财税体制改革对海事预算管理的影响及应对

顾 燕

(上海海事局，上海 200086)

财税体制改革对海事预算管理的影响及应对

顾 燕

(上海海事局，上海 200086)

文章以国务院《关于深化预算管理制度改革的决定》为背景，分析了海事系统目前预算管理中存在的问题，探讨了改革对海事预算管理的影响，研究并提出了应对措施。

公共财政改革；海事；预算管理

深化财税体制改革总体方案是十八届三中全会以后率先在中央政治局审议通过的全面深化改革子方案之一，凸显出财税工作在国家社会经济发展中极其重要的地位。2015年起，船舶港务费从专项预算改为一般预算，预算管理方式改变，财政部首次核定的一般公共预算在上述基础上又下降了近30%。直属海事系统事业发展资金保障问题日益凸显。在上述背景下，探讨深化财政体制改革对海事系统预算管理带来的影响及应对措施具有现实意义。

一、研究的意义和背景

(一)国务院关于深化预算管理制度改革工作的推进

党的十八届三中全会确立了全面深化改革的总目标，并对改进预算管理制度提出了明确要求，2015年政府工作报告也做出了部署。贯彻落实党的十八届三中全会精神和国务院决策部署，深化预算管理制度改革，实施全面规范、公开透明的预算制度，是深化财税体制改革，建立现代公共财政制度的迫切需要。

2014年末，国务院下发了《关于深化预算管理制度改革的决定》(国发〔2014〕45号)(以下简称《决定》)，指出现行预算管理制度存在不符合公共财政制度和现代国家治理要求的问题，主要表现在：预算管理和控制方式不够科学，跨年度预算平衡机制尚未建立；预算体系不够完善，地方政府债务未纳入预算管理；预算约束力不够，财政收支结构有待优化；财政结转结余资金规模较大，预算资金使用绩效不高；预算透明度不够，财经纪律有待加强等，财政可持续发展面临严峻挑战。

《决定》提出了7个方面共25项改革工作，相关改革措施必将对直属海事系统的基础设施投资渠道及预算资金的获取带来重大的影响。

(二)直属海事系统部分所属单位转制为行政单位后预算核定方式发生变化

直属海事系统中的海事单位于2013年完成从事业单位到行政单位的转制工作，并于2014年开始执行行政单位会计制度。作为过渡期，海事单位的预算资金来源仍然为政府型基金——船舶港务费，在系统内实行专项预算管理，即根据收入规模安排支出预算规模。2015年财政部将船舶港务费纳入预算内管理，财政部对海事单位根据一般预算的管理方式，结合以往年度支出水平，按照定员定额核定基本支出预算规模，根据历年项目支出规模及当年预算上报的项目内容核定项目支出规模。

国家赋予海事系统保障水上交通安全、保护水上环境清洁、保护船员整体权益、维护国家海上主权的职责。经过十几年的发展，海事部门基本建成了具有世界先进水平的海上交通安全管理和服务体系，实现了对海上交通动态的全方位实时掌控。以约三万人的队伍实现了对三百多万平方公里海域和内河干线水域的管辖，初步实现了从港内到沿海再到海洋海事安全监督的突破。海事的职能决定了其与一般行政机关不同的预算支出结构和支出需求，如果财政按一般行政单位核定预算支出规模，必然会影响国家赋予职责的履行。

综上所述，直属海事系统面临着转制后财政预算核定方式的改变及国家预算管理体制改革两大重要变化，如何贯彻落实各项改革要求，并通过改革确保财政投入的足额和高效，已经迫在眉睫。

二、海事系统预算管理中存在的问题

一是预算编制缺乏科学依据，长期实行基数加调整的预算核定方式，与预算实际需求存在偏差；二是预算支出结构不合理，预算精细化、科学化管理水平难以适应财政全面深化改革的要求。目前海事系统行政支出就是典型“吃饭财政”，即基本支出独大而关系事业发展的项目支出比重偏小，人员经费支出独大而其它费用开支偏小；三是固定资产投资渠道多样，有的来源于同级财政预算投入，有的来源于非同级财政预算投入，有的来源于新建港口配套投入，也有的来源于各级预算单位自筹资金投入。来源于新建港口配套投入的资产往往没有得到新增资产批复；四是新增固定资产投入后的运行维护经费没有增量预算予以保障；五是预算资金的绩效在系统内差异较大，预算投入与预算绩效没有形成挂钩机制；六是行政事业类项目支出质量较差，可执行性不强。项目支出前期工作不到位，导致预算执行不力，形成大量的结余资金。

