社会治理视角下珠江水运行业安全管理机制研究

黄升斌

(珠江航务管理局，广东 广州 510110)

社会治理视角下珠江水运行业安全管理机制研究

黄升斌

(珠江航务管理局，广东 广州 510110)

在社会治理角度下的珠江水运行业安全管理主要存在四方面问题：一是缺乏珠江水运行业安全管理总体规划和设计，没有流域中远期工作目标；二是安全管理主体的权责界限或边界，多头管理、交叉管理的现象普遍存在；三是珠江水运企业普遍处于小、弱、散的局面，重生产经营轻安全管理的观念普遍存在；四是珠江水运跨省航运企业委托或光租船舶现象大量存在，安全管理存在漏洞和隐患。文章研究提出探索构建政府监管、行业自律、中介服务、社会监督合作互动的工作机制。

水运;行业安全;机制;研究

交通运输安全生产工作，事关人民群众财产安全，事关经济发展和社会稳定。在国家深化简政放权和机构精简的背景下，推动安全管理工作的手段创新性不足，遵循原有的安全管理模式越来越难以适应新形势下安全管理的要求。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出创新社会治理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化。治理理念的提出，无疑为我们破解现实安全管理的难题提供了一种新的思想方法。作为珠江水运行业安全管理者，需要重新审视目前所从事的行业安全管理行为(或模式)，思考运用社会治理理念，在了解和掌握安全行业交通主管部门在交通运输行业安全管理总体设计和构想的基础上，通过分析珠江水运行业安全管理的基本现状及存在问题，同时借鉴国外在安全管理上一些成功经验和做法，力求在社会治理视角下，研究提出适合珠江水运特点的行业安全管理模式，探索构建政府监管、行业自律、中介服务、社会监督合作互动的工作机制。

一、珠江水运交通运输行业管理安全管理基本现状和存在问题

全国交通运输行业安全管理基本建成了部省市县四级交通运输综合安全与应急管理体制；行业负有安全监督管理职能的机构和规模以上企业也相应设立了机构。跨部门、行业内部、跨区域之间建立了一些安全生产和应急工作协调与信息共享机制，安全监管联合检查和应急救援联动机制逐步深化。但中央和地方、政府和企业、部门之间的安全管理职责界限仍不清晰，安全与应急工作不均衡，存在层层衰减现象，“最后一公里”责任不落实问题没能得到有效解决。

(一)珠江水运行政和安全管理的基本现状

珠江水系地理范围涵盖云南、贵州、广西、广东、湖南、江西六省(区)及香港、澳门特别行政区。流域范围内经济社会发展与珠江水运关系比较密切的是广东、广西、贵州、云南四省(区)，而行业安全管理目前仅广东省、广西区。

这主要是珠江水系航道、运输管理等实施以省级交通运输主管部门为实施主体的体制特点所决定的，因此水运行业安全监督基本遵循这种管理模式。航道是水运行业赖以生存的重要的交通基础设施，是交通及其他涉水部门赖以存在的基础，具有公用性和公益性。开发利用航道，发展水运事业，要服从水资源综合利用的总体需要，在统筹兼顾、综合利用的前提下，协调各方面的关系，充分挖掘水资源在水运方面的潜力。航道可根据自然条件、经济发展需求等进行分步开发，但与其他基础设施不同，如果不保护好远期发展的条件，则会造成某类设施的短视行为，约束了其他行业的发展潜力。改革开放前，由于历史原因或部门利益驱动，在珠江流域的中上游兴建了大量的水利水电基础设施，基础设施建成后渠化了山区河流，提高了航道的水深条件，改善了船舶的通航环境，但由于未按照水运部门要求同步建设通航设施或建设通航设施偏低等原因，造成了云南和贵州原本可以通江达海的西南水运出海通道(右江、南北盘江-红水河)断航，制约了珠江水运发展的空间。

全国交通运输行业主管部门原本派驻珠江的行业管理部门负责行使珠江水系的航运行政管理职责，但根据“管行业必须管安全、管业务必须管安全”的明确规定，自然派生出珠江水运行业安全管理之责。如西江干线跨省航运企业安全生产标准化工作是按照交通运输部《关于印发交通运输企业安全生产标准化建设实施方案的通知》基于行政许可事项按照谁审批谁负责的原则，明确给流域管理机构的职责，也是流域管理机构开展企业安全管理工作的有力抓手。2014年后按照部的要求大力推进，但随着《国内水路运输管理条例》颁布和《国内水路运输管理规定》实施后，珠江水系省际水路普通货物运输企业经营许可下放至省级交通管理部门负责，随着管理事权下放，原有的配套措施和管理手段被取消或弱化，给推进企业安全生产标准化考评工作带来了很大难度。

