是生态文明建设主体多元化的社会基础。一方面，生态文明建设主体多元化有利于引入竞争机制，政府不再垄断全部公共事务，而是允许更多的私营部门和非政府组织等社会力量参与到公共事务的管理中，在这一过程中必然会引起各管理主体之间的竞争，并提高它们的积极主动性。另一方面，生态文明建设主体多元化有利于强化对相关政策执行的监督力量。在多元主体共存的状况下，每个主体都享有部分的权力并承担相应的责任，因而，每个主体的行为必然会引起其他主体的关注，成为生态文明建设中监督政策执行的重要力量。

2.发挥公民生态文明建设中的基础性作用

生态文明建设是一个涉及面广泛而复杂的过程，公民是生态文明建设中的基础性力量。政府在生态文明建设过程中需要公众的主动参与，需要在政府、公众与市场之间进行良好的合作，才能达到真正有效的环境治理。

首先，要提高公民的生态文明建设意识。要发挥公民在生态文明建设中的积极性，首先要提高和改变的是公民的生态保护意识。因此，需要充分利用网络媒体、广播电视、报刊杂志等载体，结合公民的切身利益，广泛宣传生态文明与环境保护的知识，让破坏生态的危害意识深入人心，养成良好的生活工作习惯，从根源上提高公民生态保护意识。

其次，切实保障公民的生态文明建设权利。有先进生态保护理念和意识并不意味着必定发生作用，公民的生态文明建设权利必须通过法律来保障，因此，需要健全公民生态文明建设的法律法规，通过法律法规来界定公民参与生态文明建设的权限及内容，从而使公民参与生态文明建设更具操作性和规范性，让公民真正参与到生态文明建设活动中来。

再次，强化公民在生态文明建设中的监督作用。在公共治理视野下，良好的治理来自于政府与公民间真诚而平等的对话，在这一对话中，公民对政府执政过程和执政效果进行评判，起到监督的作用。在当前，有些政府部门不仅不能很好地进行生态文明建设，反而在某种程度上破坏了生态和环境。因此，生态文明建设过程中公民不仅对政府执行生态保护和环境政策的情况进行监督，而且还对生态破坏和环境污染行为进行监督。

(二)由管制型政府向服务型政府转变

服务型政府是以服务公民和社会为基本宗旨，以民主、法治、责任、高效为特征的政府管理模式，它将服务作为基本理念和价值追求，抛弃了传统管制型政府的治民观念或“为民作主”的理念。在生态文明建设视域中的服务型政府指的是政府通过提供生态公共产品和生态公共服务来服务于公民和社会，其目的是要保持经济发展与环境保护之间的平衡，实现可持续发展。根据这一内涵的理解，生态文明视域中服务型政府建设要着重以下四个方面:

1.培育政府生态服务行政文化

思想是行动的先导和动力，生态服务的价值理念是政府生态服务实现的首要前提，在生态文明建设中，政府要将“生态服务”作为一种基本理念贯穿于政府公共权力运行的过程中。近年来，由于偏离生态服务理念，导致了政府在经济发展中的“GDP中心主义”、地方保护主义、短期行为、有法不依或执法不严等行为，而这些行为造成了严重的环境污染和生态破坏。因此，政府要意识到，服务于公民和社会，要立足于可持续发展，立足于人民的根本利益和长远利益，将“生态服务”价值理念贯彻到实际工作中，自觉承担起生态责任、引导可持续发展、执行生态保护法律与政策，自觉把生态环境保护与治理纳入到政府的重要工作之中，成为生态文明建设的中坚力量。

2.强化政府生态型公共物品和服务供给职能

2013年，习近平总书记在海南考察时强调:“良好生态环境是最公平的公共产品，是最普惠的民生福祉。”因此，强化生态公共物品供给职能是服务型政府应有之义，是生态文明建设中的必然要求。在这方面，政府要通过制度化的方式来保护生态环境，比如环境保护区、稀有物种栖息地的建立；要对污染物控制指标、污染物总量指标、环境总量结构控制等环境标准，以及环境影响评价程序等进行科学的研究和制定；要切实贯彻生态环境保护法律和政策，为人民的工作和生活提供健康的环境；要通过各种方式鼓励生态科学的研究，推动各种绿色技术的产生与创新。

3.完善政府生态服务制度

这主要指政府管理制度建设要围绕生态环境保护、为公众提供生态产品，形成致力于生态服务的一整套制度体系。从决策、管理、监督、人事及考核等方面进行政府内部管理体制创新；积极完善生态法律制度、生态责任制度和生态技术促进法则；综合运用行政和市场手段，建立和完善生态恢复补偿机制；建立科学的环境影响评估制度，并加大政府财政投入保证该制度的执行；改变“GDP至上”的政绩考核体系，全面导入绿色GDP的目标绩效观，将生态指标纳入考核体系中。

