“窃听门”之后的英国报业监管改革

■刘笑盈

“窃听门”之后的英国报业监管改革

■刘笑盈

我们曾经在2014年年初的一篇文章中，引用 《赫芬顿邮报》年终回顾的一句话说，“2013年是记忆中媒体与政府之间冲突博弈最为激烈的一年”。而我们认为，“在媒体与政府关系的冲突博弈中，英国成为各种要素汇聚的结点，持续发酵的 ‘窃听门’促使英国政府着力调整媒介体制。”①那么，英国报业监管体制调整的动因到底是什么？改革的过程如何？面临的困难是什么？英国报业监管的意义及未来发展趋势又是什么？这一事件值得我们关注。

“窃听门”终结英国百年老报

2011年7月4日，英国 《卫报》头条爆料，默多克新闻集团旗下的英国老牌报纸 《世界新闻报》在2002年非法窃听失踪少女米莉·道勒及其家人的电话，扰乱警方破案。消息一出，举国哗然。其实，《世界新闻报》的窃听事件早已发生过多次，也被举报过多次，但是这一次，事件涉及到一个普通女孩，公众的愤怒被点燃。7月7日，伦敦 “7·7”恐怖袭击案周年纪念日，英国 《每日电讯报》等媒体又披露，《世界新闻报》窃听的对象还包括伦敦地铁袭击案的遇难者家属以及英军阵亡士兵的家人，引发社会舆论进一步高涨。当天，《世界新闻报》的主要广告商几乎全部撤出，成为压垮 《世界新闻报》的最后一根稻草。7月10日，《世界新闻报》出版了最后一期，这份有着186年历史的报纸宣布关闭。7月15日，默多克发表公开致歉信，其手下两名高管辞职。17日，伦敦警察局长辞职。19日，默多克到英国议会接受质询，度过了 “人生中最谦卑的一天”。20日，英国警方宣布对窃听门事件的调查成员增加到了60人。8月2日，警方逮捕了 《世界新闻报》前执行主编库特纳。随后，包括多名编辑、记者、警员因此事被捕。到8月中旬，被捕的人数达到了15人。

也许是默多克行事过于剽悍，也许是矛盾尖锐、社会反应过大，事件引发了英国媒体、社会各界乃至世界媒体的激烈反应和报道。报道的内容除了揭出真相和丑闻外，也开始反思媒体制度。《卫报》在一篇 “窃听丑闻与媒体信誉危机”的文章中，引用 《独立报》和 《旗帜晚报》总裁叶夫根尼·列别捷夫的话说：“言论自由的确是一个民主社会赋予其公民的重要权利，而新闻自由则是言论自由的最好展示。但是，在过去几年中，小报不择手段的哗众取宠行为让人深感失望，如果说血腥、暴力的新闻价值观是我们追求言论自由的代价，那我宁愿活在一个有所管制的社会中。”文章提到，这次窃听门是数十年来公共生活中的最大丑闻，科技在不断发展，社交网络出现并成为人们日常生活的重要部分，可是法律、机制的修订却远远滞后社会的发展，新闻自由与保护隐私之间的界限需要重新讨论，新闻界的文化、行为方式和伦理状况需要重新审视。英国工党领袖埃德·米利班德表示，窃听事件是英国新闻发展史上的莫大耻辱。长期以来，英国传媒以其独特、完备、成熟的新闻自律机制，成为众多国家同行学习的榜样，可是这次新闻窃听事件却折射出英国新闻行业中的一种病态现象，行为卑鄙至极。“窃听门”是一次 “非常有害的”“令人痛苦和愤慨”的恶劣行径，激起了人们对于这种粗暴侵犯隐私的冷漠做法的强烈反感。2011年7月15日美国 《时代周刊》的封面文章题为“大亨毁于小报”，也指出英国 《世界新闻报》记者窃听丑闻绝非一时兴起之举，它与传媒大亨默多克管理企业的方式和企业日渐形成的文化有深切关联。

