村民自治方式的完善路径——基于两岸乡村治理的比较分析

陈文兴，汤凌燕，林雅玲

(福建农林大学文法学院，福建福州350002)

村民自治方式的完善路径
——基于两岸乡村治理的比较分析

陈文兴，汤凌燕，林雅玲

(福建农林大学文法学院，福建福州350002)

两委制下的村民自治方式已不能很好适应新农村建设发展的需要，改革村民自治方式势在必行。通过对祖国大陆村民自治实践的分析，在与台湾地区村民自治方式对比的基础上，提出完善村民自治方式的建议:推广青县模式，将村党委对村庄事务的直接领导转换成间接领导;加强农村合作社的建设;进一步完善村务监督委员会的组成及监督职能。

村民;自治方式;青县模式;村监会

祖国大陆村民自治一直采用“两委制”方式，即村委会和村党委共同管理村庄的各项事务。两委制自治方式在相当长的时间内促进了农村的快速发展。然而，随着农村社会的不断发展，村委会和村党委之间的冲突成为制约各地农村自治发展的瓶颈，各地农村出现了一些不和谐的论调。如何真正实现村民自治中的民主决策、民主管理和民主监督已经成为村民自治迫切需要解决的问题。祖国大陆与台湾地区一水之隔，两岸农村在文化、历史、社会生活等方面存在很多相似点。因此，对祖国大陆和台湾地区的村民自治方式进行比较分析，不仅可以为祖国大陆的村民自治方式改革提供借鉴，也可促进两岸在村民自治方式研究上的合作与交流。

一、祖国大陆村民自治方式分析

(一)村民自治方式概述

祖国大陆长期以来村庄治理采用的是两委制下的村民自治方式，其组织结构及运作方式主要围绕村委会和村党委这2个组织展开。村委会是由村民选举产生，主要负责村里的日常事务管理，是村民自我管理、自我服务的自治性组织。而村党委主要是由村里的党员选举产生，它是党在农村的基层组织，承载着对广大农村社区的政治领导、思想领导与组织领导职责。两委制下的村民自治具有重要意义:村党委确保了党对农村的领导，而村委会能充分实现村民对村庄事务的自我管理。然而，在实践中，两委会在实际的村庄事务管理中权力分工不够明确，致使两委会之间出现冲突，主要体现为:(1)村党委越俎代庖，统管一切，村委会只是村党委的执行机构;(2)村委会大权独揽，过度强调自治性，置党的领导于不顾，将村党组织边缘化;(3)村两委会分庭抗礼，互不相让，导致村组织的功能陷于瘫痪，制约了农村基层民主化发展的进程。因此，如何有效协调村两委之间的权力关系已经成为村民自治迫切需要解决的问题。

(二)村民自治方式的实践探索

为了解决村民自治中两委之间的矛盾，许多地方进行了制度上的创新，比较典型的有以下几种。

1.“一肩挑”方式。以广东省和湖北省的一些地方为代表，将村支书和村委会主任这2个职务交由一个人担任[1]。“一肩挑”方式把村委会建设和党的基层组织建设有机地结合起来，有利于消除分歧、提高办事效率。但该方式使得党政不分，从长远来看，无助于村民自我管理及服务。随着村民自治的发展，村民自治意识的不断加强，村民代表会议(以下简称“村代会”)、村民会议的作用将逐步显现，混淆村党支部与村委会之间人事设置的制度安排将可能激化乡(镇)党委政府与村代会、村民会议之间的矛盾冲突，而受到双重领导的村委会成员不但面临着角色冲突的困扰，还可能因为不同的倾向而分裂。

2.“两票制”方式。以山西省河曲县为代表。其为了让村级党组织的组成能够符合村民的意愿，在村级党组织正式选举前，先举行一次由全体有选举权的村民参加的预选来确定党支部成员的候选人，在预选确定的候选人基础上再由党员正式选举包括村支书在内的村支部成员。该方式能较好地保证村支书和村委会主任的人选符合村民的意愿，从而在一定程度上可以减少村党委与村委会之间的冲突。但村民预选党支部成员的方式显然违背了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》的规定。