以上情况充分说明了目前直属海事系统的预算管理工作远不能适应财政改革要求和发展需要，必须尽快调整、优化、完善和改进。

三、深化预算管理制度改革相关举措对直属海事系统带来的影响

(一)深化预算管理制度改革的相关举措

《决定》提出的全面推进深化预算管理制度改革的各项工作中，将影响直属海事系统固定资产投入和预算管理的有：

1.健全预算标准体系

进一步完善基本支出定额标准体系，加快推进项目支出定额标准体系建设，充分发挥支出标准在预算编制和管理中的基础支撑作用。严格机关运行经费管理，加快制定机关运行经费实物定额和服务标准。加强人员编制管理和资产管理，完善人员编制、资产管理与预算管理相结合的机制。

2.实行中期财政规划管理

推进部门编制三年滚动规划，加强项目库管理，健全项目预算审核机制。

3.优化转移支付结构

在明确中央和地方支出责任的基础上，对属于中央承担支出责任的事项，一律不得要求地方安排配套资金；对属于中央和地方分担支出责任的事项，由中央和地方按各自应分担数额安排资金。

4.加强结转结余资金管理

建立结转结余资金定期清理机制，各级政府上一年预算的结转资金，应当在下一年用于结转项目的支出。

5.做好预算执行工作

硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。

6.健全预算绩效管理机制

逐步将绩效管理范围覆盖各级预算单位和所有财政资金，加强绩效评价结果应用，将评价结果作为调整支出结构、完善财政政策和科学安排预算的重要依据。

(二)对直属海事系统的影响

1.事权与财权匹配改革将导致目前来自于地方财政收入以及企业配套投入的海事管理基础设施投入没有来源

目前，各直属海事局来自地方财政收入的主要有：财政返还办案补贴、搜救中心工作经费、口岸单位特殊工作补贴等。目前该系统中央财政性资金预算满足率大约为85%，地方财政收入是重要补充。此外，新建港口需要相应的海事监管服务，按照惯例海事管理基础设施，如办公场地及巡逻设施，由港口建设单位同时建设，改革后这类基础设施投入资金来源不明朗。

2.“定员定额”预算管理方式将会导致日常运行维护费用不能得到充分保障

直属海事系统负责中央管辖水域水上安全监督和防止船舶污染、船舶及海上设施检验、航海保障管理等职责，相关履职既有在陆地上受理各类行政管理业务，更多则是需要依托海事巡逻和航标测绘作业船艇、VTS(船舶交通管理系统)、AIS(船舶自动识别系统)、海事巡航直升飞机、固定翼及无人巡航作业飞机、执法执勤用车、水下测量设备、海图印刷设备等装备设施实施动态监管和航海保障工作。资产分布点多、线长、面广，运行维护费用高。近年来，随着航运业持续快速发展以及国家海洋强国战略的强力推进，海事动态监管和各类应急性等方面的工作任务呈现出井喷态势，除了不断加大日常动态巡航和重大专项安全整治工作力度外，近年来还连续处理了若干有重大社会关注和影响力的应急事件。因此直属海事系统事业支出的结构具有鲜明的行业特点，不同于一般行政管理单位，也不同于海关、检验检疫等其它口岸管理经济类执法单位，如果采取通用定额，预算将长期得不到保障。

3.硬化预算约束将会使应急任务调整预算在当年不能得到保障

《决定》指出“年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策”，因此，如果海事搜救、应急扫测、应急设标等工作不能列入预备费，相关工作预算支出将得不到保障。

4.推进部门编制三年滚动规划将会对海事系统预算管理能力和水平带来巨大的考验

根据财政部《关于推进中央部门中期财政规划管理的意见》(财预〔2015〕43号)，未纳入三年滚动规划的项目，一律不能上报预算，这意味着原来预算编制提前1年，现在变为3年，对海事系统工作的前瞻性和科学性提出了更高的要求。