在媒体报道中政府不仅软弱无能，甚至有可能与丑闻沆瀣一气。7月5日，《卫报》趁热打铁，继续刊登相关消息，借工党领袖米利班德之口，呼吁对 《世界新闻报》窃听一事展开公开调查，并在其网页上设计了民意支持率调查，支持米利班德对窃听开展调查的人占到了96.1%。为了急于摆脱自己，在反对党和媒体穷追不舍的压力下，英国卡梅伦政府建议成立独立调查委员会，其调查范围包括四个方面：一是新闻界与政界人物的关系；二是新闻界与警界的关系及所涉行为；三是保护个人隐私的制度出了什么问题；四是传媒多次被警告但是仍不纠正的不当行为到底有多严重。这样，在窃听门事件中，就出现了警方和政府两个调查，形成了法律调查和媒体制度调查两条路线。尽管卡梅伦称前者优先，后者不会影响前者，但是显然后者更为重要。

7月28日，经过20多天的酝酿筹备，政府批准成立的独立调查委员终于开始行动。由英国最高法院大法官莱文森领导的7人调查小组首次举行了正式会议，委员会称定于9月份开始公开听证，调查小组将在一年内公布调查报告。莱文森说，调查将首先关注媒体与公众间关系以及新闻监管方面内容，再着重媒体、警察和政治人物三者间关系。莱文森的目标在于，考虑如何汲取教训，向政府提供有关媒体监管等方面的建议。媒体称，“这意味着，我们现在遇到了一代人只能遇到一次的难得机遇，有望在政界、媒体和公众之间建立新型关系。”②在窃听门事件中，对媒体文化和媒体制度的反思，社会各界的推动，成了英国报业监管制度的改革契机。

报业监管改革的内容和过程

英国的报业监管改革过程是认真而漫长的。在 “窃听门”事件高潮中成立的莱文森委员会，在2012年3月下旬才开始调查，过程持续9个多月，问询超过300名证人，举办多次座谈会，调取大量材料，终于在2012年11月29日提供了一份厚度达1987页的报告，交众议院辩论。莱文森报告称，报刊存在的问题 “令人发指”“骇人听闻”。其中报刊存在的四大问题是：媒体承受巨大的商业压力；媒体与政府人物及警察关系过于 “亲密”；现行监管制度无效；数据保护法存在缺陷及执行不力。报告提出了未来报业监管的47条建议，报告还提出了建立一个新的监管制度，这一制度必须是“有效的”“合理的”“可信的”和 “为公众利益的”。③

在国会的辩论中，议员们对报业的危险和问题都同意，但对成立新的机构意见不一。反对者主要担心政府干预新闻自由，所以首相卡梅伦建议不以法律的形式，而是以皇家宪章的形式，为新的监管机构提供法律基础。2013年2月7日，皇家宪章文本草案公布，议会中的三大党派罕见的一致同意，被媒体称为“跨党协议”。皇家宪章的内容基本上与莱文森报告一致，主要是同意建立一个新的独立机构——“认证委员会”来规范媒体行为，并对其职权的相关方面作了规定，确定是否许可报刊的监管机构的申请；对于已经取得监管申请的机构进行是否继续有效的审查监督；对于要终止的机构撤回许可；报告监管制度的成败等等。

尽管 “跨党协议”受到了隐私权组织、新闻自由滥用受害者、政府和促进新闻改革的团体的支持，但是却遭到了报刊业的激烈抵抗。主要理由是政党协议没有报业的参与，是政治家的游戏，可能会威胁到新闻自由。作为抵抗的一部分，报刊业在2013年4月提出了自己的皇家宪章文本，同年7月准备成立报业自己的自律组织。

2013年底，双方的博弈进入了高潮。2013年10月30日，枢密院通过了皇家宪章，女王签字生效。与此同时，警方的法律调查也终于有了结果，2013年10月28日，《世界新闻报》窃听案开始审理，包括前新闻集团高管和前英国政府官员在内的多人开始接受所谓的 “世纪审判”。而就在英国政府开始启动认证委员会建立工作的同时，报刊业也开始了自己的自律机构的建立工作，新的机构名称为独立报刊标准组织 （简称ⅠPSO），取代了原来的报业投诉委员会 （简称PCC）。

2014年，双方的博弈依然在进行。世纪审判高调开场，最终却“黯然收场”。被起诉的8人中只有3人认罪，经过旷日持久的审理，在2014年6月24日的宣判中，原 《世界新闻报》主编安迪·库尔森被判有罪，刑期只有一年半，其他3人的刑期更轻。而该案的另一名主要被告，新闻国际公司前首席执行官丽贝卡·布鲁克斯被判无罪。2014年9月8日，报刊业的自律监管机构——ⅠPSO成立并运行。2014年11月3日，在皇家宪章的基础上，政府的独立监督机构——认证委员会正式成立。认证委员会的主席，皇家王室法律顾问戴维·沃尔夫称，“我们可能没有时髦的头衔，但是我们将基于我们独立的行动，在维护公共利益方面发挥积极而重要的作用”。④