3.“一制三化”方式。以河北省武安市为代表。“一制三化”强调村党组织绝对的领导地位，它是党支部领导下的村民自治运行机制和支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化这4项内容的简称。其强化了党支部对村务工作的核心领导地位和支部书记的一把手权威;理顺了两委关系，增强了两委班子的凝聚力;调动了村民特别是村庄精英参与村务的主动性和积极性，密切了干群关系。但其弊端也显而易见:以地方政府为主角从外部推动制度实施的做法容易使制度执行者被动应付搞形式主义。如武安市委在检查中发现，有25个村没有按时召开村代会和村民会议，有63个村的村代会和村民会议流于形式。同时，在该方式中不难看出，党支部领导下的村民自治运行机制是核心，支部工作规范化、村民自治法制化、民主监督程序化这3项内容是起辅助作用的，村民自治运行机制没有得到很好的实现，“一制三化”仍无法协调村党支部与村委会之间的关系。因此，该方式并未从根本上解决基层民主存在的实质问题。

4.“青县模式”。以河北青县为代表，通过实行村代会制度，村代会成为行政村的议决机关，而原来的村委会则成为具体的执行机构。村庄的重大事项由村代会商议决定后，交由村委会实施。这样，村民代表不仅成了联系村集体和村民的纽带，而且也是村民参政议政的代理人。同时，青县鼓励和支持村支部书记竞选村代会主席，并积极发展非党员的村民代表入党，在村庄一级巩固了党的权力基础，增强了执政能力，其在消解两委矛盾等方面显示出明显的效果。该模式的优点在于，党支部对村委会的领导不再是直接的纵向领导，而是通过村代会这一民主平台，间接地实现了党的政治领导，进一步明确了党在基层民主自治实践中的地位。但在实践中，大多数人认为党在社会生活中应是直接领导而非间接领导，因此该方式未能被推广。

5.“成都模式”。成都市以村民会议为行政村的最高决策机构，以村民议事会为常设决策机构，而村委会则为执行机构。村民议事会分为村、组2个层面，村民小组议事会成员由村民直接选举产生，村民议事会成员则从村民小组议事会成员中选举产生。另各村组成由党员担任主任的村务监督委员会(以下简称“村监会”)，监督村务的执行情况[2]。这种模式与青县模式有点类似，但其仍未明确村党委在村民自治中的作用，对村民小组议事会、村民议事会成员的组成及选举缺乏必要的制度约束，同时也未明确村监会的具体组成人员及职责，故也未能得到推广。

二、台湾地区乡村社会治理结构分析

台湾地区的村民自治制度，称为乡村社会治理结构，它是台湾地方自治制度的重要组成部分，也是民众感受最直接、获益最大的一种自治方式。可以这样说，乡村治理结构是台湾地方自治制度实施较为成功的一个缩影。在台湾的地方自治体系中，乡(镇)是台湾最基层的自治团体，村是乡的编组单位，即台湾的乡是自治团体，而村只是在乡之下设立的，出于管理一方土地需要而设立的行政编组。

台湾地区的乡村治理结构通常分为四级(系统):(1)“乡公所－里”系统，主要职能是公共服务，如教育、医疗、道路等基础建设，环保，维持社会稳定等。(2)“农会－产销班”系统，主要职能是直接服务农民经济活动，如金融服务、技术服务、生产规划、生产资料供应、产品开发、生产管理、产品营销、品牌管理、价格保护等。(3)“立法院”议员和乡民代表系统，主要职能是收集民意，反映民意，代表人民管理“政府”，为所代表的民众争取权利。(4)“党－社团组织”系统，主要职能是宣传本党主张，监督“政府”，做好事争取民意等。如国民党等，都在农村设有基层组织，发展党员，拓展民意。

在台湾的乡村治理结构中，“政府”、政党和社会分工是比较清楚的。乡(镇)、社区公共服务和基本建设是乡公所和里(村)的职能;农业经济发展服务是农会等农民组织的职能;监督管理“政府”是党派、社团和乡民代表的职能。在台湾农村社会，“政府”是民选、民管的，各种力量相对均衡。无论是个人还是组织，都特别重视社会资本积累，积累社会资本的竞争与积累经济资本的竞争一样激烈，这恐怕是台湾地方自治制度的一大特色[3]。总的来说，台湾的乡村治理结构表现为“自治”与“行政”的双轨制，体现出明显的多元治理特征，不仅强调“政府”和行政的力量，也注重调动社会参与，积极发挥农民协会、社团组织及志愿者组织的作用。各组织之间分工明确，权力之间很少存在交集。这种治理方式较好地体现了农民的心声，促进了农村的经济、政治、文化、社会公共服务等领域的全面发展。