(二)珠江水运行业安全管理存在主要问题

在保障行业安全方面依然存在办法不多，措施不到位，成效不理想的状况。

(1)缺乏珠江水运行业安全管理总体规划和设计，没有流域中远期工作目标，故难以从制度层面进行构建。

(2)安全管理主体的权责界限或边界，多头管理、交叉管理的现象普遍存在，就层级而言，有中央、省、市、县四级；就行业而言，既有安监系统也有交通系统；就考核或检查内容而言，既有安监系统的14项标准化考核指标，也有交通系统16大类的安全生产标准化考核要求。

(3)珠江水运企业普遍处于小、弱、散的局面，重生产经营轻安全管理的观念普遍存在。以从事西江干线省际水路普货运输企业为例，2013年共有约265家(广东61家、广西204家)，对照2011年颁布的《中小企业划型标准规定》，广东和广西各有小微企业有39家和175家，小微企业的占比分别为64%和86%。经营规模小，水运市场不景气，生产经营压力大、企业经济效益不理想，据不完全统计，2014年珠江水运总体亏损面超过了50%，其中广东地区的企业达到70%左右。因此对安全生产的重视程度不高，部分企业存在重生产经营轻安全管理的观念。

(4)珠江水运跨省航运企业委托或光租船舶现象大量存在，占比达到50%左右，安全管理存在漏洞和隐患。

二、交通运输行业安全管理模式转变面临的形势和机遇

(一)政府由监管型向服务型转变的现实要求

十八大报告在阐述“深化行政体制改革”时明确要求稳步推进大部门制改革，健全部门职责体系。其核心问题是理顺部门之间的关系，明确部门之间的权限，使部门在实际工作中各自运行其职责，将会使部门设置更合理，更符合社会发展和为社会服务的要求。

近期不断强化的深化行政审批制度改革释放的信号表明，继续简政放权，推动政府职能向创造良好发展环境、为社会提供优质公共服务、维护社会公平正义转变。大部制改革的另一个重要内容是理清权力清单，其中包括两个方面，一个是要下放权力，尽量把权力下放到能够承担起政府责任的下一级部门，另一个就是权力转移，“权力必须向社会部门转移，真正实现政府和社会共同治理”。以期化解由于部门数量多、分工细，使得职能交叉、职能重叠，政府多头管理、多头执法的问题突出”

(二)新《安全生产法》在监管手段的方式和手段的变化，体现国家共治的要求

自2014年12月1日起施行的新《安全生产法》出台和实施，“有法可依”的问题在很大程度上已经得到解决，为安全生产管理工作提供了法律上的支撑。

(三)交通运输主管部门提出推进交通运输安全体系建设总目标，体现了安全管理模式的转变

交通运输行业由安全管理向治理理念的转变。交通运输安全生产是我国安全生产的重要领域，事关国家治理体系和治理能力现代化建设，事关经济社会健康稳定发展，事关人民群众安全便捷出行，也是交通运输事业发展的重要基础和前提。经过“十二五”的努力，交通运输安全生产各项工作发展更加规范化、科学化、现代化，但也存在亟待解决的问题和短板。在新的形势下，发展需求的重点更加明确，思路更加清晰。

三、国外综合交通运输安全管理实践的经验和启示

加强国际交通运输安全发展的研究，学习借鉴发达国家交通运输的安全理念、管理方法。尽管与美、英、德等国的交通运输安全管理现状相比，我们在水运行业安全管理方面仍存在不少的差距，造成这种局面的原因是多方面的，根本原因是由所处的国家宏观经济发展阶段和水平所决定的，伴随着人们对于交通安全的认识不断提高和加深的过程，更有体制方面的问题。基本经验和做法有：

(一)注重总体规划，对交通的各要素进行统一规划，统一规则、统一管理

交通安全管理在本质上是一项综合管理。西方国家把设计交通安全的各个环节所应负的职责给予总体的划定，并从立法的角度对各部门应承担的责任进行总体的协调，然后根据各部门的组织特点与管理优势，确定所承担的具体职责。在编制长远规划时，既要求水陆衔接，统筹合理布局，以保证应急力量全范围覆盖；又突出各地应急管理特色，有的放矢，提高装备性能，保证快速反应和处置效果。

(二)实行决策与执行相分离的格局，促进安全生产服务主体多元化发展

交通运输主管部门主要负责运输、交通方面的法律政策制定和监督执行。行政执行、公共产品和服务提交给省级政府和地方政府或民间协会来承担。有关交通运输方面的具体事务，大都通过下面的“执行局”和非政府部门的“公共团体”来完成。技术工作采用委托给半官方的工业协会和民间机构来承担。这些机构既承担政府委托的事务，又向企业和社会提供服务。