政府报业监管的困境

用 “高高举起，轻轻放下”来形容英国的政府报业监管改革也许是合适的。不仅 “世纪审判”雷声大、雨点小，皇家宪章改革的内容也并非那么激进。新成立的认证委员会是通过皇家宪章而不是议会表决通过，而且不要求媒体强制性加入，因此约束力并不强。同时，根据英国政府的规定，认证委员会必须在成立满一年之后才可以正式执行监管，即到2015年11月之后才能正式运作，留下了很长时间的缓冲期。总的来说，这一改革在限制报业的权力滥用方面毕竟进了一步。首先，这个机构是一个专门监管媒体的独立机构，有独立的人事任命和资金，其成员多由来自媒体之外的社会权威人士组成，相对于媒体而言，这一机构是一个 “他律”组织；其次，这一机构被赋予了一定的监管责任，比如为媒体的自律提供认证，对新闻操守制定准则，对违规的媒体有强制 “头版道歉”的权力，有最高达100万英镑的处罚权等；第三，这一机构可以建立反应更迅速的投诉系统，并且可以 “为虚假报道的受害者提供免费的仲裁”。正因如此，媒体认为自己的权力受到了限制，才引发了激烈的反抗，独立报刊标准组织一直拒绝接受 “媒体自律皇家宪章”的认证和审计。

英国的报业监管改革目前仍处于困境之中。其中主要的障碍是制度设计的缺陷，有所谓 “新闻自由”的障碍，夹杂着媒体与政府的权力博弈，从现实中看，也有报刊业的抵抗。

“窃听门”丑闻产生的原因在于西方媒体具有的体制性缺陷。由于媒体多为私营企业，而作为企业，在竞争日趋激烈的情况下，为获取最大利润化，会借“新闻自由”的幌子，不惜采用窃听、贿赂、造假新闻等非法途径收集新闻线索，采用大量黄色、暴力、低俗的新闻吸引公众注意力，使新闻 “市场化”，以达到获取商业利益的最终目的。而至于这些行为是否侵犯公民个人的隐私权、知情权，皆可抛在一边。⑤

英国是西方国家中最早提出 “新闻自由”的国家，这也成为报业反对政府监管的最有力的武器。在讨论皇家宪章的过程中，《泰晤士报》执行主编罗杰·奥尔顿就声称：“这个国家已经有几百年历史的新闻自由、独立以及拒绝政治干预的传统被抛弃了。”“不被政客干预的新闻自由，是英国媒体百年来的传统和骄傲。”所以，即使名声受损，英国报业仍 “像捍卫荣誉一样捍卫自律的权利”。《观察家》报的编辑尼尔森也说，现在报纸面临的选择只有两个：要么坚持新闻自由，要么加入这个机构进行“自我约束”。⑥

在一个理想社会，政府、媒体与公众的关系就像一个相互平衡的等边三角形。在英国，媒体的力量过大，政府偏于弱势，公众成了消费者，导致三者关系失衡。“窃听门”事件的产生，正是《世界新闻报》《太阳报》等媒体为了追求利益，过度满足受众 “窥私”的低俗需求，再加上政府为了通过媒体赢得选民，不敢得罪势力庞大的新闻集团，导致政府、媒体和公众三者关系严重失衡。政府的限制，显然是要打破平衡，限制媒体权力。但政府也有依赖媒体之处，除了跟传媒公司在政治和经济结构上有一致性和互补性外，政客还需要这些公司为他们的竞选活动捐款，靠媒体树立公众形象，所以改革困难。

报业的抵抗是政府监管改革困境的直接原因。报业自律监管机构名义上采纳了莱文森报告的内容，ⅠPSO取代了PCC，不过换汤不换药。莱文森报告中的关键部分，比如机构的独立性、诉诸司法及投诉等并没有体现。不过，改革的主要原因就是社会各界对传统媒体自律机构的不满，新的自律机构也会执行更为严格的标准。