四、对策措施

(一)组织开展项目支出定额研究，建立一套体现海事特色的预算定额体系

自2000年开始，我国逐步推行了部门预算改革，并已取得了一系列阶段性成果，财政部印发了《关于推进财政科学化精细化管理的指导意见》(财办〔2009〕37号)，交通运输部也印发了《交通运输部推进部门预算科学化精细化管理实施意见》(交财发〔2010〕124号)，对进一步推进部门预算科学化精细化管理提出了更高要求。

财政部在2001年下达了10个试点部门基本支出预算定员定额标准，此后逐年扩大试点范围，截至2009年，已有97家行政单位、37家参公单位和31家公益性事业单位纳入定员定额管理，但基本支出定员定额标准未见调整更新。2009年底，财政部出台了《中央本级项目支出定额标准管理暂行办法》(财预〔2009〕403号)和《中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案》(财预〔2009〕404号)，初步提出了中央单位项目支出定额标准体系的构建计划。

核编转制后，海事执法机构加入行政单位序列，而航海保障单位也是由财政补助的事业单位，海事发展所需资金仍然主要由国家财政资金予以保障。在国家建立完善预算定额标准体系大背景下，海事系统纳入预算定额标准体系也是大势所趋。但是海事系统无论从服务领域、业务特点、资产类别来说，都与一般机关部门有较大区别，本课题的研究正是结合核编转制纳入公务员序列的契机，结合行业实际，突出反映海事业务的特殊性，制定科学合理的专项资产定额标准，作为基本支出定员定额的补充，为海事事业的发展做好资金保障。

目前，海事系统各单位在部门预算的编制过程中，无法完全做到“零基预算”，仍旧摆脱不了“基数加增长”的旧模式，究其原因，一方面是出于既得利益的保护，对于资金充裕的单位和部门来说，不管原有的支出结构、支出比例是否合理，只要达到预算逐年有增无减即可，而不是根据工作量来核定，客观上造成了财政资金的浪费，无形中抬高了行政成本；另一方面，在预算资金的分配过程中，缺乏透明公开、公平合理的分配标准做依据，大家更多关注和信赖原有资金规模和历史数据，这样就使得过去相对节约、基数小的单位事业发展资金需求得不到满足，造成单位之间苦乐不均。同时，在预算的执行过程中，也往往会存在支出的随意性，出现“两张皮”的现象，削弱预算的严肃性和约束力。

专项业务费项目预算作为直属海事系统部门预算的重要组成部分之一，实行定额化管理是改革的大方向，研究制定科学合理的专项业务费项目预算定额标准，对建立全覆盖的支出定额标准体系和提高预算科学化精细化管理具有重要意义。

根据突出业务特点、覆盖主要业务类型的指导思想，按照统一规划、分步实施的原则，在2020年之前完成以下几大类的制定工作，并力争通过财政部审核，从而保证履行职责所需的预算。

1.船舶运行维护费

船舶作为水上交通执法的主要工具，在海事主业工作中发挥了至关重要的作用，其运行费用也占单位财政经费的很大比重，如何统一规范船舶运行费的使用就成为了预算管理的重中之重。分析船舶运行费的构成，以历史统计数据为基础，分析影响船舶运行费的因素，梳理出主要因素和次要因素，定量因素和变量因素，找出各类因素与船舶运行费之间的变动关系，并结合船舶工作量、监管业务指标、船舶技术指标等内容进行综合考虑，最终得出测算定额标准的方法。由于各海事机构覆盖全国海域，各港口经济发展水平、航运业繁荣情况、船舶巡航里程及时间、船艇配备情况差异较大，为提高定额的科学性，应对船舶进行分类，制定一个基础定额，并就巡航里程、船龄、地区物价水平等采取系数调整。