(三)加强应急能力建设，建立应急经费保障

德国普遍实行政府购买服务的模式，政府在应急管理方面有固定的预算。我国《突发事件应对法》等相关法律法规要求，推动将应急资金纳入各级政府财政预算的规定落实到位，确保应急经费的可靠来源。同时，应开展交通运输突发事件处置应急补偿机制研究，制定应急补偿标准、出台应急补偿管理办法，建立起完善的交通运输应急补偿机制，确保应急处置过程中紧急征用的物资装备、参加应急抢险的社会力量得到合理的补偿。

(四)推进交通运输应急咨询专家队伍建设，广泛动员社会力量参与安全应急管理

交通运输行业面临的突发事件多、处置难度大、专业要求高，组建不同专业特长的应急专家队伍库，对改进应急管理水平和提高应急处置的科学性、有效性，意义重大。重心下移，广泛动员社会力量参与安全应急管理。英国在强化政府部门间协调和协作的同时，还重视基层的公共安全管理，善于动员和储备社会应急力量。一是改善社会公共服务和管理，化解公共安全隐患。英国中央和地方政府支持改善社区公共服务和安全管理，建立了评级制度，起到良好的导向作用；二是鼓励非政府组织和民间团体建立志愿者队伍。一部分机构还承担公共服务职能。政府把这些民间力量纳入安全应急管理体系，支持建立各类专业性、技能性的应急志愿者队伍，在很大程度上弥补了政府应急资源的不足，同时增强了民间组织的社会责任感。

四、加强珠江水运行业安全管理主要工作措施

力求在规范模式上有所转变，强调由以往过分地重视行政监管转化为由传统的命令+控制式的管控法升级为管理和自主相结合的共治，积极引导各方面共同参与，建立多方参与和合作的共治机制，建立生产经营单位负责，职工参与；政府监管；行业自律；社会监督的机制。

为贯彻落实全国交通运输行业主管部门提出到2017年要初步建成交通运输安全生产六个体系。即使“法规制度、安全责任、预防控制、宣传教育、支撑保障、国际化战略”，基本适应我国经济社会发展需要。到2020年建成交通运输安全体系，全面适应我国小康社会和现代交通运输事业发展需要。主要工作措施是：

(1)按照“党政同责、一岗双责、齐抓共管”以及“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”总体要求，结合珠江水运行政管理的实际，建立珠江水运行业安全管理制度、隐患排查治理、安全生产标准规范，规范履职行为，并研究建立考核评价、尽职免责机制。

(2)强化社会监督，加快水运企业安全生产诚信管理建设。充分发挥各种媒介等舆论监督作用，建立和完善举报、受理、处置、信息公开等办法，及时曝光非法违法企业、安全生产事故多发频发单位、造成恶劣社会影响的交通运输安全生产事件等。加快推进珠江水运企业安全生产诚信体系建设，促进水运企业依法守信做好安全生产工作，切实保障珠江流域人民群众和从业人员生命安全。

(3)明晰安全生产监督管理责任和发挥行业组织的作用。按照专项安全生产工作赋予的职责，积极引入行业组织参与到安全生产管理中来，科学界定行业监督管理部门、行业组织、地方港航管理部门和企业之间职责分工，理清各个服务主体在安全生产中的定位和功能，理顺并完善安全生产管理层级责任链条，确保监督管理责任有效落实。

(4)积极培育珠江水运安全生产咨询服务机构，并依法加强监督管理，规范其咨询服务行为。按照财政预算改革的思路，今后财政按事权下达专项资金，以政府购买服务的方式解决。督促各交通运输行业协(学)会应按照诚信建设要求，充分发挥在安全生产方面的行业自律作用。鼓励和支持交通、运输(港航)行业协(学)会等行业组织、科研机构在安全生产教育培训、风险评估、达标评级等方面发挥技术支撑作用。

[1] 编写组.《关于全面深化改革若干重大问题的决定》辅导读本[M].北京：人民出版社，2013.

[2] 向春玲.创新社会治理与社会和谐[Z].北京：中共中央党校，2015.

[3] 魏 东.依法治国与法治政府部门建设[R].北京：交通运输部党校，2015.

[4] 新华网.新闻分析：向社会力量购买公共服务传递政府加快职能转变信号[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/politics/2013-07/31/c_125097696.htm.

2015-06-10

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2095-4263(2015)03-0020-04