英国报业监管改革的深层背景和发展趋势

我们认为，新闻法制是对新闻自由的补充。在任何社会，媒介都面临着与政府的关系、与公众的关系、媒介之间的关系这三大关系。媒介与政府的关系表现在新闻自主报道和政府对媒介的行政及立法控制方面；媒介与公众的关系表现在媒介为公众代言和媒介侵犯公众利益方面；媒介之间的关系则表现在利益的一致性和经营上的相互竞争方面。调整这些关系，是新闻法制的基本目的，也是保证新闻业正常运转的重要条件。西方国家的新闻法制主要包括三个方面：依法保障新闻自由；依法限制滥用新闻自由；新闻界的自律。⑦就新闻法制而言，就是他律和自律的关系。英国长期以来是实行新闻自由的国家，在新闻法制方面一直是采取媒体自律。1953年英国较早的成立了报业评议会，1991年又成立了报刊投诉委员会，先后通过了新闻工作者的《业务准则》和《行业准则》。但是，在 “窃听门”事件中，这些准则形同虚设，报业投诉委员会无所作为，被称为是 “没牙的贵宾狗”“巧克力茶壶”。据报道，早在2006年，报刊投诉委员会就开始接到一些小报窃听行为的投诉。遗憾的是，该委员会2007年5月的报告称：“没有找到证明报纸有窃听行为的证据。”2009年，英国 《卫报》又向其投诉 《世界新闻报》通过窃听手段获取新闻线索，但该委员会随后回应仍称没有证据。《世界新闻报》的窃听行为被司法部门证实之后，报刊投诉委员会发表了一篇 “苍白”的辩护：“窃听事件引发了公众对新闻道德和从业人员行为的质疑，但报刊投诉委员会不能对这起警方已经介入的案件发表评论，也不能干扰司法程序。”报刊投诉委员成了 “窃听门”的陪葬。这也是英国展开这次报业监管改革的原因。

从宏观的媒体环境角度看，英国所面临的情况并非是英国的独有现象。由于面临着商业主义侵袭和新媒体竞争的双重压力，传统媒体开始以更加极端方式试图保住媒体权力，新闻专业主义逐渐被抛弃，媒体的权力滥用成了普遍现象，负面作用也开始显现，媒体与政府的关系也面临着新的调整。这也是发生在美国、日本、俄罗斯甚至中国的现象。

虽然英国的报业监管改革困难重重，但是其中也有值得肯定的地方。首先，英国的改革是依法进行、稳步推进的；其次，在改革的过程中小心谨慎，尽量避免干预媒体的报道自由；其三，改革中尊重和利用民意，综合各种利益，形成公共决策。例如枢密院委员会在拒绝报业宪章的书面意见时，提供了在公示期内得到的社会反馈共有19400条，其中19000条是反对报业宪章的。其实民意才是改革真正的基础。

新闻自由不等于媒体自由，更不等于媒体可以滥用这种自由，媒体不应该有自己的独特利益。在一个法治的社会，自由与责任是对等的，媒体的责任是通过报道而维护社会的正常运转而不是干扰社会运行，这才是改革的最终目的。

英国的报业改革依然情况不明，认证委员会的正式启动还需要到年底。2014年9月8日成立的ⅠPSO，目前有会员约75家，代表超过90%的报刊，依然在与认证委员会抗衡。将来主要是认证委员会来监管媒体，还是ⅠPSO对媒体监管担负主要作用，依然以自律为主，还是建立自律加他律的报业监管体系，也是我们要进一步观察的。

（作者系中国传媒大学新闻传播学部传播研究院教授、国际新闻研究所所长）

注释：

①刘笑盈、康秋洁：《国际舆论战和 “全媒体环境”中的世界媒体——2013年国际主流媒体的调整与转型》，《新闻战线》2014年第1期。

②张国庆：《“窃听门”后的话语权》，中国台湾网，2011年7月15日。

③李丹林：《英国新时期报刊监管研究》，《南京社会科学》2015年第2期。

④同上。

⑤江之永：《英 “窃听门”——以新闻自由之名“窃听”自由》，红网，2011年8月5日。

⑥苏洁：《英媒体界出现 “乌烟瘴气”自律与监督引争议》，《中国新闻周刊》，2013年11月14日。

⑦刘笑盈：《中外新闻传播史 （第2版）》，中国传媒大学出版社2012年版，第293页。