道路交通事故社会救助基金立法分析与完善建议

闫 海

(辽宁大学，辽宁 沈阳 110136)

道路交通事故社会救助基金立法分析与完善建议

闫 海

(辽宁大学，辽宁 沈阳 110136)

道路交通事故社会救助基金是道路交通事故中受害人救济三元体系的最后救济渠道。我国已经初步建立法律、行政法规、部门规章及地方法规、地方政府规章的道路安全交通事故社会救助基金的规范体系，但是存在较多问题。文章研究提出我国应当进一步健全救助基金的管理体系，完善救助基金的资金筹集，加强救助基金的先行垫付和追偿机制建设。

道路交通事故；救助基金；道路交通安全法；社会救助

为保障交通事故受害人的根本利益，健全公平合理交通事故损害赔偿机制，须建立交通事故受害人的侵权法救济、交强险救济以及社会救助基金救济三元救济体系[1]。道路交通事故社会救助基金(以下简称“救助基金”)是填补交通事故受害人救济体系空白的最后救济渠道，健全道路交通事故社会救助基金法制乃是我国当下最刻不容缓的法治任务。

一、道路交通事故社会救助基金的规范体系

2003年《道路交通安全法》第17条首次在我国法律体系中提出“设立道路交通事故社会救助基金”，并且授权国务院规定具体办法，此外第75条对救助基金先行垫付、追偿及第98条对罚款划归救助基金等予以规范，历经2007、2011年修正，相关规定未作调整。2009年《侵权责任法》第53条对救助基金垫付情形略有修改。2004年《道路交通安全法实施条例》第90条第2款较为简单地规定救助基金垫付程序，甚至在条文中还使用存在漏字嫌疑的“道路交通事故救助基金”概念。2006年《机动车交通事故责任强制保险条例》第24、25、26、31、33、34条针对救助基金予以更为细致地规定，其中第26条又授权国务院财政部门会同保监会、国务院公安部门、国务院卫生主管部门、国务院农业主管部门制定救助基金具体管理的试行办法，条例历经2006年及2012年两次修改，相关条文未作调整。根据条例第26条授权，2009年财政部、保监会、公安部、卫生部、农业部联合发布《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》。

法律、法规多次提出“国家设立道路交通事故社会救助基金”，但《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第3条第3款规定，“省级人民政府应当设立救助基金。救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次由省级人民政府确定”。因此，省、市地方立法是我国道路交通事故救助基金法制框架的重要组成部分。据笔者的不完全统计，目前大约20个省、自治区、直辖市人大及武汉、西安、珠海、淮南等10多个市级人大以道路交通安全条例或道路交通安全法实施办法等形式对救助基金予以规定，同时再次授权省、市政府或相关管理部门制定救助基金筹集、使用、管理的具体规定，河北省政府及大连、宁波、深圳、广州等大约50多个市政府已经出台社会救助基金的管理办法或细则。鉴于2015年修改《立法法》第72条授予设区的市的人大及其常委会地方法规的立法权，可以预见，救助基金的地方立法规模将持续膨胀并成为关注焦点。

综上所述，从法律层面的《道路交通安全法》、《侵权责任法》，到行政法规《道路交通安全法实施条例》、《机动车交通事故责任强制保险条例》，到部门规章《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》，以及省市人大、政府制定地方法规、地方规章、规范性文件，庞大的法律文件已经形成我国救助基金法制体系。但是，予以细致考察，除大量重复性规定之外，不乏冲突、错漏之处，亟待予以针对性完善。