2.VTS运行维护费

VTS利用基站、雷达、CCTV、无线电话以及船载终端等通信设施监控船舶并提供安全信息，是增进船舶交通安全、提高交通效率和保护水域环境的重要途径，随着VTS的逐渐普及，确定其运行费的定额标准就显得尤其重要。从VTS运行费的构成着手，区分VTS的规模大小(诸如几站几中心、操作台的个数等)，以历年各VTS运行费的统计数据为基础，分析影响VTS运行费的因素，梳理出主要因素和次要因素，定量因素和变量因素，找出各类因素与VTS运行费之间的变动关系，并结合行业技术规范如VTS机器的适当运转时间和维护保养等内容综合考虑，最终得出测算定额标准。

3.单标定额

根据航测工作性质，将航测专项工作定额分为航标、测绘、通信三大类，通过对航标、测绘、通信等费用开支数据组成结果的详细分析，运用实地调查、统计法、计量分析法、经验总结法、零基预算、工程造价法和作业成本法，测算定额标准。

(二)加强基础工作，完善项目库建设，为三年财政规划编制奠定基础

按照财政部《关于实行中央部门中期财政规划管理的意见》规定和交通运输部统一部署，2015年是第一次编制三年财政规划。从五年规划着手，明确规划内每个年度要根据事业发展规划，对未来三年重大财务收支情况进行分析预测，对规划期内重大改革、重要政策和重大项目，要研究政策目标、运行机制和评价办法，特别要注意与本单位“十三五”发展规划及辖区港口建设规划相衔接，尤其关注地方发展规划以便于确定海事监督网点及人员的发展规划，合理确定年度重要工作任务，要注意加强对基础信息和相关数据的采集统计，为编制工作提供支撑。进一步加强项目库建设，组织对项目库中的项目进行评审，提高项目支出预算质量。

(三)梳理海事业务特点，力争取得“应急机动经费”预算编制资格

《决定》提出要“硬化预算约束，年度预算执行中除救灾等应急支出通过动支预备费解决外，一般不出台增加当年支出的政策，一些必须出台的政策，通过以后年度预算安排资金。”目前，直属海事系统不能编制预备费预算。海事工作具有较大的不确定性，一些专项工作任务，如2013年中石化青岛黄岛石油管道爆炸泄漏污染海域特别重大事故应急处置、2014年马航370失联飞机海上搜寻、中俄东海海上军演外围通航秩序保障以及中海油南海981平台维权水上交通组织、“东方之星”倾覆等重大专项任务，由此而发生的一些巡逻艇直接费用、应急设置航标及应急扫测支出都未包含在日常预算基数中，上述事项尽管有一定的不确定性，但是纵观历年实际情况，每年都会有这类事项的发生。因此，要积极向财政部门反映海事工作的特点，争取每年在部海事局上报“应急预算”，用于各直属局应急、机动事项的统筹使用。

(四)推进绩效评价工作的深度和宽度，并将考核结果运用到预算资金的投入方向

根据财政部《财政支出绩效评价管理暂行办法》和《预算绩效评价共性指标体系框架》，按照交通运输部办公厅印发的《交通运输预算项目支出绩效目标表(范本)》，结合直属海事系统已被纳入范本的“VTS运行维护费项目支出绩效目标表”等指标以及相关的定额标准研究，启动直属海事系统有代表性的预算项目支出绩效目标表(范本)研究制定工作，例如VTS运行维护、船舶运行维护、主要航标标志等项目，以此推动预算绩效评价体系整体建设。组织开展不同单位同类支出项目绩效评价，比较评价结果，并探索将评价结果运用到预算分配中。

[1] 中国政府网.国务院关于深化预算管理制度改革的决定[EB/OL].http://www.gov.cn/zhengce/content/2014-10/08/content_9125.htm.

[2] 中华人民共和国财政部.中央本级项目支出定额标准管理暂行办法[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/caizhengwengao/2009niancaizhengbuwengao/wengao2009 12qi/201002/t20100203_268001.html.

[3] 中华人民共和国财政部.中央本级项目支出定额标准体系建设实施方案[EB/OL].http://www.mof.gov.cn/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/200912/t20091202_239510.html.

[4] 中华人民共和国财政部.财政部关于推进中央部门中期财政规划管理的意见.http://www.mof.gov.cn/pub/yusuansi/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201504/t20150427_1223521.html.

2015-06-10

F503

A

2095-4263(2015)03-0011-05