美国互联网立法的历史沿革及特点

■赵鹏丽

美国互联网立法的历史沿革及特点

■赵鹏丽

目前，互联网的普及越来越深刻地改变着人们的学习、工作以及生活，甚至影响到了世界历史的进程。互联网给人们带来快速、便捷新体验的同时，也带来了暴力色情、侵犯隐私、盗版侵权甚至是危害国家安全等问题。因此，从法律层面上对互联网上的行为加以引导和规制就显得十分必要。

美国是互联网的发源地，也是互联网普及率最高的国家。截至2013年，美国的网民数量为2.87亿，占总人口的78.1%。作为目前世界上互联网技术和相应规制最为成熟的国家，美国政府尽管在监管方面主张 “少干预，重自律”的原则，但在具体的操作上则是“引导”与 “规制”并举，既重视调节，又重视控制。

美国互联网立法的历史沿革

美国互联网立法的历史进程与其发展状况相生相伴，在不同的阶段，相关立法对互联网监管的侧重点各不相同。具体来说，从20世纪80年代至今，立法在互联网监管中所扮演的角色逐步从引导者、推动者、监管者向平衡者的方向发展；其历史沿革也可以相应地分为四个时期——

（一）探索与认识：互联网萌芽期的立法

这个阶段从20世纪80年代初至1996年 《电信法》颁布前，这个时期的美国互联网立法处于探索与认识阶段。

20世纪80年代，美国的互联网主要在联邦机构、高等院校等领域使用，这些群体相对能够较好地规范自己的使用行为，因此政府在此时并未提出针对互联网的系列、明确的监管措施。进入90年代以后，美国互联网的普及和商业化进程逐步拉开。1992年，克林顿在其竞选演讲中提出了建设 “信息高速公路”的设想。①其目标是建设一个由计算机及各类电子产品组成的网络，使美国公众不分贫富都能平等地获取信息。1994年，美国开始允许商业资本进入互联网进行参与性的建设。此时的美国互联网由于处于早期的自由发展阶段，相关的干预较少。互联网规制主要表现为援引其他相关法律所实行的判例法以及一些零星的成文法。

在判例法方面，如1994年，美国国会曾根据 《国际武器贸易条例》否决了加利福尼亚州圣迭戈的一位工程师出口一个计算机磁盘的申请，该磁盘中被指含有某些功能强、使用面广的软件加密编码公式的示例。后来经调查，这个磁盘是一本很普及的密码技术教科书的附赠品。这位工程师因此争辩说，限制出口的行为是毫无意义的，因为同样的软件在世界各地随便就可以买到。②此后，这个案件引发相当大的争议。在成文法方面，较有代表性的有以下几部：1994年通过的 《计算机滥用法修正案》提出将打击未经许可进入涉及联邦利益的计算机行为，不仅扩大了计算机犯罪行为的范围，还进一步规定将为相关的受害者提供补偿。1995年美国国家电信与信息管理局颁布的 《个人隐私与国家信息基础结构》白皮书则更多地关注了在互联网环境下的个人隐私保护问题，其中明确了侵犯个人隐私的条件，即提前未告知受害人或未经受害人许可。同年颁布的 《计算机保护法》则重点对网络中发布不良信息的行为进行了规范。其中规定互联网管理机构有权力对其中的信息进行筛查，对涉及发布不良信息的行为人最高可处以1万美元的罚款或两年以上的监禁。

总的来说，在美国互联网的萌芽期，立法者对这个新生事物的认识也有所欠缺，因此相关的监管呈现出重规划、轻规范的特征。这一时期相关的判例还存有很大的争议，相关的立法更是相对滞后和不健全。

（二）促进与建设：互联网发展期的立法

这一阶段从1996年 《电信法》颁布至2001年 “9·11事件”前，这个时期的美国互联网立法处于促进与建设阶段。

20世纪90年代中后期，美国经济迎来了历史上少有的连续七年的增长，互联网也进入了黄金发展期。在该阶段，政府延续之前的做法，继续出台了一系列政策加以扶持。1996年出台的 “下一代网络计划”中宣布，政府将在未来5年内用投入5亿美元的资金以促进互联网设施的更新换代。在互联网监管的理念方面，1997年宣布的 “不干预政策”认为不必要的限制会妨碍互联网的发展，同时宣称支持行业自律。可以看出，这个时期内，在互联网监管问题上，政府主要扮演的是一个推动者的角色，表现在立法上就是相关的促进性立法较多而规制性立法较少。