二、道路交通事故社会救助基金的管理体制

管理体制建设是救助基金的组织保障。法律、法规仅规定“国家设立道路交通事故社会救助基金”，《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第3条第1款才确立“分级管理、分工负责”的管理体制建构原则，而且第3款将“国家设立”改为“省级人民政府设立”，并且授权省级人民政府确定救助基金主管部门及省级以下救助基金管理级次。换言之，中央政府负责救助基金的政策统一，尤其是依据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第3条第2款，“财政部会同有关部门制定救助基金的有关政策，并对各省、自治区、直辖市(以下简称省级)救助基金的筹集、使用和管理进行指导和监督”。依据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第4条，救助基金的分工负责主要包括：(1)地方财政部门负责对同级救助基金的筹集、使用和管理进行指导和监督；(2)地方保险监督管理机构负责对保险公司是否按照规定及时足额向救助基金管理机构缴纳救助基金实施监督检查；(3)地方公安机关交通管理部门负责通知救助基金管理机构垫付道路交通事故中受害人的抢救费用；(4)地方农业机械化主管部门负责协助救助基金管理机构向涉及农业机械的道路交通事故责任人追偿；(5)地方卫生主管部门负责监督医疗机构按照《道路交通事故受伤人员临床诊疗指南》及时抢救道路交通事故中的受害人及依法申请救助基金垫付抢救费用。地方各级立法基于以上政府机构范围内确定主管部门，主要存在公安部门或财政部门两种模式，例如2014年《河北省道路交通事故社会救助基金管理办法》第5条第1款规定，省公安机关主管全省救助基金的筹集、使用和管理工作；又如2011年《宁波市道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第6条第1款规定，财政部门为救助基金的主管部门。鉴于救助基金分工负责的复杂性，地方立法往往设立救助基金管理工作协调小组，例如《辽宁省人民政府办公厅关于成立辽宁省道路交通事故社会救助基金管理工作协调小组的通知》(辽政办发[2014]38号)。此外，值得注意的是，救助基金地方立法中在法律、法规确立的相关部门之外，加入民政部门。

笔者认为，救助基金宜采取协调小组、主管部门、管理机构、承办单位的地方管理体制：(1)救助基金的协调小组。我国应当在省、自治区、直辖市设立救助基金的协调小组，负责协调、组织、开展救助基金的有关工作，拟订基金管理办法和操作规则，指导和监督基金筹集、管理和使用及协调解决工作中存在的问题等。由省政府副职领导担任组长，各相关部门副职领导担任成员，同时在主管部门设置协调小组办公室，负责日常工作；(2)省、市民政部门为救助基金的主管部门。依据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第2条规定，救助基金为社会专项基金，道路交通事故社会救助乃是一项专门的社会救助，应当由民政部门担任主管部门。尽管2014年《社会救助暂行办法》未将道路交通事故社会救助纳入其中，但是其与临时救助、医疗救助密切相关，统一由民政部门管理较为妥适；(3)救助基金的管理机构。市级民政部门应当设立救助基金的管理部门，依据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第20条，管理机构负责依法筹集救助基金，受理、审核垫付申请并依法垫付，依法追偿垫付款，其他管理救助基金的职责。依据《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第22条，救助基金管理机构的人员费用、办公费用、追偿费用、委托代理费用等费用支出，应当同级年度预算中予以安排，不得在救助基金中列支。此外，为方便救助基金行使求偿权，建议赋予救助基金以法人资格，例如《宁波市道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第7条规定，“市和县(市)区设立具有法人资格的救助基金管理机构，履行救助基金管理职责”；(4)承办单位。为方便救助基金垫付，建议借鉴《河北省道路交通事故社会救助基金管理办法》第4条规定，采用政府购买服务的方式确定相关商业保险公司等专业机构作为救助基金垫付等事项的具体承办单位。

三、道路交通事故社会救助基金的资金筹集

充足的资金才能保障救助基金发挥应有的职能和作用，否则救助基金形同虚设，毫无意义。2011年修正《道路交通安全法》第75条规定，救助基金先行垫付后，管理机构有权向交通事故责任人追偿，此外第98条规定，机动车所有人、管理人未按照国家规定投保机动车第三者责任强制保险的，由公安部门处依照规定投保最低责任限额应缴纳的保险费的2倍罚款，这些罚款全部纳入社会救助基金，同时授权国务院规定对此予以具体规定。2012年修正《机动车交通事故责任强制保险条例》第25条规定，救助基金来源包括：(1)按照机动车交通事故责任强制保险的保险费的一定比例提取的资金；(2)对未按照规定投保机动车交通事故责任强制保险的机动车的所有人、管理人的罚款；(3)救助基金管理机构依法向道路交通事故责任人追偿的资金；(4)救助基金孳息；(5)其他资金。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第6条则规定，救助基金的来源包括：(1)按照机动车交通事故责任强制保险(以下简称交强险)的保险费的一定比例提取的资金；(2)地方政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；(3)对未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款；(4)救助基金孳息；(5)救助基金管理机构依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；(6)社会捐款；(7)其他资金。从法律的2项、到条例5项、再到办法7项，来源渠道日益丰富有利于保障救助基金的顺利实施，但严格意义是下位法逾越上位法的授权范围，建议全面修订救助基金法制，以解决上下倒置问题。