三、海峡两岸村民自治方式的比较分析

(一)村庄的组成及性质

祖国大陆村庄数量远多于台湾地区，但每个村庄的规模大小与台湾地区相似。因台湾土地面积小，村庄与城镇的联系密切。祖国大陆村庄一般成片分布，村庄离城镇的距离较远。在祖国大陆农村，政府的权力比较集中，而台湾地区的农村社会则比较松散，这是村民自治下两岸村庄的不同性质。祖国大陆和台湾地区村民自治的权力分配不同:台湾地区“四级系统”下的多元化治理将自治权力分散，使“政府”、政党和人民拥有比较清楚的社会分工，各种力量相对均衡。祖国大陆实行“村民小组－村委会－乡(镇)人民政府”三级管理体制，各级之间的权力配置不够均衡。

(二)村庄事务管理机构的组成及各自的分工

祖国大陆农村自治采用的是两委制下的村民自治方式，其运作方式主要围绕村委会和村党委展开。对村庄日常事务的管理实行“村民小组－村委会－乡(镇)人民政府”三级管理体制。村党委是党在农村的基层组织，实现对村庄的政治领导和组织领导，并支持和配合村委会行使职权，保障村民开展自治活动、行使民主权利。但党支部与村委会作为农村事务管理中的两大组织，二者关系模糊不清，没有明确的权力界限。

在台湾地区，通过设立“四级系统”统管农村社会的各个方面来实现村民自治，四级系统之间的权力划分清楚，相互之间权力交集很少。台湾村级组织人员主要由村长和村干事组成。村长、里长及各级“民意代表”等必须通过“民主竞选”产生，而村干事则是由乡公所指派人员担任。台湾乡村设有村民大会，负责协调和解决村里问题。台湾各个乡镇都有乡民直接选举产生的乡民代表会，其负责监督乡公所和乡长行政。

与祖国大陆农村相比，台湾地区村组织结构的设置相对较为简单。台湾地区村组织职能单一，仅具有管理与服务职能，而祖国大陆村组织不仅具有管理与服务职能，还具有发展农村经济的职能。

(三)政党在村庄事务管理中的作用

台湾地区与祖国大陆在“政府”“政党”的社会分工上差异很大。在祖国大陆，村委会与村党委二者之间的权力划分界限不够明确，给村庄事务的处理造成了较大的困难。而台湾地区不存在两委问题，其“政府”“政党”的社会分工是明确的，“政府”负责乡(镇)、社区公共服务和基本建设;“政党”负责监督“政府”。祖国大陆村党委在村庄事务管理中扮演着重要的角色，其所拥有的权力比较集中。而在台湾地区，政党通常不直接介入村庄事务的管理，只享有监督的权力。

(四)村民对村庄事务管理的监督

祖国大陆实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督，村民自己当家作主，他们是村庄事务的选举者、管理者、决策者和监督者。在实践中，村民主要是通过村民会议和村代会这2个决策机构来行使对农村事务的管理权和监督权。台湾地区与祖国大陆相类似，通过“民主竞选”产生“民意代表”，监督管理“政府”。不一样的是，其乡村治理呈现多元化特征，村民还可以通过协会、农业合作社等社会组织对村庄事务进行管理和监督。

(五)治理的效果

祖国大陆经过20多年的农村自治实践，农民的民主意识大大提升，民主选举也对村干部产生一定的监督作用。但两委之间因长期分工不明确，在一定程度上影响到村庄的治理和发展。在台湾地区，村民自治表现为设立“四级系统”，统管农村社会的各个方面，各系统之间分工明确。这种分散权力的方式，在很大程度上避免了权力的滥用，但也因此使办事流程繁琐，效率不高。

从整体的治理效果来看，祖国大陆村组织职能广泛，但重在强调村庄经济建设，在管理与服务职能上未能落实到位，民众参与性不高。而台湾地区的村庄治理强调管理与服务职能，侧重民众的广泛参与，民主性体现得更为充分。

四、完善祖国大陆村民自治方式的若干建议

两岸农村在历史传统、生活习惯等方面都存在很多相似点，台湾地区较为成功的村民自治方式可以给祖国大陆的村民自治带来借鉴意义。

(一)推广“青县模式”，将党对村庄事务的直接管理转化成间接管理

当前，很多农村两委之间存在较大的冲突，在一定程度上阻碍了农村的发展。不妨借鉴“青县模式”，将党对村庄事务的直接管理转化成间接管理，在充分发挥基层党组织作用的同时，又可以减少两委会之间的矛盾。

青县模式是祖国大陆村民自治创新的产物。从2002年起，青县在村民自治、新农合、新城合、农合组织等方面试点并推广了一种村治“新模式”，该模式重新构筑了农村的权力体制，被称为是“大胆的体制改革”。在青县模式下，村治机构包括村党支部、村民会议、村代会、村委会。村民会议是村庄的最高权力机构，对村庄重大事务拥有最终决定权;村代会是常设议事机构，由10～15户村民推选一名代表组成，在村民会议闭会期间代替村民会议负责日常的决策、监督。即村代会行使的是“决策权”，而村委会行使的是执行权，负责执行村民会议和村代会决议及从事其他日常管理工作;村民会议有权对村代会的决议提出复议，或提请村民会议公决。同时，通过积极支持帮助党员依法竞选村代会主席和村民代表等举措，巩固党在基层的领导地位[4]。