促进性立法方面，1996年出台的《电信法》，在互联网发展史上具有里程碑的意义。该法案从总体上肯定了互联网在提供信息、承载舆论、文化娱乐等方面的重要作用，并提出要以 “最小调节”的原则保证互联网行业的竞争。最为重要的是，该法清除了横亘在新媒体发展道路上的制度障碍，初步提出了各媒介网络融合发展的思想，为在信息时代开拓更广阔的媒介市场作了法律上的铺垫。1997年，国会立法确保互联网服务商不必对用户放在其网站上的内容负法律责任。1998颁布的 《互联网免税法案》，则禁止联邦及各州政府对网络服务行业不合理的收税，并提出自律较好的网络提供商将享受一定期限内的免税优惠。1999年通过的 《统一电子交易法》是世界上第一部调整电子商务的法律，其中规定了在网上进行合理的商品交易属于合法和有效的商业行为。规制性立法方面，这一阶段主要针对网络版权保护和未成年人保护两个方面。1998年通过的 《数字千禧年版权法》规定，未经发行商允许在网络上下载音乐、电影、游戏、软件等的行为均被视为侵犯著作权的非法行为，并明确提出网络著作权的保护期限为70年。据此，盗版者付出了惨重的代价，也使得美国成为了全球网络版权管理最为规范的国家。③2000年出台的 《未成年人互联网保护法》规定，中小学校、公共图书馆等区域必须使用过滤器，以确保儿童接触不到带有色情内容的网站。此外，在任何商业目的性的网络传播中，导致未成年人接触到有害信息的行为，视情节轻重，将受到最高5万美元的罚款或6个月的监禁，情节过于严重的将两罚并用。

总的来说，在美国互联网发展期，相关的立法主要为促进性立法。这些立法在一定程度上扫清了障碍，保证了互联网行业的利益。但由于缺乏规制，在这个阶段的后期，也导致了企业恶性竞争带来的过度垄断，及过度投资带来的网络泡沫等不良现象的出现，比如，1998年10月，美国司法部指控微软垄断操作系统，将浏览器软件与视窗操作系统软件非法捆绑销售，该反垄断案正式立案。

（三）限制与规范：国家安全至上

这一阶段从2001年 “9·11事件”发生到2008年 “康卡斯特事件”发生前。这个时期内，美国的互联网立法处于限制与规范阶段。

“9·11事件”是发生在美国本土的最为严重的恐怖攻击行动，遇难者达2996人。联合国发布报告称，此次恐怖袭击造成经济损失达2000亿美元，相当于美国当年生产总值的2%。事件的发生扭转了美国互联网立法的历史进程，改变了美国此前对互联网监管的模糊和不干预的政策，受其影响的“国家安全”至上的互联网立法原则至今还被推崇。2001年10月16日，布什总统发布总统行政令，提出要设立新的部门全面负责国家的互联网络信息安全工作。2002年9月20日，白宫正式公布了新的国家安全战略报告，提出不仅要保护美国自身的信息安全设施，还试图要将外国的信息基础设施置于美国的有效监控下，强调在必要时要对 （互联网）恐怖威慑发动先发制人的军事打击。于2003年2月签发的 《确保网络空间安全国家战略》，设立国土安全部为美国确保网络安全的核心部门。2005年美国国防部公布 《国防战略报告》，将网络空间与陆、海、空和太空定义为同等重要的、必须维持美国决定性优势的五大空间。由此可以看出，这一时期内美国对信息安全的关注达到了空前的高度，表现在互联网监管上就是关于国家安全相关的立法明显增多。