救助基金按照交强险保险费收入的一定比例提取的资金是世界上较为普遍的立法和实践做法[2]。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第7、8条规定，每年3月1日前，财政部会同中保监会根据上一年度救助基金的收支情况，按照收支平衡的原则，确定当年从交强险保险费收入提取救助基金的比例幅度。省级人民政府在幅度范围内确定本地区具体提取比例。办理交强险业务的保险公司应当按照确定的比例，从交强险保险费中提取资金，并在每季度结束后10个工作日内，通过银行转账方式全额转入省级救助基金特设专户。但是，2010年财政部、保监会下发的《关于从机动车交通事故责任强制保险保费收入中提取道路交通事故社会救助基金有关问题的通知》(财金〔2010〕17号)没有确定交强险保险费收入提取救助基金的比例幅度，而是直接规定2%具体比例；2013年财政部、保监会下发的《关于从机动车交通事故责任强制保险保费收入中提取道路交通事故社会救助基金有关事项的通知》(财金〔2013〕9号)则规定从交强险保费收入中按1%～2%的比例幅度提取救助基金。笔者认为，既然《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第9条规定通过交强险营业税数额给予财政补助以实现收支平衡，因此第7条授权规范并无意义，并且人为造成交强险经营成本的地区性不均衡，建议依据2010年的做法修改规章。

将未按照规定投保交强险的机动车的所有人、管理人的罚款纳入救助基金是《道路交通安全法》所确立的救助基金两大来源之一，但实践中相关罚款数额过少，相对于救助基金的资金需求更是微乎其微。未参加交强险仅是救助基金垫付情节之一，交通违法违规行为是引发和导致交通事故的根本原因和重要源头，因此笔者认为，应当打破未按规定投保交强险的罚款限制，而是按所有交通违法违规行为处以罚款的一定比例提取。如此，能够拓宽救助基金的来源渠道，充实救助基金的资金保障，从而满足交通事故受害人的应急需求，体现社会公平正义的要求[3]。

地方立法不断丰富法规、规章中“其他资金”的内容。近年来，一些地方政府采取号牌号码公开竞价，一些文化上寓意“好兆头”的数字作为号牌号码倍受追捧，另外限行限号，让号牌号码成为稀缺资源。2014年《海南省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第15条规定，“本省对部分小型汽车号牌号码可以采用公开竞价的方式实行有偿使用。公开竞价的号牌号码应当公示，公开竞价所得款项纳入道路交通事故社会救助基金，实行预算管理”。2011年《宁波市道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第8条第6项亦规定“小型客车特殊号牌号码公开竞价净所得”为救助基金的资金来源之一。笔者认为，将号牌号码公开竞价收入纳入救助基金，有助于增强公众对号牌号码有偿使用制度的认同，亦可以有效补充救助基金，应当为我国救助基金法律、法规的完善所采纳。

四、道路交通事故社会救助基金的先行垫付

先行垫付是道路交通事故救助基金的基本功能，需要明确垫付情形、对象及范围。2003年《道路交通安全法》第75条规定，救助基金先行垫付的三种情形：(1)肇事车辆参加交强险，但抢救费用超过由保险公司承担的责任限额的；(2)未参加交强险的；(3)肇事后逃逸的。2009年《侵权责任法》第53条规定，救助基金垫付的两种情形：(1)机动车不明；(2)机动车未参加交强险。笔者认为，两部法律的差异实际上是立法语言表述不准确造成的，具体而言应当是以下三种情形：(1)肇事车辆参加交强险，但抢救费用超过由保险公司承担的责任限额的；(2)未参加交强险的；(3)肇事后逃逸且机动车不明的。