青县模式的特色在于让村民通过村代会行使村务决策、管理及监督权，通过村代会这一平台，巧妙地化解了两委矛盾。但青县模式仍有3个主要问题需进一步研究解决:(1)在村内设立村代会主席职位，缺乏法律依据;(2)村代表的选举程序和任职资格还有待规范;(3)村代会的“村法”与“国法”有时会发生冲突。因此，应当明确以下几点。

1.明确党组织在农村的领导地位。在两委关系中，党组织在农村的地位一直颇受关注。推广青县模式，首先要明确党组织在农村的领导地位，这是村民自治能否取得全面发展的政治保障。只有在党的领导下，才能有效支持村委会行使职权，保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。同时，明确党组织在农村的领导地位有助于缓解两委矛盾，分清两委界限，推动村民事务的高效解决。

2.完善《中华人民共和国村民委员会组织法》(以下简称“《村委会组织法》”)，完善对村代会的规定，并增加村代会主席的规定。《村委会组织法》第21条规定:人数较多或者居住分散的村，可以推选产生村民代表，由村委会召集村民代表大会，讨论决定村民会议授权的事项。该法条虽然规定有村代会，但对村代会如何产生缺乏具体规定。而且，村代会由村委会负责召集显然不当。因为实践中，村代会的议事内容往往直接关系到村委会的利益，村委会可能会基于自身的利益而将村代会当作摆设，不召集或不及时召集村代会，使得村代会的职能无法得到实现。各地农村村代会流于形式的现状已经很好地说明了这点。为有效避免这种状况，建议在《村委会组织法》中规定增设村代会主席这一职位，由村民代表选举产生，负责召集和主持村代会会议。另外，对于村民代表的组成，可以参照青县的做法，以地域或村民小组为单位，每10户或15户推选一名村民代表，如果户数较多的，可以进行二次选举，将村民代表人数适当控制在二三十人以内，以便更好地召集和议事。

3.明确村代会主席的任职资格，鼓励村支书竞选村代会主席职位。前面提到改变村党委对村庄事务的直接管理是改变两委之间冲突的一个重要方法，而实现村党委对村庄事务间接管理的最好方式就是由村支书担任村代会主席职位，通过村代会实现对村庄事务的领导。当然，由于村支书的选举采用的是“民主集中制”，村代会的选举采用的方式是“民主表决，少数服从多数”。因此，无论是先选村支书还是村代会主席，都无法保证村支书能当选为村代会主席。如果动用外界的力量，就会使民主选举流于形式。为解决这个问题，首先建议在《村委会组织法》中规定村代会主席的任职资格必须是党员，这样可以保证由党员担任村代会主席职位;其次，在实践中选举村支书与村代会主席之前可以由村代会与村党组织协商决定选举的先后顺序，若先选村支书，党员大会推选出来的支部书记同时被村代会认可的，兼任村代会一职。反之，若先选村代会主席，村代会选举产生的村代会主席同时被党组织承认的，兼任村支书一职[5]。这样就能解决实践中村代会主席与村支书选举不规范的问题。

当然，为了防止村党委通过村代会架空村委会，建议在《村委会组织法》增加规定:村委会有权对村代会的决议提出复议，或提请村民会议公决。

(二)加强对农村各专业合作社的建设，赋予专业合作社代表社员参与村民自治的权能

台湾乡村自治的特色之一就是设立“农会－产销班”，专门服务于农民的经济活动，反映农民的经济诉求，保护农民的经济利益。祖国大陆的农民专业合作社虽然发展势头良好，但整体水平不高，带动能力不强。

1.加大对农村各专业合作社的建设，提高农民的经济收入。农民经济收入的提高有助于增强其对村民自治的认识和关注，提高其对村民自治参与的积极性。农民专业合作社目前仍存在产权不明确、人才缺乏等限制其发展的诸多问题，通过加强政府指导，加大财政、人才投入等方式，能够增强农民专业合作社的竞争力，提高农民的经济收入，从而提高农民的政治参与意识。