这期间相关立法中，较为有代表性的有以下几部：2001年10月26日通过的 《爱国者法案》，主要确立了管理部门对网络传播内容甚至是私人信息资料等进行监控和收集的合法性。其中规定政府不仅有权力收集和截听公民的口头谈话内容、电话内容，而且有权监控通过任何电子通讯形式传递的各种形式的信息。2002年签署的 《国家安全法案》则进一步保证了网络监控行为的合法化，其中还增加了惩治黑客的条款，例如，规定如果黑客在电子攻击中导致或企图导致人员死亡，最高可判终身监禁。2006年3月9日，布什总统签署了延长《爱国者法案》的行政命令。据此，即将到期的14项条款将永久化，其余2项条款的有效期也将延长4年。其他方面有代表性的立法是2003年12月16日通过的 《反垃圾邮件法》，④其中对网络垃圾邮件的管制具有开拓性的贡献，其确定了垃圾邮件的定义、不法行为范围以及处罚条件。比如，所有商业性电子邮件都必须提供有效的回复地址、拒收方式。使用虚假身份、虚假回复地址或欺骗性标题等发送邮件的行为属于违法行为。如违反上述规定，将受到最高600万美元的罚款或5年的监禁。

总的来说，受 “9·11事件”的影响，这一时期的互联网立法较多地体现了“国家安全”至上的原则。这在一定程度上保证了美国的信息安全，其中的一些立法甚至对世界各国都有借鉴价值。但是，其中政府对网络内容过多的审查，以及采取监控窃听等方式收集信息等做法，也引发了广泛的质疑和争议。

（四）博弈与平衡：围绕“网络中立”的博弈

这一阶段从2008年 “康卡斯特事件”发生至今，这一时期的美国互联网立法处于博弈与平衡阶段。

“9·11事件”发生后，美国政府对国家安全、互联网信息安全的重视不断提升。通过对信息基础设施实施强有力的控制，来确保其对所传递的信息的控制，其中包括对信息内容和流动方向的控制。这种控制，无疑需要以牺牲公众的网络使用便利以及隐私权和知情权为代价，招致了长期的争议和不满。在这种情况下，“网络中立”的概念应运而生。所谓的 “网络中立”就是呼吁保持互联网的自由和开放，即所有的互联网用户都可以自主选择想要访问的内容、运行的应用、使用的设备，以及通过相应的服务商提供的网络平等地传输数据。在2008年底，当时的美国有线服务提供商康卡斯特承认对使用BT下载的用户进行了宽带限速，至此围绕 “网络中立”的争议达到高潮，更有诸多呼吁要求以互联网立法的形式体现 “网络中立”。在美国，关于此概念的立法尝试可谓一波三折，显示出了这一时期美国在互联网监管方面的博弈与平衡。

从2006年起，国会中就陆续有议员提出了数项内容与 “网络中立”比较一致的法案，如 《维护互联网自由法案》《互联网自由与非歧视法案》等，但都没有获得通过。作为政府管制通信的机构，联邦通讯委员会也一直在推动关于 “网络中立”的相关立法。在2005年，联邦通讯委员会公布了关于 “网络中立”的四大原则，2009年9月又添加了不歧视原则和透明原则，10月联邦通讯委员会的五人委员会全票通过了关于 “网络中立”立法提案，启动了正式的立法程序，开始起草相关法规。然而，2010年4月联邦上诉法院关于 “康卡斯特事件”的判决却使他们大失所望，判决认为联邦通讯委员会的禁令是非法的，因为该机构并没有就此制定具有约束力的法规。原定于当年夏天投票决定的相关法案也不得不被迫搁浅。同年12月24日，美国联邦通讯委员会以3比2的投票通过明确的网络中立提案。随后在次年4月，美国众议院投票就是否通过该提案进行投票，结果以240票反对，179票赞成，否决了这一提案。此后，类似于这样的博弈一直在进行，而最新的进展是2015年2月27日，联邦通讯委员会以3票赞成、2票反对，通过了关于 “网络中立”的新一轮立法提案。⑤

总的来说，这一时期围绕 “网络中立”的争议让我们看到了美国在互联网立法方面的博弈与平衡。从目前的情况看，“网络中立”涉及美国各党派、利益集团之间的争论仍将继续，最终又是否能够在此后的互联网立法中得以践行，目前尚未可知。

美国互联网立法的特点

作为最早对互联网进行监管的国家，美国在相关方面的立法一直走在世界前列。纵观其历史沿革，可以总结出如下特点——

（一）数量多层次细功能分明

在美国国会图书馆网页的 “现行法律”数据库中输入 “internet”一词，相关的法律文本有256篇。而以 “information”为关键词搜索，相关的法律文本则有1139篇之多。⑥美国互联网立法的数量之多，由此可见一斑。自20世纪80年代以来，美国国会及政府各部门已通过130多项与互联网相关的法律法规，数量高居世界之首。⑦