关于先行垫付的对象，2003年《道路交通安全法》第75条规定为“交通事故中的受伤人员”；2006年《机动车交通事故责任强制保险条例》第24条规定为“道路交通事故中受害人”，因为后者的垫付范围扩张为丧葬费用，即“受害人”包括受伤人员和死亡人员。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第12条虽然承袭条例的“道路交通事故中受害人”的表述，但是第35条规定，“本办法所称受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人”。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第35条对受害人限定源自《机动车交通事故责任强制保险条例》第3条，这是将救助基金和交强险两种不同制度的不正当联结。救助基金是交强险的补充，但二者在性质上却是不同的，因此《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》垫付对象与《机动车交通事故责任强制保险条例》赔偿对象相对应，进而限定交通事故受害人，既不合理亦不严谨[4]。笔者认为，国家设立社会救助基金的目的是为确保交通事故受害人得到及时有效的救助，以保障受害人的生命权和健康权，因此救助基金应当适用于交通事故中所有伤亡者。

关于垫付范围，2003年《道路交通安全法》第75条将救助基金的垫付范围限定为“部分或者全部抢救费用”。2006年《机动车交通事故责任强制保险条例》第24条在“部分或者全部抢救费用”之外，增加“丧葬费用”。2009年《侵权责任法》第53条则明确为“抢救、丧葬等费用”。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第12条第2款沿袭条例的提法，为“丧葬费用、部分或者全部抢救费用”，第3款将抢救费用进一步区分为“自接受抢救之时起72小时内的抢救费用”和“特殊情况下超过72小时的抢救费用”，后者由医疗机构书面说明理由。此外，《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》附则部分进一步定义抢救费用和丧葬费用，即第36条规定，“本办法所称抢救费用，是指机动车发生道路交通事故导致人员受伤时，医疗机构按照《道路交通事故受伤人员临床诊疗指南》，对生命体征不平稳和虽然生命体征平稳但如果不采取处理措施会产生生命危险，或者导致残疾、器官功能障碍，或者导致病程明显延长的受伤人员，采取必要的处理措施所发生的医疗费用”；第37条规定，“本办法所称丧葬费用，是指丧葬所必需的遗体运送、停放、冷藏、火化的服务费用。具体费用应当按照机动车道路交通事故发生地物价部门制定的收费标准确定”。但是，一些地方立法中救助基金垫付范围呈扩大趋势，例如2014年修订的《黑龙江省道路交通安全条例》第26条第2款规定，“对家庭基本生活出现严重困难的，救助基金管理机构可以给予交通事故重伤的受害人和死亡受害人的家属不超过五万元的继续治疗救助或者困难救助”；第27条第2款规定，“救助基金管理办法可以作出对交通事故受害人及其家属给予其他救助的规定”。为保障救助基金的有效运行，笔者认为垫付范围应当严守抢救费用和丧葬费用的底线，建议各省因地制宜制定单一事故单一人次的垫付抢救费用的上限，对于超出上限的其他赔偿机制或临时救助、医疗救助承担。

五、道路交通事故社会救助基金的追偿机制

2003年《道路安全交通法》第75条规定，“道路交通事故社会救助基金管理机构有权向交通事故责任人追偿”。2006年《侵权责任法》第53条规定，“道路交通事故社会救助基金垫付后，其管理机构有权向交通事故责任人追偿”。2006年《机动车交通事故责任强制保险条例》第24条规定，“救助基金管理机构有权向道路交通事故责任人追偿”。《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》依旧重复以上法律、法规规定，即第24条第1款规定，“救助基金管理机构根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿”，只是在第3款增加规定，“有关单位、受害人或者其继承人有义务协助救助基金管理机构进行追偿”。

