国际新闻立法之启示

■夏雨

国际新闻立法之启示

■夏雨

新闻立法与新闻业发展的论题已多有谈论，但话题并未深入，国际视野和历史视野的引入非常重要。如果我们放开视野，重新思考新闻立法与新闻业发展之间的关系，或许能获得新的启示。

国外新闻立法的历史变迁

历史地看，新闻立法不一定能促进新闻业的发展。封建集权时代的英国新闻立法实践中，皇家特许出版制度、出版保证金制度以及叛逆罪、煽动诽谤罪、侵犯国会特权罪等罪名都以法律规范或判例的形式管控着当时的英国新闻出版业，“英国新闻出版业由此受限，以致发展缓慢”①。在法国，法律制度曾经借助出版检查制度、特许制等制度设置限制法国新闻业的发展。不难看出，问题不在于立法能否促进新闻业的发展，而在于什么样的法律及其制度条件能够达此目标。

近代以前的新闻立法，大多强化了法律的控制功能，制裁、限制成为法律的价值取向，以维护当权者的利益。不能遗忘法律被片面作为控制功能使用的法律的历史。在这个取向上，人类历史上很长一段时间的新闻立法，只是强化了当时的统治秩序。这个时候的新闻业受制于当时的政治、经济、文化条件，新闻立法对新闻业的发展积极作用有限，有的甚至起阻碍作用。

到了近代，随着资产阶级革命的兴起，英国、美国、法国等资本主义国家社会结构发生深刻变化，国家主权回到人民手中。法律背后的法理重新构造，人民主权学说、社会契约理论、人权学说兴起，法律不再是王者的手杖，而是国家与社会、公民与政府沟通的桥梁。宪法作为实体法的出现是人类法律文明史上具有解放意义的大事。宪法的出现，改变了法律的品性。人民主权原则、分权原则、人权原则、法治原则等重要原则的注入开阔了人们的精神视野，宪法由此引领法律走向从精神到形式的变革。这一切的发生，虽然是社会运动的结果，但与法律文明的积累息息相关。美国宪法第一修正案、法国人权宣言以及许多国家宪法关于新闻自由保障的条款分别在各自的区域促进了新闻业的发展。假如没有宪法的出现，没有宪法这一重大的法律形式创新，人们将在浩如烟海的法律条文中无所适从，人类的注意力将无法在最重大的问题上凝聚共识。

宪法所带来的精神解放也解放了人们对新闻业的认知，人们知道如何最大限度地释放新闻能量并保证自身权益。可以说，宪法的出现，为新闻业提供了最可靠的制度保障和对新闻业的理性认知。言论出版自由的理论火种播撒了全世界，这一切，极大地促进了新闻业的发展。尽管不同国家新闻业发展水平不同，今天不论哪个国家的国民，都能够在自己所在国家的宪法里面找出保护、推动和发展新闻业的条款，这些条款为新闻业的发展提供了制度保障。

比如，埃及宪法第四十七条规定：“每个公民的思想和言论自由必须得到保障，在法律规定的范围内有权表达自己的意见。自我批评和建设性批评是国家进行健康建设的保证。”第四十八条：“保证发行报刊、出版和新闻自由。禁止报刊检查以及通过行政办法封闭报馆。在紧急或战争时期，可以对报刊和新闻就有关国家安全事务进行有限的检查。但所有这一切，必须在法律规定的范围内方能实行。”②这两个条文，确认了新闻自由权利，规定了在紧急或战争时期就有关国家安全事务进行有限检查的法律条件，并且有舆论监督批评是国家健康发展的保证的法理阐释。简短明晰的条文，对于本国公民具有启示意义，因为它不仅对相关内容进行规范而且讲究说理。人们从中不难找到对新闻业的明确保护的依据。

以上分析只是在规范层面，一个国家的宪法规范具体给予本国新闻业何种影响取决于该国的宪法实践以及具体法律的实施效果。即使有了宪法规范，对新闻业的具体保护还要因时因地而异。美国最高法院的司法实践，确立了对美国新闻业影响深远的五个原则：坏的倾向原则、明显而即刻危险原则、利益平衡原则、绝对主义原则、实际恶意原则③，这些原则变换背后，既有时代环境变迁的因素，又表现出新闻自由保护本身的复杂性。不管如何变迁，法律对新闻业保护的基本精神是一贯的。

近代以来，世界各国的新闻立法无不以多种法律渊源来调整新闻传播过程中发生的社会关系。一些国际条约如《世界人权宣言》《经济、社会及文化权利国际公约》《公民权利和政治权利国际公约》等亦有关于新闻业的规定，对全球的新闻事业起着精神启迪和规范引导的作用。法律开始以其完整的功能对新闻事业产生积极的影响。