4.转变政府工作方式

政府工作方式反映的是其行政行为，而行政行为则是政府公共角色的直接体现，折射出政府行政的价值理念。服务型政府既然是以服务公民和社会为基本宗旨，以民主、法治、责任、高效为特征的政府管理模式，其运行方式必然要秉承民主、法治、透明、高效、公平公正的理念。具备这些特征的政府行为，正是政府进行有效环境监管、为公众供给生态公共产品和协调生态利益，在生态文明建设中充分发挥自身作用的重要保证。

(三)由传统官僚型政府向整体型政府转变

整体型政府的理念和实践模式是20世纪90年代中后期，在西方国家逐渐兴起。整体型政府理念作为对传统官僚体制的继续批判以及对新公共管理运动的负面后果的一种反思和回应，其基本要点是，政府的行政实践模式应强调政府各部门之间的协调与整体性功能的发挥。波利特认为，“整体性政府”是指一种通过横向和纵协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式。它包括四个方面的内容:排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。[4]因此，“整体型政府”试图摈弃官僚制的困境，注重塑造政府整体行政价值和文化、打破政府管理的碎片化和部门主义、强调合作与协调的责任体系。其目的在于提升政府能力与效率，提高政府回应性，更好地满足公民的需求，更好地服务于经济和社会发展。从生态文明建设角度来说，构建“整体型”政府，要着重以下几方面的改革:

1.塑造整体性价值的行政文化

整体性价值和文化理念指的是整体型政府在价值和文化内涵上强调的是政府整体的最优效果和最佳的整体公共利益。文化和价值观的差异成为区别整体型政府与其它政府管理模式的重要标志。在传统官僚制型政府向整体型政府转变过程中，行政文化必须先行变革，否则整体性政府模式仍然存在被传统官僚制行政文化俘虏的危险。事实上，整体型政府能否有效发挥其作用的关键就在于价值和文化上，组织结构的调整并不能充分实现整体型政府所确定的目标。生态文明建设往往是跨地区与跨部门的，因此，在生态文明建设中，中央政府与地方政府之间、地方政府与地方政府之间、各级政府内部各部门之间要树立整体的价值观，从全局和整体的高度审视环境保护与生态建设中出现的各种问题，用整体价值观来消解政府部门主义，引导政府行政行为。

2.优化政府管理业务流程

政府管理的碎片化、部门主义，极易导致行政活动中政府部门之间的推诿和扯皮，其实质是政府部门之间职能的重叠与交叉，直接原因是政府不同部门的部门利益倾向。因此，需要根据社会经济发展现状，调整政府管理体制与改革政府职能，彻底打破政府各部门之间的界限，实现政府部门之间的密切协调与合作，以整体和全局为目标，优化生态建设与管理中的各项活动。在具体的生态业务管理流程中要遵循自然顺序，避免人为的硬性干扰。大力发展电子政务，依据串联、并联和网络化的协作关系和结构来运作，最终达到政府各部门之间业务的虚拟整合和网络化协同办公。

3.建立生态文明建设的区域联动机制

环境保护和生态建设一般是跨区域的，因此，在生态文明建设上各区域必须合作共治，建立良性互动的联动机制。但是在当前我国区域合作民间协调组织力量还不是很强大的情况下，生态文明建设的区域联动机制需要通过府际协商、协议或国家层面的顶层设计来实现。在这一机制的设计中，要通过立法为区域环境保护和生态建设联动机制的建立提供法理依据，要在区域环境保护和生态建设联动过程中对权责划分、法律责任等进行界定。同时，鉴于各区域社会经济发展的不平衡，其对法律政策的执行能力也存在差异性，这就需要国家层面(中央政府及其部门)对环境保护和生态建设联动进行协调和指挥。例如，近年来，京津冀地区严重的雾霾治理就需要三地，甚至更多的地区联动治理才能取得良好效果。2013年5月北京市环保局与河北省环保厅签署了《2013年至2015年合作协议》，双方将按照“统筹推进、联防联控、优势互补、合作共赢”的原则，积极建立京冀环境保护和生态建设合作机制，共同推动京冀区域整体环境质量加快改善。这是区域环境治理中区域联动机制建立的良好例子。

[1]方世南，张伟平．生态环境问题的制度根源及其出路[J].自然辩证法研究，2004，(5):1-4.

[2]邓铭瑛.论生态良知[J].探索与争鸣，2003，(2):86-89．

[3](美)奥斯本，盖布勒．改革政府:企业精神如何改革着公营部门[M].周敦仁，等，译．上海:上海译文出版社，1996:23.

[4]Christopher Pellitt．Joined-up Government:a Survey[J].Political Studies Review，2003，(1)．