2.改变农村各专业合作社纯经济服务功能，赋予其代表农民参与村民自治的权能。当前，农民专业合作社并未被赋予代表社员参与村民自治的权能。村民自治中涉及到经济事务的讨论和决策，村民只能以个体身份参与。而个体的意愿表达比较容易受到干扰。应当通过立法，赋予农民专业合作社代表社员参与村民自治事务管理的权能。这样有利于集中村民的意愿，反映村民的集体诉求，使得村民自治参与权及利益能得到切实的保障。

(三)完善村监会制度

加强村务工作的透明性，实行村务公开是提高农村基层民主政治最直接、最有效的途径之一[6]。为了加强对村务公开的监督，各地农村纷纷按照《村委会组织法》的规定设立了村监会。但从近几年的实践来看，村监会无论是从其成员组成还是监督职责的行使都存在不少的问题，有待进一步解决。

1.村监会的组成及监督内容。《村委会组织法》规定村监会成员应当含有具备财会、管理知识的人员，同时规定了村委会成员及其近亲属不得担任村监会成员。这种规定确实可以有效地起到监督村委会的作用。但是，由于在实践中，村党委与村委会存在着权力交叉，村党委也在行使着部分村民自治的权力，因此，村务的监督对象应该包括村党委的自治事务。所以，笔者认为应该在立法中明确村党委成员及其近亲属亦不得担任村监会成员。同时，为了避免村监会成为村党委的附属机构，建议增加规定:村监会的成员中，非党员的人数应该占一半以上。另外，由于农村属于亲缘社会，为了使村监会能有效监督村庄自治事务，笔者认为，可以规定经由村民会议或村代会同意，聘请村外具有法律、财会及管理知识的人员担任村监会的成员。

2.规范村监会的职务终止条件。《村委会组织法》仅仅规定了村监会的职责，但未规定考核和职务终止事由。从各地方的《村委会组织法》实施办法(细则)来看，多数省份也未对此做出规定，如福建等。而有对村监会成员任职终止作出规定的，也仅仅是规定村监会成员在犯罪、被采取强制措施、违反计划生育等违法事由时才终止职务，如山东、广东等。但对于村监会怠于行使监督职责的后果却都未做出规定。因而导致在实践中，很多农村的村监会名存实亡，根本未发挥监督的职责。笔者认为，应当在立法中增加规定对村监会成员的考评，这种考评可以跟村委会成员的考评同时进行，对于因怠于行使监督职责而考评不合格的，应当由村民会议或村代会予以免职，并重新推选人选。只有这样，才能有效保障村监会监督职责的积极行使。

当然，转型期的农村治理是一个长期复杂的过程，村民自治方式的创新和发展也将是一个在实践中不断探索和完善的过程。

[1]蒋英州.实证视域中村民自治存在的问题及对策研究[J].重庆邮电大学学报，2014(5):85－89.

[2]任中平.成都市构建新型村级治理机制的经验与价值[J].党政研究，2014(3):71－77.

[3]王鹏.地方自治与乡村治理[EB/OL].(2006-09-12)[2014-12-02].http://news.sina.com.cn/c/2006－09－12/ 102810987759.shtml.

[4]蔡杨.解读青县方式[EB/OL].(2008-08-15)[2014-12-05].http://www.chinareform.org.cn/cirdbbs/dispbbs.asp? boardid=11＆id=176157.

[5]廉如鉴，郭静安，徐燕茹.摆脱村“两委”职权划分中的二难困境——对青县方式的思考[J].理论视野，2009(8) :58－61.

[6]楚燕.我国农村基层民主政治建设的现状及路径探析[J].学理论，2014(26):36－37.

(责任编辑:何晓丽)

Improvement of villager autonomy——Based on comparison of village administration between two sides of the Straits

CHEN Wen-xing，TANG Ling-yan，LIN Ya-ling
(College of Humanities and Law，Fujian Agriculture and Forestry University，Fuzhou，Fujian 350002，China)

The mode of villager autonomy under the leadership of the village party committee and the village committee cannot well meet the needs of the new rural construction.Efforts are under way to reform the current villager autonomy mode.By analyzing and contrasting the innovative practices of villager autonomy in China mainland and that of Taiwan region，the author proposes as follows.Qing County Mode should be generalized.Village affairs should be indirectly determined by the village party committee.The construction of rural cooperatives should be strengthened.Members of village affairs supervisory organ and its supervision function should be further enhanced.

villager;mode of villager autonomy;Qing County Mode;village affairs supervisory organ

D911.8

A

1671-6922(2015)04-0099-05

10.13322/j.cnki.fjsk.2015.04.019

2015-04-07

福建省教育厅A类社科研究项目(JA12150S)。

陈文兴(1973－)，男，副教授。研究方向:农村法治。