救助基金提供的仅是一种预先垫付的救济，追偿机制的设计既是防止责任人逃脱责任，亦是救助基金的合法资金来源，同时应当避免受害人获得双重补偿，维护当事人之间的利益关系。救助基金旨在为交通事故中受害人提供及时的救助，一旦紧急状况结束，救助基金原则上可以取回垫付的费用，目前仅限定于“交通事故责任人”的规定无法实现上述目的，笔者建议，追偿对象应当扩大至受害人医疗或意外保险的保险人、肇事车辆交强险的保险人、肇事车辆商业第三者责任险的保险人等，甚至在受害人有支付能力的情况下，受害人本人也应成为被追偿对象。追偿机制得以顺利运行尚须有关人员的协助，《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第24条第3款泛泛规定有关单位、受害人或者其继承人的追偿协助义务，第2款对于处理该道路交通事故的公安机关交通管理部门也仅要求履行及时通知义务。台湾地区“强制汽车责任保险法”第39条第3项规定，“特别补偿基金于加害人或汽车所有人偿还全部补偿金额前，得通知公路主管机关吊扣其汽车牌照或驾驶执照，并停止办理车辆异动”，即以行政措施以加强加害人履行意愿，落实补偿基金对赔偿义务人的求偿[5]。笔者建议，借鉴台湾地区的立法经验，明确规定救助基金的管理部门有权要求公安机关交通管理部门扣留肇事车辆和驾驶证等。

此外，一些地方立法还规定救助基金有权对交通事故中身份无法确认的伤亡人员的赔偿款项予以代位提存或保存，例如2014年《海南省实施<中华人民共和国道路交通安全法>办法》第50条规定，“交通事故死亡人员身份无法确认的，其死亡赔偿金交由省道路交通事故社会救助基金管理机构代为保存，待损害赔偿权利人确认后及时交付”；又如2011年《宁波市道路交通事故社会救助基金管理试行办法》第28条第2款规定，“对无主或者无法确认身份的死者或伤者，由公安机关按照有关规定处理后，其损害赔偿的权利由当地救助基金管理机构代为主张并提存保管损害赔偿款项”。该制度设计有利于防止因受害人身份不明让责任人逃避应当承担的责任，但是存在以下问题：(1)缺乏上位法依据。依据2015年修正《立法法》第8条第8项规定，民事基本制度属于法律保留领域，而交通事故侵权的赔偿责任应当属于民事基本制度范畴；(2)身份不明人员的伤亡赔偿数额难以确定。伤残赔偿金、死亡赔偿金、被扶养人生活费等赔偿款项的确定与相关人员的住所地或者经常居住地、扶养人情况等个人信息密切相关；(3)交通事故责任人不主动缴纳的，救助基金缺乏诉讼追究的法律地位。《最高人民法院关于侵权行为导致流浪乞讨人员死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明的，民政部门能否提起民事诉讼的复函》(〔2010〕民一他字第23号)明确指出，“流浪乞讨人员因侵权行为导致死亡，无赔偿权利人或者赔偿权利人不明，在法律未明确授权的情况下，民政部门向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理。已经受理的，驳回起诉”；(4)代位保存或提存期限缺乏规定，超过期限的赔偿款项处理不明。笔者建议，以法律方式承认救助基金代位保存制度，同时设定10年保存期限，超出期限，相关款项纳入救助基金，依此代位保存即是追偿机制之一。同时，法律应当授予救助基金的管理部门以诉讼主体资格，法律推定请求赔偿的一般标准，伤亡人员身份查明后，相关赔偿可加以调整。

[1] 赵明昕.机动车第三者责任强制保险的利益衡平问题研究[J].现代法学，2005，(4).

[2] 宋昌智.道路交通安全法学[M].济南:济南出版社，2007.

[3] 袭鹏飞.台湾地区汽车交通事故特别补偿基金制度的做法及其启示[J].公安研究，2010，(7).

[4] 李 华.我国道路交通事故社会救助基金制度之探讨与完善[J].南京社会科学，2012，(8).

[5] 江潮国.强制汽车责任保险法[M].北京:中国政法大学出版社，2006.

2015-09-08

辽宁省社会科学规划基金重点项目(L14AFX004)

D922.296

A

2095-4263(2015)03-0037-05