世界各国的新闻立法体现一种共同的趋势，即在确认保障新闻自由的同时对新闻自由权的滥用进行限制。美国的诽谤法对公民隐私权的保护、对猥亵表达的约束以及出于国家安全目的对新闻出版的约束等法律规范促进了新闻业的健康发展。法国的 《刑法》《反报业托拉斯法》《民法》等法律对于诽谤、侮辱、侵犯隐私、报业垄断等滥用新闻自由权的行为进行控制。法律的规范、引导、控制、教育等多种功能得以发挥，成为推动新闻业健康发展的最好的社会关系调整器。随着互联网时代的到来，与互联网有关的新闻立法及时出台。许多国家对陈旧落后的新闻立法进行修改，显示了法律适应社会生活和时代诉求的价值取向。

新闻立法促进新闻业发展的条件

透视国外新闻立法促进新闻业发展的条件，可以深化我们对新闻立法作用的认识。

笔者认为，导致近代前后新闻立法作用差异的一个重要原因是，法律背后法理基础的变迁。法律工具主义、法律虚无主义、权力至上的法律观常常交织在一起，限制法律正常功能的发挥。法律工具主义诉诸王权秩序的单一价值追求，使法律沦为王者的手杖。法律虚无主义敌视法律的力量，使法律失去了监视权力、维护正义的力量。权力至上的法律观虽然不否认法律的作用，但是将法律的功能局限于治民之具，因此恐吓、惩罚、控制成为法律的威武面孔。在这种法律观下的新闻立法只强调控制，不尊重权利与正义。

近代宪法的出现颠覆了落伍的法律观，使法律回归正义、理性。法律的价值取向由义务本位向权利本位回归，使法律获得生命力。近代宪法对于权力本性的认识和对人权的尊重以及民主科学的法治制度设置，是新闻业蓬勃发展的制度条件和精神基础。没有这样的法理重构，新闻的立法只能老调重弹。因此，法理重构是新闻立法发挥作用的精神要件。基于专制秩序、基于管控的新闻立法不可能促进新闻业的发展，这是近代以前新闻立法给我们的启示。

近代宪法的另外一个贡献是塑造了一个切实可见的法律权威。这个权威使国家权力这一无法掌控的脱缰的野马进入理性和民主的掌控之中。如果宪法没有这个能力，法律权威只能让位于国王、教会这样的传统权威，新闻业的发展空间就只能受制于专权，不可能有发展的制度空间和法律保障。按照昂格尔所描述的西方高级法的传统理念，宪法作为高级法成了实实在在的制度性存在。可以说，以宪法为代表的法律权威的存在是新闻立法发挥作用的制度条件。当法律受制于人治，没有权威，很难想象这种情况下的新闻立法对新闻业产生实际影响。

除了法理重构、法律权威，新闻立法促进新闻业发展的重要条件是法律本身质量的好坏。英国于1694年对出版特许制度的废除、1855年对印花税的废止，可以说为英国新闻业的发展扫清了障碍。评价法律好坏的标准虽然复杂，我们大致可以从价值取向、立法是否科学、是否与时俱进三个方面来判断。首先，价值取向上，是承认和尊重新闻权利还是否认新闻权利的存在是新闻立法能否促进新闻业的价值基础。近代以前的新闻立法立足于特权者的利益和秩序观，否认新闻相关权利，因此限制与压制成为立法动机。其次，立法形式上是否科学是法律能否发挥作用的重要条件。一部前后矛盾、空洞抽象、模糊不清的法律让人们很难遵守，一旦权利受损，人们无法通过司法途径获得有效的法律救济。良好的制度设计、公正分配权利义务是法律良性的应有内容。再次，法律是否与时俱进，回应时代需求，合理表达人们的生活愿望与文化诉求决定了法律能否得到社会认可和人们强有力的内心支持。纵观全球新闻传播法制史，我们可以发现陈旧落伍的立法总是被体现时代精神的新的立法所取代。良性的立法能够以其引导、规范、保障功能作用于新闻业，促进新闻业的繁荣昌盛，这已是新闻事业发展的基本规律。

综合上述，我们不难看出，新闻立法既可能促进新闻业的发展，也可能成为新闻业发展的障碍。新闻立法发挥积极作用的条件是，法理重构，法律权威，良性立法。这是全球新闻立法给我们的启示。

（作者系中南财经政法大学新闻与文化传播学院副教授）

注释：

①孙旭培：《新闻传播法学》，复旦大学出版社2008年版，第5页。

②赵雪波：《世界新闻法律辑录》，社会科学文献出版社2010年版，第45页。

③孙旭培：《新闻传播法学》，复旦大学出版社2008年版，第13至15页。