从立法的层次上看，美国政府结合自身的国情，从联邦和州两个层次入手来进行机构设置和立法管理，业已形成了成文法与判例法相结合、自律性规章与他律性法规相配合的综合型、立体式的互联网监管体系。从内容上看，这些立法几乎涉及到关于网络行为的方方面面，其中涵盖了未成年人保护、隐私保护、版权保护、域名管理和垃圾邮件防治等在内的诸多细节。特别是在 “9·11事件”发生后，美国加强了互联网在涉及国家安全方面的立法，可被视为美国互联网立法监管领域的一大特色。

（二）强推动弱规制倚仗自律

无论是20世纪90年代的 “少干预”原则，还是最近颇有争议的 “网络中立”概念，都可以看出美国在互联网监管方面强推动、弱规制的特点。统计数据表明，在2001-2006年期间，尽管美国加大了对互联网的管控，但在与互联网相关的104部立法中，规范性的为12部，仅占总数的11.5%。往前推至1994-2000年，这一比例更小，仅为5.7%。⑧

因此，在这种情况下，强调自律也就成为美国互联网规制方式的一大特点。经过多年的发展，美国互联网已经形成一套较为成熟的自律模式。在行业自律方面，主要由相关的行业组织对所涉企业加以教育和引导，政府只负责制定相关的导向性政策。例如，美国隐私在线联盟的参加成员包括雅虎、美国在线等100多家网络公司，它们都承诺将遵守保护网络隐私权的行为指导原则。⑨在个人自律方面，主要通过加强教育和技术来对公众的行为进行引导。比如，针对互联网上的病毒、恶意攻击泛滥的现象，美国政府曾广泛宣传相关的信息技术，以加强公众的网络安全意识。

（三）重继承勤修订与时俱进

从宏观上看，可以看出美国在互联网立法方面与时俱进的特点。20世纪80年代，美国经济处于低迷状态，互联网发展也处于技术萌芽阶段，因此美国政府并未对其进行过多的监管。90年代后，随着经济的复苏和技术的成熟，互联网及其相关产业成了高速发展的朝阳产业。政府也因势利导，出台了大量鼓励促进互联网产业发展的政策。然而，这也直接导致了世纪之交全球互联网产业的高度垄断和泡沫现象。此后，伴随着 “9· 11事件”的发生，出于对国家安全的考虑，美国政府对互联网的监管空前加强。一切都以国家利益为先，甚至不惜牺牲公民的部分权利。而2008年之后关于“网络中立”的争论与发酵，使得政府对互联网管控的放宽成为可能，引导与规制或将逐渐达到一种平衡的状态。

从微观上看，在具体的立法上，同一方面的法律也会在原有的基础上反复修订，几易其稿。例如在关于互联网未成年人保护问题上，1996-2000年间，相关立法就在限制与违宪的较量中修改了四次之多。

（作者系中国传媒大学新闻传播学部传播研究院国际新闻学研究生）

注释：

①吴季松：《信息高速公路通向何方 （二）》，《中国高新技术企业》1995年第3期。

②约纳森·罗森诺著、张皋彤译：《网络法——关于因特网的法律》，中国政法大学出版社2003年版，第305-306页。

③张恒山：《透视美国互联网监管的主要内容和措施》，《中国出版》2010年第13期，第56-60页。

④欧树军：《美国2003年反垃圾邮件法》，《网络法律评论》2004第2期：第259-278页。

⑤新华网：《美国网络中立化新规获通过奥巴马写信表赞赏》，http:// news.xinhuanet.com/world/ 2015-02/27/c_127525438.htm, 2015年4月15日。

⑥美国国会图书馆网址：https:// www.congress.gov/。

⑦余晓葵：《美国：网络立法起步最早、数量最多》，《光明日报》2012年12月21日。

⑧张瑞：《美国历年互联网法案研究 （1994-2006）》，《图书与情报》，2008年第2期。

⑨徐敬宏：《美国网络隐私权的行业自律保护及其对我国的启示》，《情报理论与实践》，2008年第6期。